CC BY
15
УДК 328.1
Рязанцев Андрей Александрович
аспирант кафедры политологии и социологии Воронежского государственного университета and-ryazancevl @yandex.ru Ryazancev Andrey Aleksandrovich Graduate of Voronezh State University Chair of Sociology and Political Science and-ryazancevl @yandex.ru
НЕОИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ
ИНСТИТУТА ПРЕЗИДЕНТСТВА В РОССИИ И НА УКРАИНЕ В КОНТЕКСТЕ ФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА ДВУХ
СТРАН
THE NEW INSTITUTIONAL FRAMEWORKS FOR THE PRESIDENCY IN
RUSSIA AND UKRAINE IN THE CONTEXT OF THE FORM OF GOVERNMENT OF THE TWO COUNTRIES
Аннотация: В данной статье рассматриваются формы взаимодействия института президентства с органами государственной власти и местного самоуправления территориальных образований в России и на Украине. Посредством неоинституциональных методов анализа исследуются механизмы организации подобного взаимодействия, его особенности. Выявляются сильные и слабые стороны существующих моделей организации и функционирования органов государственной власти территорий и местного самоуправления двух стран.
Ключевые слова: институт президентства, федерация, унитарное государство, субъект федерации, губернатор, местное самоуправление, Россия, Украина.
Summary: This article discusses the forms of interaction of the presidency with the state authorities and local self-territorial entities in Russia and Ukraine. With the application of the methods of analysis neoinstitutional understand mechanisms of this interaction and its features. Identifies the strengths and weaknesses of the current models of organization and functioning of public authorities and local government areas of the two countries.
Keywords: institute of president, a federation, a unitary state, a subject of the Federation, the governor, local government, Russia, Ukraine.
В соответствии с первой статьей Конституции - «Российская Федерация есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления» [1; Ст. 1]. И действительно, следуя общепринятым
юридическим и политологическим канонам, современное российское государство располагает всеми формальными атрибутами федеративного устройства: бикамеральным парламентом, разграничением полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации, наличием в ряде субъектов собственных конституций, второго государственного языка, самостоятельно формируемых органов государственной власти, бюджета. Однако рассмотрение только лишь формально-правовых конструкций не дает полного представления о реальных механизмах функционирования политических институтов. Эту задачу позволяет решить неоинституциональный анализ, т.е. рассмотрение политической системы с точки зрения существующих политических практик. Подобный подход демонстрирует, что институт президентства в России выведен за рамки не только классической системы разделения властей, но и за рамки федеративных отношений.
Такое положение вещей установилось не сразу и прошло несколько этапов. После распада СССР Президент России Б.Н. Ельцин в борьбе с политическими оппонентами был вынужден заручиться поддержкой региональных элит. Достичь такой поддержки удавалось благодаря негласному договору Президента с регионами, условия которого можно определить формулой «самостоятельность в обмен на политическую лояльность» [2]. Именно в этом контексте Президентом Ельциным был сформулирован ставший широко известным призыв «берите столько суверенитета, сколько сможете проглотить» [3].
После избрания Президентом В.В. Путина ситуация стала меняться. Был принят пакет управленческих решений, получивших название «укрепление вертикали власти». В основу региональной политики была положена идея централизации государства. 13 мая 2000 г. Президент подписал указ об образовании семи федеральных округов и введении института полномочных представителей главы государства в этих округах. Институт полномочных представителей существовал и ранее, однако их закрепление за каждым регионом приводило к тому, что чиновники, призванные блюсти федеральные интересы в регионах, становились лоббистами губернаторов в Москве. Своим решением Путин вывел полпредов из зоны влияния региональных элит.
Следующим шагом на пути рецентрализации государства стало введение института федерального вмешательства. Новыми положениями закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» вводилось право роспуска регионального парламента и отрешения от должности высшего должностного лица субъекта РФ Президентом [4; Ст. 9].
И наконец, в 2004 г. был внедрен новый механизм наделения полномочиями глав субъектов федерации. Институт прямых выборов ликвидировался, а полномочиями губернаторы наделялись региональными легислатурами, по представлению Президента РФ. Кроме того, был изменен принцип формирования верхней палаты Федерального Собрания (так
называемой палаты представителей субъектов - Совета Федерации). Половина сенаторов стала делегироваться региональными парламентами (большинство в которых, всех без исключения, удерживала пропрезидентская «Единая Россия»), а вторая половина - губернаторами, наделяемыми полномочиями по представлению Президента.
На волне либерализации законодательства, связанной с политической реформой зимы 2011-2012 гг., ряд норм претерпел изменения, важнейшим следствием которых стало возвращение прямых выборов губернаторов. Однако, с одной стороны, установленный механизм выборов содержит барьеры для потенциальных кандидатов, которые далеко не каждому под силу преодолеть (поддержка одной из политических партий - самовыдвижение не допускается, и необходимость сбора от 5 до 10% подписей муниципальных представителей региона в свою поддержку). А с другой стороны- Президент сохраняет возможность роспуска региональной легислатуры и отрешения от должности главы региона. Таким образом, несмотря на сложную формальную систему распределения полномочий между уровнями власти, Президент России имеет широкие возможности влиять на политический процесс в субъектах Федерации. К числу таких возможностей относится как право роспуска законодательных органов власти субъекта, так и право отрешения от должности высших должностных лиц (губернаторов).
На Украине регионы возглавляются главами (председателями) областных государственных администраций, наделяемыми полномочиями указом Президента по представлению Кабинета министров Украины [5; Ст. 1]. Украина в этом смысле является унитарным государством, составные части которого представляют собой административно-территориальные единицы и не имеют статуса государственного образования. Областные советы на Украине относятся к органам местного самоуправления и формируются параллельно органам местной государственной власти. Свою деятельность они реализуют на основе принципа самостоятельности и независимости по отношению к государственной власти [6; Ст. 4].
В силу неоднородности политической карты Украины, где размежевание проходит по линии восток/запад, так или иначе неизбежно формируется политическое противостояние между представителями сил, избранных в местные (в т.ч. областные) советы регионов, и губернаторами, назначенными Президентом и правящей в стране партией. Если действующий Президент Украины является представителем партии, поддерживаемой на западе (как В.А. Ющенко), то назначенные им губернаторы неизбежно сталкиваются в своей деятельности с противодействием советов всех уровней в восточных регионах. И наоборот, губернаторы, назначенные Президентом, представляющим интересы электората востока Украины, сталкиваются с подобной проблемой в западной части страны. Порой ситуация доходит до острых эксцессов: так, в 2011 году депутаты Львовского областного совета (прежде всего представители праворадикальной партии «Свобода») буквально
штурмом заняли кабинет губернатора и вынудили его написать заявление об отставке [7]. Президент В.Ф. Янукович не принял написанное под давлением заявление губернатора М.М. Цимбалюка. Однако этот инцидент стал яркой иллюстрацией несовершенства существующих политических механизмов управления страной.
Выход из ситуации перманентного конфликта между органами местного самоуправления Украины и местными органами государственной власти видится в реализации одной из двух стратегий. Первая - федерализация Украины, то есть придание её регионам или группам регионов права самостоятельно формировать органы государственной власти. Однако такой сценарий влечет множество рисков. Украина - молодая республика, не имевшая до 1991 года суверенных форм государственности. Более того, даже наличие украинской нации как субъекта украинской государственности до сих пор вызывает широкие споры и в украинском обществе, и в научных кругах. В подобных обстоятельствах, при отсутствии общенациональной рамки консенсуса по большинству ключевых вопросов общественного устройства (вопрос русского языка, дальнейший курс реформ, геополитическая ориентация) федерализация может привезти к расколу страны. Осознавая эту угрозу, большинство населения (77,4 %) не поддерживает решение об изменении административно-территориального устройства страны [8].
Вторая стратегия - внедрение гибких механизмов формирования местных государственных администраций. В рамках данной стратегии Президенту необходимо уйти от практики назначения губернаторов исключительно по принципу политической лояльности. Необходимо начать учитывать специфику политической ситуации конкретного региона и находить компромисс при формировании региональной власти с умеренными оппозиционными группами каждой из территорий.
Таким образом, в России региональные элиты встроены в единую иерархизированную политическую оболочку во главе с Президентом, роль которой выполняет партия «Единая Россия». Это позволяет главе государства почти безгранично влиять на политику субъектов Федерации, какой бы степенью автономии они не обладали формально. На Украине, несмотря на унитарный характер государственного устройства, подобной политической конструкции не сформировано, да и не может существовать по причинам объективной неоднородности политического пространства. В условиях отсутствия как правовых, так и политических механизмов согласования интересов различных групп, наблюдается перманентная конфликтность на региональном уровне и трудности в управлении развитием территорий. _Литература:_
1. Конституция Российской Федерации от 25 декабря 1993 года, с изменениями от 30 декабря 2008 г. //Российская газета. 2009. 21 янв.
2. Лапина Н.Ю., Чирикова А.Е. Путинские реформы и потенциал влияния региональных элит: Аналитический доклад /М.: 2004.
3. Известия 1990. № 8.
4. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ: Федеральный Закон от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ // Российская газета. 1999. 19 окт.
5. О Кабинете Министров Украины: Закон Украины от 07 октября 2010 г. № 2591-VI//Ведомости Верховной Рады Украины. 2010. №9. Ст. 58.
6. О местном самоуправлении: Закон Украины от 21 мая 1997 г. № 280/97-ВР //Ведомости Верховной Рады Украины. 1997. №24. Ст. 170.
7. Из-за беспорядков 9 мая губернатор Львовской области подал в отставку // Интернет-газета «Вести» URL: http://www.vesti.ru/doc.html?id=451210&cid=9 (дата обращения: 12.12.2012).
8. Опрос проведен «Центром Разумкова» в 2012 г. по многоступенчатой случайной выборке с квотным отбором респондентов на последнем этапе, который представляет взрослое население Украины по основным социально-демографическим показателям (регион проживания, тип и размер населенного пункта, возраст, пол). Теоретическая погрешность выборки опросов не превышает 2,3%. URL: http://razumkov. org. ua/ukr/expert.php/article.php?news_id=202 (дата обращения: 12.12.2012).
Literature:
1. The Constitution of the Russian Federation of December 25, 1993, as amended on December 30, 2008 // Rossiyskaya Gazeta. 2009. January 21
2. Lapin N., Chirikov A. Putin's reforms and the potential impact of regional elites: Analytical Report /M.: 2004
3. Izvestiya 1990 №8
4. On general principles of organization of legislative (representative) and executive bodies of state power of subjects of the Russian Federation: Federal Law of October 06, 1999 № 184-FL // Rossiyskaya Gazeta. 1999. October 19
5. On the Cabinet of Ministers of Ukraine: Ukrainian Law of 07 October 2010 № 2591-VI // Bulletin of the Verkhovna Rada of Ukraine. 2010. Number 9. Art. 58.
6. On Local Government: Law of Ukraine of 21 May 1997 № 280/97- VR // Bulletin of the Verkhovna Rada of Ukraine. 1997. Number 24. Art. 170.
7. May 9 because of the unrest governor of Lviv region resigned // Internet newspaper "Vesti» URL: http://www.vesti.ru/doc.html?id=451210&cid=9 (date accessed: 12/12/2012)
8. The survey was conducted «Razumkov Center» in 2012 by a multi-stage random sample of respondents to the quota sampling in the last stage, which represents the adult population of Ukraine the main socio-demographic characteristics (region of residence, type and size of the village, age, sex). Theoretical sampling error polls do not exceed 2.3%. URL:
http://razumkov. org. ua/ukr/expert.php/article.php?news_id=202 (date accessed: 12.12.2012)..
