CC BY
77
специальный выпуск
НЕОБХОДИМЫЕ ИЗМЕНЕНИЯ В ЗАКОНЕ «О ВАЛЮТНОМ РЕГУЛИРОВАНИИ И ВАЛЮТНОМ
КОНТРОЛЕ»
Ю.П. Калинченко,
преподаватель кафедры гражданского права и процесса Московского областного филиала Московского университета МВД России
Научная специальность: 12.00.04 - финансовое право; налоговое право; бюджетное право; банковское право
Е-mail: yukka.02@yandex.ru
Аннотация: В статье проводится комплексное исследование выявления и обоснования оснований пересмотра и внесения изменений в закон «О валютном регулировании и валютном контроле». Посредством обработки данных Федеральной таможенной службы Российской Федерации, Банка России, Федеральной службы государственной статистики, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, а также материалов судебной практики автором высказывается мнение о наличии существенных недоработок в действующем законодательстве о валютном регулировании и валютном контроле, что наносит непоправимыйэкономический ущерб стране, и в целом национальной безопасности России.
Ключевые слова: валютное регулирование, валютный контроль, внешнеэкономическая деятельность, отток капитала, недоработки законодательства, валютные правонарушения, судебные споры, национальная безопасность
CHANGES ARE NEEDED IN THE LAW «ON CURRENCY REGULATION AND CURRENCY
CONTROL»
Yu.P. Kalinchenko,
Lecture of the department of civil law and process Of the Moscow regional branch оf the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation Annotation. In the article is carried out comprehensive research to identify and substantiate the grounds for revising and amending the law «On currency regulation and currency control». By processing of data of Federal customs service of the Russian Federation, the Bank of Russia, the Federal state statistics service, the Federal service of financial-budgetary supervision, as well as the materials of judicial practice the author of the opinion that there are substantial gaps in the current legislation on currency regulation and currency control, which causes irreparable economic damage to the country, and in general to the national security of Russia.
Keywords: foreign exchange regulation, foreign exchange controls, foreign economic activity, the outflow of capital, the shortcomings of the legislation, the foreign exchange violations of law, litigation, and national security
Главными элементами валютной системы России являются механизмы валютного регулирования и валютного контроля. В связи с чем необходим регулярный контроль за состоянием правовых норм и своевременное внесение изменений в нормативные акты.
В настоящее время как никогда назрела объективная необходимость внесения изменений в Федеральный закон № 17Э-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» (далее Закон № 17Э-ФЗ),
которая вызвана, как нам представляется, следующими обстоятельствами.
1. Увеличение числа участников внешнеэкономической деятельности.
С каждым годом все большее количество лиц становятся участниками внешнеэкономических отношений. Увеличение числа участников внешнеэкономической деятельности способствует росту товарооборота страны.
специальный выпуск
По данным таможенной статистики, внешнеторговый оборот Российской Федерации в 2012 г. составил 821,3 млрд. долл. и по сравнению с 2011 г. возрос на 31,2%, в том числе экспорт - 516,0 млрд. долл. (рост на 30,0%), импорт - 305,3 млрд. долл. (рост на 33,4%). Сальдо торгового баланса составило 210,7 млрд. долл., что на 42,5 млрд. долл. больше, чем в 2011 г.[1]
Неоспорим тот факт, что число участников внешнеэкономической деятельности будет неуклонно расти. Основой внешнеэкономических отношений являются расчеты, т.е. валютные операции. Основным нормативно-правовым актом, регламентирующим осуществление валютных операций, является закон «О валютном регулировании и валютном контроле». И от состояния норм данного закона будет зависеть как благополучие, успех участников внешнеэкономических отношений, так и всей страны в целом.
2. «Бегство капитала» - это одна из проблем в области развития валютного регулирования в России.
Данные по вывозу капитала из России расходятся. Так, Банк России называет одну цифру - 56,8 млрд. долл. в 2012 г. [2], по данным Росстата - 150 млрд. долл. в том же 2012 г.[3]. Разница, как видим, весьма существенная. Но все это официальный отток капитала. А гораздо большие суммы приходятся на незаконный вывоз валюты, что наносит непоправимый ущерб экономике России и ее национальной безопасности.
Согласно официальным данным платежного баланса Банка России, за период 1994-2012 гг. накопленный нелегальный вывоз российского капитала за рубеж в рамках фиктивной внешнеэкономической деятельности достиг 345,1 млрд. долл.
Предыдущие данные - Банка России и Росста-та - естественно, далеко не вся картина, происходящая на самом деле с оттоком капитала. На самом деле ситуация такова. Большую часть оттока средств за рубеж составляют незаконные операции с валютными ценностями, которые председатель Центрального банка России С. Игнатьев прокомментировал следующим образом:
«Реальные масштабы незаконного вывоза капитала существенно превышают и оценку экспертов GFI, и Банка России. Как минимум 345,1 млрд. долл. составил только учтенный Центробанком незаконный вывод активов за рубеж в рамках внешнеэкономической деятельности. Еще 135,4 млрд. долл. пришлось на вывоз откровенно криминальных активов по статье «чистые пропуски и ошибки» пла-
тежного баланса. Не менее 150 млрд. долларов было выведено в рамках осуществления платежей по кредитам, а также выплат дивидендов иностранным акционерам, связанным с российскими компаниями и банками. И еще приблизительно 650 млрд. долларов было недополучено во внешней торговле товарами, а 150 млрд. - за счет манипуляций с таможенной документацией и искажения цен. Если при этом еще учесть и упущенные доходы, недополученные прибыли и негативные последствия российской экономики от снижения производственной, инвестиционной и потребительской активности, то реальные потери от незаконного вывоза капитала за период с 1994 г. по 2012 г. составляют 2,5-3 трлн. долл.»[4].
Приведенные данные показывают масштабность данного явления, требующего срочного регулирования. Подчеркивает масштабность тот факт, что чистый отток капитала составил в России в 2011 г. 4% от ВВП, для сравнения - та же величина, но в 2010 г. составляла 2,3%. Подобные темпы оттока капитала из России, как указывает Н.Н. Каурова, не прогнозировались ни Банком России, ни Министерством экономического развития РФ[5].
Полагаем, что подобная ситуация однозначно складывается из-за несовершенства законодательной базы. Высказанное нами мнение подтверждается учеными. Так, Е.В. Милякина отмечает, что «в первой половине 90-х годов экспортеры российского капитала переправляли его за границу преимущественно путем невозврата выручки от совершенных за рубежом сделок. До 1994 г. он достигал 45-70% стоимости экспортированных товаров. В результате ужесточения контроля над экспортом, введения обязанности оформления паспорта сделки с описанием особенностей экспортных контрактов, их стоимости и сроков реализации невозврат сократился к 1995 г. до 4%. Тогда российские предприятия и организации, занимавшиеся незаконным вывозом капитала, стали предоставлять зарубежным контрагентам авансы по не исполняемым импортным контрактам. Банк и ГТК России с целью пресечения подобных операций разработали инструкцию, в которой определялись меры контроля за импортными операциями, что существенно снизило возможности экспорта капитала по этому каналу.
После дефолта 1998 г., усилившего «бегство капитала» из страны, Центральный банк ввел порядок резервирования рублевых депозитов в размере 100% от суммы предоплаты за импорт товаров. Уполномоченные банки были обязаны сохранять депозит до представления документов о ввозе импортных това-
специальный выпуск
ров на территорию России. Эта мера резко сократила суммы авансовых платежей за импорт, с помощью которых уходила из страны значительная часть национального капитала. Экспортеры капитала оперативно отреагировали на эту меру, создавая другие схемы вывоза. В частности, стали применяться способы манипулирования внешнеторговыми ценами, а также заключение встречных контрактов сзарубежными контрагентами на выполнение работ и услуг, передачу результатов интеллектуальной деятельности. Проверить обоснованность подобных контрактов и цен довольно сложно, и этим широко пользовались предприниматели, перебрасывающие огромные суммы за границу.
С принятием закона № 173-Ф3 процесс валютного регулирования и валютного контроля коренным образом изменился»[6].
С. Игнатьев отмечает, что «трансграничное перемещение валютных ценностей и использование их в качестве средства платежа нуждаются в государственном регулировании. Первостепенная роль в этом процессе принадлежит валютному регулированию, так как за всеми этими цифрами стоит невозврат экспортной валютной выручки, непоступление товаров и услуг в счет предоплаты по импортным контрактам, фиктивные операции на финансовом рынке и с ценными бумагами. Одновременно с этим еще как минимум 135,4 млрд. долл. с 2001 г. по настоящее время было вывезено российскими резидентами в оффшорные гавани в рамках откровенно незаконных и криминальных операций. Этот отток средств за рубеж был зафиксирован Банком России в статье «чистые пропуски и ошибки» платежного баланса. В данном случае речь идет о вывозе за рубеж и легализации доходов, полученных преступным путем, чем должны заниматься органы внутренних дел»[7].
3. Недоработки существующего законодательства.
В этом году исполняется 10 лет со дня принятия Федерального закона от 10 декабря 2003 г. №173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле»^]. В настоящее время в указанный Закон внесено 17 поправок. Тем не менее, в законе осталось множество нерешенных вопросов. Некоторые из недостатков являются существенными и сопровождаются трудностями в правоприменении.
Прежде всего хотелось бы обратить внимание на то, что рассматриваемый Закон изначально, буквально с проекта, серьезно критиковался специали-стами[9]. Так, например, А.О. Некипелов указывал
на то, что либерализация валютного режима была поспешной и не отвечала ни степени зрелости финансовой системы страны, ни стоящим перед ней стратегическим задачам. Автор утверждал, что «сегодня мы уже начали сталкиваться с соответствующими неблагоприятными последствиями: из-за массового притока дешевых иностранных кредитов резко возросла задолженность частного сектора, а значит, и общая задолженность страны, что поставило на повестку дня необходимость принятия защитных мер»[10]. «Защитные меры», как мы знаем, оказались малодейственными, и в итоге, в глобальный финансово-экономический кризис Россия вошла с объемом долгов, превысившим 500 млрд. долл., что примерно было равным сумме золотовалютных резервов.
В средствах массовой информации активно обсуждались и обсуждаются как негативные последствия введения в действие нового Закона № 173-Ф3, так и существенные его недоработки.
Последней проблеме уделялось с момента принятия Закона и многочисленное внимание ученых. Так, Н.П. Алексеев отмечал, что «несмотря на ряд редакций Закона № 173-Ф3 в нем остались вне четкого определения даже сами базовые понятия «валютное регулирование» и «валютный контроль»[11].
Еще в 2002 г., т.е. до принятия ныне действующего Закона № 173-Ф3, ученый А.С. Селивановский указывал, что «как и в отношении других определений, закон «О валютном регулировании и валютном контроле» не дает универсального определения «валютная операция», при этом вводит четыре критерия отнесения операции к разряду валютных. Законодательное определение представлено «экстенсивным перечислением» операций и не отражает сущности этих отношений, поскольку не содержит указания на общие признаки и специфику по сравнению с отношениями, не связанными с обращением валютных ценностей»[12].
Подобная ситуация просматривалась не только в финансово-правовом аспекте, но и в экономико-финансовом. На что указывала, например, Е.С. Сазонова, отмечая, что: «анализ основных положений закона 1992 г. и практики их применения позволяет сделать вывод, что негативным фактором в обеспечении эффективного управления валютными операциями является недостаточная теоретическая проработанность экономико-финансовых аспектов понятий «валютное регулирование» и «валютный контроль. Экономическая сущность финансовых категорий «валютное регулирование» и «валютный
специальный выпуск
контроль» не была раскрыта, что обусловила механическое применение данных понятий в процессе управления валютными правоотношениями»[13].
Итак, недостатки Закона №173-ФЗ, на наш взгляд, следующие:
1) в Законе не отражены ключевые понятия, такие, как «валютная политика», «валютные операции», «валютное регулирование», «валютный контроль», «валютные ограничения» и др., что явно не способствует совершенствованию валютного механизма в России, ее валютным отношениям с зарубежными странами, банками и биржами;
2) в нем отсутствуют нормы о срочной реализации антикризисных мер в экономике и на валютном рынке России;
3) имеют место разночтения норм закона. Так, например, в ст. 23 Закона № 173-ФЗ одновременно закреплено, что органы и агенты валютного контроля и их должностные лица вправе требовать представления только тех документов, которые непосредственно относятся к проводимой валютной операции (абз. 1 ч. 5 ст. 23), и в то же время в п. 3 ч. 1 ст. 23 в отношении тех же органов и агентов и их должностных лиц такое ограничение отсутствует, а действует более абстрактное правило о возможности запрашивать и получать документы и информацию, которые связаны с проведением валютных операций, открытием и ведением счетов;
4) в Законе № 173-ФЗ отсутствуют указания на порядок действия сторон после отказа уполномоченным банком в осуществлении валютной операции и открытии счета в случае непредставления субъектом операции документов, предварительно запрошенных агентом, либо представления им недостоверных документов (абз. 4 ч 5 ст. 23), что вызывает споры между уполномоченным банком и клиентом (в случае отказа от проведения операции) или уполномоченным банком и Банком России (в случае ее проведения);
5) в Законе не нашли закрепления порядок и периодичность проведения проверок органами и агентами валютного контроля;
6) не определены в Законе понятие «валютное правонарушение», обязательные признаки валютного правонарушения;
7) отсутствует законодательное закрепление предметной ответственности по важнейшим вопросам валютного регулирования и валютного контроля между конкретными сферами, министерствами и ведомствами. Также отсутствует персональная ответственность руководителей федеральных ми-
нистерств и ведомств по конкретным направлениям валютного регулирования и валютного контроля, а она должна была быть закреплена в законе.
Итак, Федеральный Закон «О валютном регулировании и валютном контроле» нуждается в корректировке и дополнении, что вытекает из новых требований экономического развития.
4. Рост правонарушений валютного законодательства.
Рост числа участников внешнеэкономических отношений неизбежно ведет к росту числа правонарушений.
По материалам Федеральной службы финансово-бюджетного надзора автором обработана статистика правонарушений валютного законодательства и выявлены: количество и структура нарушений валютного законодательства; количество привлеченных к административной ответственности лиц. В результате установлено, что наибольшее количество нарушений валютного законодательства приходится на ч. 6 ст. 15.25 КоАП РФ. Число нарушений по этой части составило в 2012 г. 13 667, что составляет 75% от общего числа нарушений. В целом численность правонарушений возросла за указанный период на 1041 или на 6%[14].
Итак, рост числа правонарушений по ст. 15.25 должно быть основанием для законодателя обратить внимание на нормы валютного закона.
5. Рост числа судебных споров.
Одной из причин пересмотра законодательства о валютном регулировании и валютном контроле является рост числа судебных споров. Основная доля судебных споров связана с исками юридических или физических лиц на неправомерные действия контролирующих органов. Результатом такого рассогласования является, на наш взгляд, тот факт, что законодательство о валютном регулировании несовершенно и не работает на те цели, ради которых оно создавалось.
Законодателями должна проводиться работа по устранению пробелов и недоработок в нормативных актах, направленных на повышение эффективности правовых норм валютного законодательства, что будет способствовать эффективности правоприменительной практики.
Проанализировав объективную необходимость пересмотра валютного законодательства, можно сделать следующие выводы:
1. На сегодняшний день возникла острая необходимость корректировки положений Закона № 173-ФЗ, в том числе, в части ключевых понятий законодательства.
специальный выпуск
2. Автором проведено комплексное исследование объективных предпосылок необходимости пересмотра Закона № 173-Ф3, которые сводятся к следующим:
• неуклонный рост числа участников внешнеэкономической деятельности;
• увеличение вывоза валютных ценностей, неконтролируемая утечка капитала;
• присутствие недоработок существующего законодательства;
• увеличение числа правонарушений валютного законодательства;
• рост числа судебных споров на неправомерные действия контролирующих органов.
Все вышесказанное указывает на несовершенство законодательства о валютном регулировании, последствиями которого является непоправимый экономический ущерб стране, а также в целом национальной безопасности России. Указанные обстоятельства требуют немедленного разрешения ситуации путем пересмотра законодательства о валютном регулировании и валютном контроле.
Литература
1. Официальный сайт Федеральной таможенной службы Российской Федерации. Режим доступа: http: // www.customs.ru
2. Официальный сайт Банка России. Режим доступа: http: // www.cbr.ru
3. Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики. Режим доступа: http: // www.gks.ru
4. Игнатьев С. Отток под контролем // Ведомости. 2013. №28 (3290). С. 2.
5. Каурова Н.Н. Бегство капитала из России: угроза или реальность? // Финансы и кредит. 2012. №12. С. 57-63.
6. Милякина Е.В. Вывоз капитала: законодательство и практика его применения // Законодательство и экономика. 2005. №3. С. 62-66.
7. Игнатьев С. Отток под контролем // Ведомости. 2013. №28 (3290). С. 2.
8. Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» // СЗ РФ. 2003. № 50. Ст. 4859.
9. Фетисов Г.Г. Монетарная политика 2004: кредитование национальной экономики или наращивание валютных резервов? // Российский экономический журнал. 2003. №9-10. С. 4-6.
10. Некипелов А.О. О стратегических установках и экономической политике федеральных властей // Российский экономический журнал. 2004. № 5-6. С. 6-8.
11. Алексеев Н.П. Валютное регулирование и валютный контроль: об изъянах действующего законодательства // Российский экономический журнал. 2011. № 1. С. 95-97.
12. Селивановский А.С. Проблемы совершенствования понятийного аппарата валютного законодательства / Дисс. ... канд. экон. наук. М., 2002.
13. Сазонова Е.С. Развитие системы валютного регулирования и контроля трансграничных валютных операций / Дисс. ... канд. экон. наук. Хабаровск, 2011.
14. Официальный сайт Федеральной службы финансово-бюджетного надзора. Режим доступа: http: // www.rosfinnadzor.ru
