CC BY
37
Необходимость внесения поправок в земельное законодательство назрела
А.В. Новиков
заместитель председателя Комитета Государственной Думы по собственности
Решение вопроса о передаче прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, собственникам зданий, строений, сооружений, в том числе собственникам предприятий как имущественных комплексов, расположенных на этих земельных участках, является одним из принципиальных условий защиты права собственности в Российской Федерации и условием инвестиционной привлекательности страны.
В последнее время в этой области произошли серьезные изменения, призванные законодательно обеспечить процесс перехода прав собственности на земельные участки от государства в частные руки. Так, в конце 2001 года были приняты Земельный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О введение в действие Земельного кодекса Российской Федерации», Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества», составляющие основу нового земельного законодательства и законодательства о приватизации.
Одним из основных принципов земельного законодательства статья 1 Земельного кодекса Российской Федерации (ЗК РФ) провозгласила принцип первичности земельного участка, судьбе которого следуют прочно связанные с ним объекты. Таким образом, заложена правовая основа формирования юридически единых объектов недвижимости на базе земельного участка.
Дальнейшее развитие указанный принцип получил в статье 36 ЗК РФ, которая предоставила собственникам зданий, строений и сооружений право приобрести в собственность земельные участки, на которых находятся эти объекты недвижимости. Пункт 1 указанной статьи установил, что
именно собственник объектов недвижимости наделяется исключительным правом на приватизацию земельных участков или приобретение права аренды на эти участки. Таким образом, объект недвижимости связывается с земельным участком.
Земельный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» установили в качестве механизма перехода земельного участка в собственность владельца объектов недвижимости выкуп земли, а не «передачу», как определено в пункте 3.1.7. Программы социально-экономического развития Российской Федерации на 2002-2004 годы.
Неэффективность действующего механизма перехода прав на земельные участки от государства к собственникам недвижимости, расположенной на этих участках, продемонстрирована крайне низким количеством совершенных на этих условиях сделок. Кроме того, спорным представляется положение об обязанности переоформления права постоянного (бессрочного) пользования на земельные участки под объектами недвижимости коммерческими организациями. Предприятия представляют собой единые объекты недвижимости и были приватизированы вместе с правами на конкретный земельный участок. Согласно статье 128 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ) право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком наряду с правом собственности относится к вещным правам (ст. 128 ГК РФ), и эти права защищаются законом в равной степени и гарантированы Конституцией Российской Федерации. Поэтому такое право на участок не может быть «отменено» федеральными законами. Иначе говоря, ра-
нее возникшее право постоянного (бессрочного) пользования сохраняется и после 1 января 2004 года, как это и установлено в пункте 3 статьи 20 ЗК РФ. Отмена существующего права постоянного (бессрочного) пользования для отдельных юридических лиц противоречит Конституции Российской Федерации (статьи 35 и 55 Конституции Российской Федерации). Установление обязанности переоформления уже реализованного права на соответствующие земельные участки, нарушая нормы статей 2 и 18 Конституции Российской Федерации о приоритете прав граждан, понуждает организации заключать гражданско-правовую сделку, нарушая тем самым и один из базовых принципов ГК РФ о ее добровольности.
Необходимо отметить, что в сложившейся ситуации существует по меньшей мере два уровня экономической проблематики. Во-первых, многочисленные причины препятствуют законодательному установлению справедливой цены за дооформление прав собственности на недвижимость, а во-вторых, сам процесс выкупа земли на существующих условиях окажет негативное влияние на экономический рост в стране.
Очевидно, что в 1991 году выбор ставки земельного налога в качестве базы для расчета цены выкупа земли не имел экономического смысла, а был вынужденным решением, поскольку в то время эта ставка являлась единственной денежной характеристикой земель на всей территории страны. В соответствии с Законом Российской Федерации «О плате за землю» местными властями была произведена дифференциация ставок земельного налога. Но, поскольку методика такой дифференциации не была регламентирована, то в настоящее время ставки земельного налога на территории различных субъектов Российской Федерации не являются не только справедливой, но даже единообразной оценкой ценности земель. Применение коэффициентов к этим ставкам лишь увеличивает необоснованный разброс цен предполагаемого выкупа.
Кроме того, в рамках существующего законодательства возникает парадокс - установленные статьей 8 Закона Российской
Федерации «О плате за землю» базовые ставки уже были дифференцированы по численности жителей населенного пункта. Таким образом, при установлении Федеральным законом «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» кратности выкупной суммы к ставкам налога на землю в зависимости от численности населения возникает неоправданно высокое влияние этого параметра на выкупную цену.
К тому же в ограниченное время (согласно Федеральному закону «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» до 1 января 2004 года) в масштабах всей страны невозможно ожидать появления другого всеобъемлющего инструмента оценки земель, и работы по какой-либо корректной оценке земельных участков технически не могут быть завершены до указанного срока.
Принципиально важно, что для целей выкупа (дооформления) прав собственности на участок под строением, предприятием некорректно использовать сравнение с рыночными ценами на земельные участки, свободные от прав третьих лиц. Сложившаяся ситуация является абсолютно нерыночной по следующим причинам:
1) отсутствует свобода спроса: участок предлагается ТОЛЬКО собственнику того предприятия, которое на нем расположено;
2) отсутствует свобода предложения: собственник недвижимости может претендовать ТОЛЬКО на тот участок, на котором расположена его недвижимость;
3) на участке уже расположены строения, на которые должным образом оформлено право собственности, т. е., с точки зрения рыночной стоимости, права на участок будут обременены.
Особое внимание необходимо обратить на то, что выкуп земельных участков на предлагаемых условиях может привести к снижению экономического роста в стране, ухудшению финансового состояния предприятий, а также снижению конкурентоспособности продукции отечественных производителей. Предприятие, выбравшее выкуп, должно будет заплатить выкупную сумму, установленную в кратности к став-
ке земельного налога, а затем ежегодно выплачивать земельный налог. При этом необходимо учесть, что выкуп земли придется производить исключительно за счет собственных средств предприятия, поскольку стоимость земельного участка не будет перенесена на себестоимость продукции (земельные участки не имеют срока службы и, следовательно, амортизационных отчислений).
Такое единовременное изъятие собственных средств существенно снизит финансовую устойчивость предприятий, их инвестиционные возможности. В масштабах всей страны предполагаемая сумма выкупа сопоставима с объемом годовых амортизационных отчислений, а это значит, что предприятия лишатся финансового источника для обновления своих основных средств, показатели износа которых в настоящее время находятся на наивысшем уровне, что является основным фактором, сдерживающим экономический рост.
Для восстановления затраченных собственных средств предприятия будут вынуждены повысить цены на свою продукцию. Например, только расходы на проведение землеустроительных работ акционерными обществами энергетики и электрификации в среднем увеличивают тарифы на электроэнергию на 9,4 процента и на тепло - на 9,8 процента. Рост тарифов на базовые ресурсы экономики неизбежно приведет к негативным социальным последствиям и новому витку инфляции.
В рамках предлагаемой системы выкупа земельных участков предприятий, предполагается единовременная оплата этих объектов (рассрочка даже не упоминается в «базовых» договорах на выкуп земельных участков). Это означает, что произойдет резкое снижение оборотных средств предприятий, предназначенных для обеспечения их нормальной производственной деятельности. Такие сдвиги в структуре активов предприятий приведут к снижению их ликвидности (способности отвечать по своим обязательствам), а значит, создадут угрозу кризиса неплатежей, дополнительной череды банкротств, а на макроэкономическом уровне - усилят несбалансированность
объема денежной массы и валового внутреннего продукта.
Кроме того, предлагая значительной массе собственников объектов недвижимости оформить права на соответствующие земельные участки в виде арендных отношений, необходимо предварительно урегулировать существующие на сегодняшний день проблемы в этой области.
Договор аренды участка, на котором расположено строение, находящееся в собственности арендатора, имеет признаки кабального договора. Для предотвращения ущемления прав собственников зданий, строений и сооружений необходимо установить, что для земельных участков, на которых расположены приватизированные объекты недвижимости и вновь возводимые капитальные сооружения, должна применяться только долгосрочная аренда. Ставка арендной платы при таких условиях не должна превышать ставки земельного налога, который применялся бы к такому земельному участку. Аренда должна включать безусловное право арендатора участка передавать последний вместе со зданием в субаренду. При продаже здания, предприятия его новому собственнику должно быть гарантировано право заключения договоров аренды того же участка на тех же условиях.
С точки зрения капитализации, не имеет принципиального значения, на каком основании предприятие владеет земельными участками, т. к. они в свое время уже были капитализированы в объекты недвижимости предприятий.
Таким образом, проведенный правовой анализ ситуации, сложившейся на сегодняшний день в законодательном поле, и рассмотрение экономических последствий полномасштабного выполнения действующих нормативных актов однозначно указывают на необходимость внесения изменений в Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», в статью 36 Земельного кодекса Российской Федерации и в Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества».
Еще одним важным аспектом проблемы, который в связи с этим необходимо рассмо-
треть, является ее финансовая составляющая, иными словами, как отразится такая корректировка на доходной и расходной частях федерального бюджета.
Можно с уверенностью утверждать, что внесение указанных изменений в законодательство не потребует дополнительных затрат за счет средств государственного бюджета и не приведет к сокращению его доходов.
Фактические затраты, связанные с оформлением права собственности на землю, могут быть компенсированы за счет средств собственников зданий, строений и сооружений, расположенных на земельных участках, оформляемых в собственность.
Доходы от продажи земельных участков под приватизированными объектами недвижимости учтены в федеральном бюджете на 2003 год в статье 2010000 «Доходы от имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, или от деятельности государственных и муниципальных организаций» не отдельной строкой, а в группе доходов «Прочие поступления от имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности...» в общей сумме 4,285 млрд рублей.
Запланировать отдельной строкой доходы бюджета от продажи земельных участков практически невозможно, т. к. собственники объектов недвижимости по существующему законодательству имеют право выбора - взять участки земли в аренду или выкупить в собственность. При этом действующий порядок выкупа земель не стимулирует собственника объектов недвижимости к созданию единого имущественного комплекса - единовременная оплата стоимости земельных участков ведет к резкому снижению оборотных средств предприятий. Такие сдвиги в структуре активов предприятий приведут к снижению их ликвидности, создадут угрозу кризиса неплатежей и дополнительной череды банкротств.
Таким образом, от продажи земельных участков ожидается незначительный доход и его, как и другие дополнительные доходы бюджета, предполагается направить на осуществление выплат, сокращающих долговые обязательства Российской Федерации.
Темпы промышленного роста за первый квартал 2003 года превысили уровень 2002 года и составили 6 процентов. При этом впервые наметился опережающий рост в несырьевых отраслях. Наибольший темп роста зафиксирован в машиностроении. Частично это объясняется тем, что сейчас производственные средства российской промышленности крайне нуждаются в обновлении (средний возраст основных средств - 19,4 лет, полностью изношено -18,4 процента), и предприятия активно направляют собственные средства на модернизацию производства. Изъятие собственных средств предприятий, которые предназначены на инвестиции в реальный сектор экономики страны (краткосрочные и долгосрочные) в качестве разовой платы за землю, и направление этих средств на погашение внешнего долга Российской Федерации приведут к замедлению темпов экономического роста.
Такое решение тем более не оправдано, что долги и без того погашаются в запланированные сроки, благодаря благоприятной конъюнктуре цен на нефть. Согласно прогнозу Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации к 2006 году в стране может прекратиться экономический рост, поэтому необходимо искать новые катализаторы его развития.
Решение вопроса о передаче прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, собственникам зданий, строений, сооружений, в том числе собственникам предприятий как имущественных комплексов, является принципиальным условием защиты права собственности в Российской Федерации, важным фактором повышения инвестиционной привлекательности бизнеса и обеспечения экономического роста страны.
Увеличение прибыли, в том числе за счет модернизации производства, на 1 процент повышает доходы бюджета на 1,8 млрд рублей в год, повышение собираемости налогов на 0,1 процента (в том числе за счет финансового оздоровления отдельных предприятий) - на 2 млрд рублей в год. Даже эти суммы покрывают предполагаемый объем доходов бюджета от продажи зе-
мельных участков под приватизированными объектами недвижимости.
Кроме этого, создание условий для сохранения платежеспособности предприятий Российской Федерации, направления собственных средств и привлечения инвестиций для развития производственной базы предприятий России позволит увеличить темпы роста экономики, а значит, увеличить налоговую базу. Увеличение этого показателя на 1 процент позволит получить дополнительно около 20 млрд рублей в год.
Для достижения указанных целей, на мой взгляд, необходимо внести следующие изменения в законодательные акты Российской Федерации:
1. Изложить пункт 1 статьи 2 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» в следующей редакции:
«При передаче в соответствии с правилами, установленными статьей 36 Земельного кодекса Российской Федерации, находящихся в государственной и муниципальной собственности земельных участков собственникам расположенных на них зданий, строений, сооружений взимается сбор за передачу земельного участка в собственность.
Размер сбора устанавливается:
• для физических лиц - пятикратный размер установленного законом минимального размера оплаты труда;
• для юридических лиц - десятикратный размер установленного законом минимального размера оплаты труда.
Взимание дополнительных денежных сумм помимо указанного сбора не допускается».
2. Изложить абзацы 1 и 2 пункта 2 статьи 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» в следующей редакции:
«Юридические лица, за исключением указанных в пункте 1 статьи 20 Земельного кодекса Российской Федерации юридических лиц, вправе переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право долгосрочной аренды земельных участков или приобрести земельные участки в собственность по своему желанию в соответст-
вии с правилами статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации. Арендная плата за использование указанных земельных участков устанавливается в соответствии с решением Правительства Российской Федерации.
При этом размер арендной платы за использование земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не может быть выше размеров ставок земельного налога, установленных для соответствующих земельных участков».
3. Изложить пункт б статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации в следующей редакции:
«Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренный статьей 29 настоящего Кодекса в двухнедельный срок со дня поступления указанного в пункте 5 настоящей статьи заявления принимает решение о предоставлении земельного участка в собственность бесплатно в соответствии с пунктом 2 статьи 28 настоящего Кодекса, а в случаях, указанных в пункте 1 статьи 20 настоящего Кодекса, на праве постоянного (бессрочного) пользования либо готовит проект договора передачи земельного участка в собственность или аренды земельного участка и направляет его заявителю с предложением о заключении соответствующего договора.
Договор аренды земельного участка не является препятствием для заключения договора передачи земельного участка в собственность.
Отказ в передаче земельного участка в собственность или предоставлении его в аренду не допускается, за исключением случаев, предусмотренных законом».
4. Изложить пункт 3 статьи 28 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» в следующей редакции:
«Собственники объектов недвижимости, не являющихся самовольными постройками и расположенных на земельных участках, относящихся к государственной или муниципальной собственности, имеют право приобрести указанные земельные участ-
ки в собственность или в долгосрочную аренду, если иное не предусмотрено федеральным законом.
Решение о предоставлении земельного участка в собственность принимается органом, принявшим решение о приватизации соответствующих объектов недвижимости, в двухнедельный срок со дня обращения и оформляется договором передачи земельного участка в собственность.
По желанию собственника объекта недвижимости, расположенного на земельном участке, относящемся к государственной или муниципальной собственности, соответствующий земельный участок может быть предоставлен ему в аренду сроком на 49 лет. Арендная плата за использование указанных земельных участков устанавливается в соответствии с решением Правительства Российской Федерации. При этом размер арендной платы за использование земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не может быть выше размеров ставок земельного налога, установленных для соответствующих земельных участков.
Договор аренды земельного участка не является препятствием для передачи земельного участка в собственность.
Отказ в передаче земельного участка в собственность или в аренду не допускается, за исключение случаев, предусмотренных законом».
5. Изложить пункт 7 статьи 28 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» в следующей редакции:
«При передаче земельного участка в собственность собственникам расположенных на них зданий, строений, сооружений взимается сбор за передачу земельного участка в собственность.
Размер сбора устанавливается:
• для физических лиц - пятикратный размер установленного законом минимального размера оплаты труда;
• для юридических лиц - десятикратный размер установленного законом минимального размера оплаты труда.
Взимание дополнительных денежных сумм помимо указанного сбора не допускается».
* * *
Институциональные аспекты оценки стоимости земли (недвижимости)1
Основные выводы:
1) при оценке стоимости недвижимости важно проводить различие между индивидуальной и массовой оценкой. И в том, и в другом случаях основные принципы одинаковы, однако используемые методы существенно отличаются друг от друга. Индивидуальная стоимостная оценка проводится экспертом, оценивающим рыночную стоимость того или иного имущества. Эксперт проводит индивидуальную оценку стоимости для клиента, которому эта оценка нужна для целей инвестиций, ипотеки или бухгалтерского учета. Уровень вознаграждения может быть высоким: например, в странах Западной Европы вознаграждение за проведение оценки стоимости жилого дома может достигать 200 долларов США. Для целей налогообложения проводится массовая оценка многих объектов собственности. Уровень удельных издержек по проведению оценки стоимости должен быть очень низким, и точность оценки при этом будет значительно ниже, чем в случае проведения индивидуальной оценки. В Западных странах общие удельные издержки по проведению массовых оценок отдельных жилых домов необходимо снизить до 5 долларов США;2
1 Материалы рабочего совещания, проходившего в рамках Экономического и Социального Совета Организации Объединенных Наций.
2 Продолжение на с. 35 журнала.
