CC BY
74
Гречушкин А.А.
Оренбургский государственный университет
НЕОБХОДИМОСТЬ И ОСОБЕННОСТИ СТРАТЕГИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ РЕГИОНОМ
В статье раскрываются особенности регионального управления в условиях рыночной экономики, показаны недостатки современного управления и доказывается необходимость перехода на стратегическое управление регионом.
Развитие рыночной экономики, построение федеративного государства в России, предоставившего субъектам РФ, органам местного самоуправления значительно больше полномочий в управлении, а также приобретение самостоятельности предприятиями придают вопросам стратегического управления в современных условиях особо важное значение.
Современная концепция управления экономическими системами разного уровня (страна - регион - муниципалитет - предприятие) - это концепция стратегического управления. Она возникла как ответ на вызов и угрозы внешней среды: усиление ее нестабильности, рост глобализации, обострение и кардинальное изменение конкурентной борьбы.
Стратегическое управление появилось в результате эволюции систем управления корпорациями, проходившей под воздействием изменений производства в 60-70-е годы ХХ века. В начале его методы применялись в основном крупными корпорациями, которые первыми обнаружили неспособность своих управляющих справляться с нарастающими трудностями во внешней среде. Так, вступив в 1981 году в самый затяжной за весь послевоенный период экономический кризис, американские корпорации столкнулись с кризисом управляемости своих хозяйственных систем. Поиски выхода из него осуществлялись не только с помощью перестройки и повышения квалификации управленческих кадров, но и за счет перехода к новой «управленческой философии», под которой традиционно понимается система взглядов, вытекающих из основополагающих идей и научных результатов ряда крупных ученых и определяющих стержень мышления основной массы исследователей и управляющих-практиков.
Суть новой «управленческой философии» по отношению к корпорациям состояла в определенном отходе от управленческого рационализма и переходе к системному и ситуационному подходам к управлению. Компании стали рассматриваться как «открытые системы», главные успехи деятельности которых находятся не только внутри, но и вне их, а успех связывается с тем, насколько компания может приспособиться к своему внешнему окружению, не упустив возможности, возникающей в ее среде, и вовремя распознав угрозы своего существования. Из такого мышления логично вытекает стратегический подход к управлению, согласно которому все внутрифирменное построение системы управления есть не что иное, как ответ на различные по своей природе воздействия со стороны внешней среды. В дальнейшем идеи и методы стратегического управления стали использоваться не только крупными компаниями, но и средними и мелкими а также органами государственного управления.
Стратегическое управление для российской экономики - это сравнительно новое явление. Необходимость в нем появилась в результате перехода страны к рыночной экономике, для которой характерны нестабильность внешней среды, появление внезапных изменений и неожиданных событий, их непредсказуемость. В этих условиях переход на стратегическое управление позволяет значительно расширить горизонты предвидения и тем самым создает возможности для своевременной реакции на изменения, происходящие во внешней среде.
Трансформация экономической системы России и ее интеграция в мировое хозяйство породили большое количество исследований и практических разработок по стратегичес-
кому управлению. В настоящее время появилось достаточно много научных публикаций, посвященных данной проблеме.
Теоретическим и методологическим вопросам стратегического управления в течение последних сорока лет было посвящено немало специальных исследований, в основном зарубежных авторов. Огромный вклад в становление и развитие этого раздела науки управления внесли Д.А. Аакер, Ф. Абрамс, Р. Акофф, И. Ансофф, Х. Виссема, К.Р. Мак-коннел, С.Л. Брю, Дж. Куинн, А. Маршалл, М. Мескон, П. Самуэльсон, А. Томпсон, А. Стрикленд, С. Фишер, Ф. Хедоури, Р. Шма-лензи, К. Эклунд, Л. Эрхард и др. Именно с их работ началась классическая теория стратегического управления.
В российских исследованиях вопросы стратегического управления получили освещение в трудах ученых: Л.И. Абалкина, А.Г. Аганбегяна, А.А. Гапоненко, А.Г. Гранберга,
О.Т. Богомолова, О.С. Виханского, Т.И. Заславской, В.В. Ивантера, В.А. Кострюкова, В.В. Кулешева, В.Л. Макарова, В.И. Маевского, Д.С. Львова, А.П. Панкрухина, Н.Я. Петракова, С.Ю. Глазьева, А.И. Татаркина, Н.П. Федоренко и др. В работах этих авторов освещаются отдельные теоретические и практические аспекты стратегического управления применительно к российским условиям.
Возникновение в России регионального уровня управления предполагает разработку теоретических и методических подходов, связанных со стратегическим управлением данной социально-экономической системы. Однако проблемы стратегического управления регионом в научной литературе освещены пока очень недостаточно.
Так, отдельные теоретические и практические аспекты регионального управления получили освещение в трудах А.И. Гаврилова, А.Л. Гапоненко, Е.Ф. Горшениной, Г.В. Гутмана, В.П. Орешина, В.Г. Полянского, Р. Попова, Э.А. Уткина и др. В них впервые сделана попытка разработки методологических аспектов регионального управления. Однако вопросы стратегического управления регионами пока еще остаются за пределами научных исследований. Так, не сформирована целостная концепция стратегичес-
кого регионального управления, которая бы отвечала существующим и перспективным реалиям. В связи с этим ощущается острая потребность в более глубокой проработке теоретических и методических аспектов, связанных с региональным управлением.
Необходимость перехода к стратегическому управлению регионом объясняется рядом объективных причин. Во-первых, в настоящее время возникло противоречие между новым состоянием российского общества и старым набором институтов, технологий и методов управления. Во-вторых, в условиях федерализма в России произошло ослабление государственного регулирования, однако функционирование и развитие региональных социально-экономических систем не может осуществляться только на основе рыночного саморегулирования. Как показывают мировой опыт и отечественная практика, невмешательство государства в экономические процессы порождает множество противоречий, ведет к значительному снижению устойчивости регионального экономического развития и росту социальной напряженности. Следовательно, в современных условиях механизм рынка необходимо обязательно дополнять инструментами, компенсирующими его недостатки в интересах общества. В-третьих, на современном этапе начинает формироваться совершенно самостоятельный уровень государственного управления - региональное управление, становление которого в российских условиях связано с определенными предпосылками:
1) передачей значительной части властных и хозяйственных функций от центра субъекту Федерации;
2) отменой планово-директивных методов управления регионом;
3) упразднением государственной отраслевой системы управления, что диктует необходимость формирования новых отношений между федеральным центром и субъектом Федерации, субъектом Федерации и хозяйствующими субъектами, субъектом Федерации и муниципалитетом, субъектом Федерации и населением;
4) изменением функций субъектов Федерации, которые, с одной стороны, должны
осуществлять общую государственную политику, а с другой стороны, поощрять предпринимательство на своей территории и обеспечивать повышение благосостояния населения.
Децентрализация управления экономикой привела к ослаблению роли региона как объекта федерального уровня и, соответственно, к возрастанию значимости управленческих функций именно на региональном уровне. Поэтому в современных условиях регионы выступают, с одной стороны, составными частями единого государства, то есть осуществляют свою хозяйственную деятельность в едином экономическом пространстве, а с другой стороны - это относительно самостоятельные государственные образования, которые должны обеспечивать свое развитие на основе самоуправляемости и самофинансирования.
Таким образом, регионы начинают превращаться в реальные субъекты экономических отношений и приобретают все более заметную роль в социально-экономическом развитии общества. Именно на уровне регионов возникают и накапливаются проблемы, которые в рамках каждого из них имеют свой специфический характер, поэтому игнорирование особенностей территорий и недооценка их значения в экономическом пространстве, по мнению многих специалистов, относятся к числу наиболее существенных причин низких темпов рыночной трансформации в России.
Возникает необходимость сбалансирования двух тенденций развития: тенденции децентрализации, т. е. стремления к самоуправлению и самостоятельности, и тенденции сохранения и укрепления центра, его ведущих позиций в государственном регулировании, т. е. централизации.
В-четвертых, управление регионом на современном этапе переживает сложную трансформацию, обусловленную рядом обстоятельств:
- усилением хозяйственной самостоятельности регионов и смещением экономических реформ на региональный уровень, что предполагает необходимость учета специфики каждого региона;
- преобладанием частного капитала в важнейших производящих отраслях, заставляющих искать новые косвенные методы государственного регулирования региональной экономики;
- переходом к построению в России социального государства, что предусматривает создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие личности. Данный процесс является достаточно длительным и сложным, требующим активного воздействия со стороны региональных органов управления;
- отставанием в развитии теории регионального управления от практики реформирования экономики региона. Так, попытки обновления системы управления регионом осуществляются без необходимой теоретической проработки, многие из предпринимаемых мер носят спонтанный и конъюнктурный характер. Нарастают признаки командного, авторитарного управления, субъективизма и упрощенного подхода к сложным социально-экономическим процессам, происходящим в регионе.
Необходимость перехода к стратегическому управлению территориями заключается и в том, что они не находятся в статическом состоянии, а для них, как и для коммерческих организаций, характерен процесс развития. В процессе развития территория может приобрести новые черты в экономическом, техническом, экологическом, культурном, социальном и другом состоянии. Поэтому управление развитием региона становится все более актуальным по мере того, как растет темп социально-экономических изменений, что означает новый подход к развитию всех объектов управления, так как позволяет совместить в регионе экономическое развитие (как экономическую выгоду) с социальным (как достижением социальной пользы) и экологической безопасностью (как действиями, направленными на сохранение окружающей среды). Управление развитием региона придает системе такую направленность, которая ведет, с одной стороны, к сохранению данной системы, а с другой - к дальнейшему наращиванию изменений, соответствующих прогрессу на всех направлениях.
Управление развитием означает переход на новые технологии в управлении, то есть овладение новыми знаниями, которые позволяют отыскивать наиболее эффективные способы применения имеющейся информации для систематических нововведений и новаторства. В связи с этим будет меняться и содержание всей управленческой деятельности в регионе, которое в меньшей степени будет направлено на администрирование, а в большей мере - на преобразование, поиск новых идей.
При управлении развитием региона региональные органы власти должны иметь четкий образ будущего, движение к которому и есть предмет регионального стратегического управления. Образ будущего - это видение в деталях желаемого устройства социально-экономической сферы региона, взаимосвязи ее основных параметров. При движении к образу будущего перед субъектами хозяйственной деятельности ставятся конкретные цели, а управление сводится к тому, чтобы движение всех субъектов осуществлялось в одном направлении. Поэтому результативность управления будет зависеть от того, насколько качественно спроектирован образ будущего. В условиях рыночной экономики стратегическое управление выступает как фактор повышения конкурентоспособности региона за счет более полной мобилизации сильных сторон и возможностей, нивелирования угроз и слабых сторон. Его следует рассматривать как переход от функционирования региона к стратегии развития.
Стратегическое управление на уровне государства, региона, муниципалитета обладает теми же основными чертами, что и стратегическое управление в коммерческих организациях. Здесь проявляются те же закономерности, что и в общем управлении. В процессе государственного регионального управления происходит постановка миссии и целей, определяются приоритеты развития, составляются планы и программы действий, закрепляются управленческие процедуры, формируются и совершенствуются организационные структуры.
Вместе с тем стратегическое управление на региональном уровне имеет свои особен-
ности. Одна из них состоит в том, что регион, в отличие от коммерческой организации, одновременно является и субъектом, и объектом управления. Поэтому, с одной стороны, региональные органы управления должны постоянно исполнять поступающие с федерального уровня управляющие воздействия, а с другой стороны, исходя из собственных региональных интересов, вырабатывать управляющие воздействия на свои объекты управления. То есть регион как субъект управления обладает определенными правами, обязанностями, инструментами управления, а также имеет соответствующие институты, что позволяет ему определять приоритетные направления развития региона, осуществлять финансово-бюджетную, ценовую, инвестиционную, научно-техническую, внешнеэкономическую и другие виды деятельности в рамках возложенных полномочий.
Специфичен и объект регионального управления, в качестве которого прежде всего выступает территория, т. е. административно-пространственная среда жизнедеятельности людей, развитие которой должно обеспечиваться не любой ценой, а рациональным, экономным использованием всех видов региональных ресурсов. Поэтому региональное управление как часть государственного должно регулировать процесс воспроизводства на территории в его основных формах проявления: природно-ресурсный блок, производственно-хозяйственный, бюджетно-финансовый, экологический и социальный.
Особенностью регионального управления является и то, что одним из главных объектов становится человек или население конкретного региона, т. е. региональный социум. В современных условиях региональный социум превращается в один из важнейших ресурсов роста экономической эффективности общественного производства, а эффективно развивающаяся экономика региона становится надежной базой для роста уровня и качества жизни населения. Мировой опыт подтверждает, что успех проводимых реформ во многом определяется подготовкой населения, его социальной адаптацией к содержанию реформ и их осуществлению.
Таким образом, в управлении регионом можно выделить следующие уровни объектно-субъектных отношений:
1. Федеративные органы - регион (администрация).
2. Регион (администрация) - муниципалитет, хозяйствующие субъекты и население.
3. Население - регион (прямое и косвенное воздействие. Прямое влияние население оказывает на власть через участие в выборах, косвенное формируется исходя из социально-политической ситуации).
Следующей отличительной чертой управления на региональном уровне является необходимость сочетания национального, регионального и местного самоуправления:
- национальное - выравнивание социально-экономических пропорций между регионами, обеспечение безопасности государства и граждан, достижение социальной справедливости;
- региональное - обеспечение экономического развития и решение региональных социальных проблем;
- местное - обеспечение благополучия и создание условий для жизни населения.
Существующая система управления во многих регионах России пока еще не претерпела особых изменений по сравнению с той, которая сформировалась в период централизованной экономики. Традиционно основой организации управления регионом был и остается отраслевой принцип, с той лишь разницей, что место отраслевых министерств занимают естественные монополии или финансовые организации.
В управлении региональным развитием используется ограниченный набор инструментов, который сводится в основном к бюджетным трансфертам и федеральным целевым программам. Современные методы в систему управления регионом внедряются чрезвычайно медленно. По сути, управление регионом представляет собой простое администрирование. Инерционность административного мышления и деятельности сохраняется региональной властью, в то время как находящиеся в регионе хозяйствующие субъекты оказались вне сферы действия привычных для региональной власти админис-
тративных рычагов. Сохранение административного подхода к управлению приводит к изменению конфигурации экономического пространства региона. Так, на многих территориях развернулся процесс пространственной локализации экономической деятельности, когда центры управления предприятиями перемещаются за границы региона и оказываются вне юрисдикции региональных органов власти. Реальные вопросы развития территорий решаются не их администрациями, а руководителями крупных корпораций, контролирующих ключевые ресурсы региона. Прежний инструментарий региональных властей, с помощью которого сохранялись управляемость и целостность территории, в современных условиях практически не работает.
Потеря управляемости со стороны региональных властей ведет к распространению неконтролируемых явлений, что предопределяет недостаточный сбор налогов, уход финансовых средств с территории, диктат финансово-промышленных групп и банковских структур. Перевод центров управления предприятий за пределы региона приводит к тому, что товарные и финансовые потоки работают не в интересах территории, а в интересах других регионов или небольшой группы людей.
Ярким примером данного процесса является Оренбургская область, где начиная с 1990-х годов происходила конфессиональная экспансия со стороны как соседних российских областей и республик (Самарская область, Башкортостан, Татарстан), так и государства Казахстан, финансово-промышленных групп из других регионов России и дальнего зарубежья. За 1990-2003 годы Оренбургская область потеряла собственность:
- ОАО «Оренбургская нефтяная акционерная компания» (ОНАКО) и входящие в нее АО «Оренбургнефть», АО «Орскнеф-теоргсинтез», АО «Оренбургнефтепро-дукт», АО «Оренбургский нефтемаслоза-вод», АО «Оренбурггеология», АО «Орен-бургНИПИнефть», «Торговый дом ОНАКО». Это была единственная региональная, вертикально-интегрированная компа-
ния среди нефтяных холдингов, имеющая сбалансированные объемы добычи и переработки нефти. Структура ее позволяла обеспечивать свой регион нефтепродуктами и в то же время иметь достаточно много экспортируемой нефти, приносящей области основные доходы;
- ОАО «НОСТА» (ОХМК) - крупнейшее градообразующее металлургическое предприятие Оренбургской области, работающее на базе уникального месторождения природно-легированной железной руды;
- ОАО «Гайский ГОК» - один из крупнейших поставщиков медного сырья на Урале (второй после РАО «Норильский никель»);
- ОАО «Киембаевский горно-обогатительный комбинат «Оренбургасбест», являющийся монополистом в России, фактически выкуплен инвестиционной группой «Атон» (80% акций принадлежит российским и зарубежным гражданам);
- ОАО «Илецксоль» - предприятие - монополист на российском рынке поваренной соли, перешло во владение частных лиц без участия администрации области.
Уход ОАО «Оренбургсвязь» в компанию «ВолгаТелеком» (г. Нижний Новгород) также отрицательно сказывается на пополнении областного бюджета.
Аналогичные процессы, связанные с переходом центров управления в другие регионы, произошли и в других отраслях (сельском хозяйстве, строительстве, торговле, общественном питании и др.). Так, крупнейший в области мясокомбинат в г. Орске полностью перешел в состав «Разгуляй - УкрРос», многие элеваторы оказались во владениях частных лиц, и вместо того, чтобы стать «точками роста», развивать сельское хозяйство области, они работают на свои активы.
Очевидно, что сложноструктурная и многообразная региональная система не может управляться с помощью однотипного набора механизмов, ибо в этом случае региональное управление сводится лишь к составлению комплексного плана (концепции) социально-экономического развития территории, представляющего собой набор раз-
розненных, часто несбалансированных между собой решений, принимаемых различными структурами управления.
Острота управленческой ситуации в регионах еще более осложняется тем, что схемы управления конструируются либо из нормативных юридических документов, либо из прошлого опыта. Данные управленческой науки (прогнозирование, мониторинговое отслеживание, создание сложных самонастраивающихся систем и т. п.) исключены из механизма функционирования регионов. Это приводит к нарастанию эскалации конфликта между центром и периферией.
Исследования ситуации в регионах показывают низкий информационно-аналитический потенциал регионального управления, их инновационный консерватизм, профессиональную неподготовленность управленцев к решению как стратегических, так и тактических вопросов. Из механизма управления исключены методы экономической диагностики, наукоемкие технологии, экспертные оценки и т. п.
Поэтому, чтобы сохранить регион как основу собственного существования, власть должна освоить рыночные методы и технологии управления, которые и составляют основу стратегического управления.
В соответствии с этим управление регионом следует рассматривать как многоаспектную проблему, требующую для своего решения системы мер в различных «плоскостях», включая политическую, экономическую, социальную, экологическую, демографическую, культурную, правовую и др.
Таким образом, при переходе на стратегическое управление регионом должны учитываться следующие моменты:
- российские регионы - это составные и активные части геопространства, задающие общее направление, принципы становления и развития (с учетом исторических, эколо-го-территориальных, социально-духовных и производственных интересов и особенностей, той или иной территории);
- соответствие характеру и уровню развития общественного производства как в регионах, так и в стране;
- отражение и наиболее полная реализация цели развития управляемой социальноэкономической системы;
- интегрирование различных субъектных интересов всех участников хозяйственного процесса;
- оптимизирование комбинации факторов регионального производства и обеспечение эффективности их использования во всех фазах общественного воспроизводства.
Таким образом, социальная трансформация экономики регионов России подошла к рубежу, за которым нет места неуправляемости, непрофессионализму, что и требует разработки и внедрения совершенного иного, рыночно ориентированного управления регионом, которое было бы способно обеспечить удовлетворение материальных, духовных и культурных потребностей человека.
Список использованной литературы:
1. Аакер, Д.А. Стратегическое рыночное управление: Бизнес-стратегии для успешного менеджмента /Д. А. Аакер. -6-е междунр. Изд. - СПб.: Питер, 2002. - 544 с.
2. Ансофф, И. Стратегическое управление: сокр. Пер. с англ. /Науч.ред. и авт. предисл. Л.И. Евенко. - М.: Экономика, 1989. - 519 с.
3. Виссема, Х. Стратегический менеджмент и предпринимательство: возможности для будущего процветания: пер. с англ./Ханс Виссема. - М.: Финпресс, 2000. - 272 с.
4. Стратегическое управление в 21 веке/ под общ. ред. В.А. Кострюкова. - М.: РАГС, 2002, - 259 с.
5. Стратегическое управление: регион, город, предприятие / под ред. Д .С. Львова (и др.). - М.: Экономика, 2004. - 605 с.
