CC BY
37УДК 336.71:83
НЕОБХОДИМОСТЬ ФОРМИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНОГО МЕХАНИЗМА БЮДЖЕТНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ, ОРИЕНТИРОВАННОГО НА РЕЗУЛЬТАТ, В УСЛОВИЯХ РЕСПУБЛИКИ ТАДЖИКИСТАН
З.С. Султанов, Ш.Р. Абдулхаева
THE NECESSITY OF FORMING A REGIONAL MECHANISM BUDGET PLANNING BASED ON THE RESULT IN THE REPUBLIC OF TAJIKISTAN
Z.S. Sultanov, Sh.R. Abdulkhaeva
Аннотация. В статье рассматриваются теоретические и практические вопросы бюджетного планирования, ориентированного на результат, и доказывается необходимость его формирования в условиях Республики Таджикистан. Особое внимание уделено существующим просчетам в региональном бюджетном планировании и указываются пути организации регионального механизма бюджетного планирования, ориентированного на результат.
Ключевые слова: бюджет, регион, бюджетное планирование, ориентированное на результат.
Abstract. The article deals with theoretical and practical issues of budget planning, result-oriented, and proves the necessity of its formation in the Republic of Tajikistan. Particular attention is given to the existing shortcomings in the regional budget planning and identifies ways of organizing the regional budget planning mechanism based on the result.
Keywords: budget, region, budget planning, result-oriented.
После обретения государственной независимости и перехода к рыночной модели хозяйствования Республика Таджикистан преодолела труднейшие этапы своего суверенного существования и встала на путь устойчивого развития. Социально-экономические напряженности, которые были результатом политической нестабильности и гражданской войны, порождали многочисленные проблемы на пути развития страны. Несмотря на это, после проведения ряда структурных реформ и коренных преобразований была разработана и реализована новая политика социально-экономического развития Республики Таджикистан, основными принципами, которой выступали защита частной собственности и свободной конкуренции.
Хотя что институциональная и законодательная база экономических преобразований и новых экономических отношений создавались в условиях гражданской войны и социально-политической напряженности, в короткий срок правительству удалось обеспечить экономический рост. Тем не менее, несмотря на достигнутые успехи, на сегодняшний день существуют ряд фундаментальных проблем, которые тормозят стабильное и устойчивое развитие страны. Эти проблемы в основном связаны с несовершенством политики регионального развития, так как существующий дисбаланс в региональном развитии создает многочисленные проблемы на пути эффективного пространственного развития экономики страны и ее регионов. К числу таких проблем относится проблемы бюджетного планирования как на государственном, так и на региональном уровнях.
Следует отметить, что на современном этапе в результате реализованных мероприятий в сфере управления государственными финансами достигнуто определенный прогресс. Как в методическом, так и в техническом плане процесс бюджетного планирования в Республике Таджикистан сравнительно упорядочено. При этом проведенные нами исследования показали, что бюджетная политика Республики Таджикистан, в частности, процесс бюджетного планирования на региональном уровне, имеет ряд существенных, можно сказать, концептуальных проблем, требующих незамедлительного решения. К их числу можно отнести существующий региональный механизм бюджетного планирования, который слабо ориентирован на результат.
Таджикистан как страна с единым бюджетным законодательством использует единый подход к реализации бюджетного процесса и бюджетного планирования в регионах, которые по уровню социально-экономического развития отличаются друг от друга. Главное отличие бюджетной политики является тот факт, что в стране и по ее регионам прогноз доходной части бюджета привязан к планируемым расходам. Из этого следует, что при планировании бюджета реальная ситуация в экономике и возможные варианты его ухудшения не учитываются. Например, при планировании будущих доходов сложно оценить налогооблагаемую базу налога на добавленную стоимость или акцизы и сделать точный прогноз по ним. На практике за основу берутся показатели предыдущего года, которые могут сильно измениться в зависимости от текущей экономической ситуации, как это сейчас происходит в стране и в регионах.
На сегодняшний день в системе бюджетного планирования сохранились некоторые расходные нормативы госструктур, разработанные еще в советские времена. Следовательно, считаем, что существующие методы бюджетного планирования в Республике Таджикистан нуждаются в существенной доработке, так как они не позволяют рационально и эффективно сглаживать диспропорции в пространственном развитии экономики регионов и решит проблемы несбалансированности бюджетов. Кроме того, в последние несколько лет расходы государственного бюджета в Таджикистане растут темпами, опережающими темпы роста экономики, то есть рост расходов бюджета приведет к росту бюджетного дефицита, государственного долга и дотационности некоторых региональных бюджетов.
Требуется переход от постатейного бюджетного планирования к бюджетированию, ориентированному на результат. Подобный переход требует модернизации всей системы бюджетного планирования, которая подразумевает расширение сферы применения программно-целевых методов, направленных на разработку процедур оценки эффективности и результативности бюджетных расходов.
Следует отметить, что не только в Республике Таджикистан, но и практически во всех странах, особенно постсоветских, самой распространенной моделью управления общественными финансами являлась модель постатейного бюджетирования. Тем не менее, многолетний опыт использования данной модели в разных странах мира продемонстрировал низкую степень ее эффективности, которая приводит к низкому уровню ответственности и инициативности нижнего звена государственного управления, отсутствию заинтересованности в экономии средств [3, с. 23].
Общеизвестно, что конечной целю любых реформ, в частности, бюджетной реформы, является достижение положительных результатов, которые обеспечивают успешное и стабильное развитие экономики. При этом существующая в Республике Таджикистан практика бюджетного планирования, ориентированного на затраты, а не на результат, пока не позволяет выйти на новый уровень бюджетной политики как на республиканском, так и на региональном уровнях.
В последние годы в республике особое внимание уделяется вопросам регионального развития, но до сих пор эффективная и действенная политика регионального развития, в частности, системы стратегического планирования на уровне регионов, не разработана. Из-
вестно, что без национальной и региональной системы стратегического планирования, которая определяет приоритетные ориентиры развития региона, формирование регионального механизма бюджетного планирования, ориентированного на результат, практически невозможно.
Как показывает международный опыт, разработка и внедрение принципов стратегического планирования в управлении государственных финансов способствуют качественным социально-экономическим преобразованиям и повышают эффективность государственной и региональной бюджетной политики. Примером здесь может послужить опыт США, Канады, Германии, Франции, Италии, Японии, Южной Кореи и Китая, которые в различные периоды времени начали применять механизмы стратегического планирования развития в различных сферах государственного управления, в том числе и в сфере бюджетно-финансовых отношений [2, с. 43]. В решении данного вопроса можно обратиться к опыту Российской Федерации, где разработаны и приняты Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации», и ряд других законов и стратегий как на федеральном, так и на региональном уровнях.
В Республике Таджикистан в последние несколько лет при поддержке международных финансовых институтов проведен ряд мероприятий по совершенствованию механизмов бюджетного планирования, однако эти изменения в основном касаются республиканской (центральной) системы бюджетного планирования, а региональная система бюджетного планирования почти не подвергается изменению. В связи с этим считаем, что в Республике Таджикистан система управления государственными финансами, особенно в части организации процессов бюджетного планирования, требует повышения эффективности и прозрачности бюджетного процесса. В этой связи можно считать, что в данном процессе Таджикистан находится на начальном этапе бюджетного планирования.
Опыт начального периода государственной независимости, а также последующих реформ в экономике Республики Таджикистан, особенно в сфере управления государственными финансами, показывает, что очень высока экстраполяция зарубежной практики в условиях нашей страны. Проведенный нами анализ показал, что при использовании различных механизмов бюджетного планирования, особенно программно-целевого бюджетирования, возникают противоречивые вопросы. Поэтому при формировании новой регио-
нальной системы бюджетного планирования необходимо учесть, что мировой опыт может быть использован как дополнительный источник информации, а не как источник конкретных управленческих решений.
Формирование новой системы бюджетного планирования, в частности, на региональном уровне, зависит от качества законодательства в сфере бюджета. Бюджетное законодательство в Республике Таджикистан включает нормативно-правовые акты краткосрочного и долгосрочного действия. Краткосрочные акты, как правило, ежегодно пересматриваются, а долгосрочные регулируют отдельные вопросы бюджетных правоотношений (рис. 1.).
Рисунок 1. Законодательство Республики Таджикистан в сфере бюджета
Согласно законодательству в сфере бюджета Министерство финансов Республики Таджикистан при подготовке проекта государственного бюджета рассматривает заявки, поданные государственными и местными органами власти и запросы депутатов Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли Республики Таджикистан. Разработка Закона о государственном бюджете, возлагается на Министерство финансов Республики Таджикистан, так как бюджетные заявки не рассматриваются другими органами государственной власти. Реализуя свою главную функцию - сбалансирование бюджета -Министерство финансов основное внимание уделяет исключительно финансовой составляющей. Исходя из этого, на современном этапе необходимо привлекать ряд других государственных органов, общественных и научных организаций, в том числе и региональных органов государственного управления, к разработке и принятию государственного бюджета.
Как показывает практика стран, использующих практику программно-целевого бюджетного планирования, огромную роль в этом процессе отводится субъектам бюджетного планирования. Поэтому «недопустимо рассматривать перевыполнение запланированных показателей результативности как признак хорошей работы субъекта бюджетного планирования. Также нецелесообразно жестко увязывать оплату труда руководителей и работников субъектов бюджетного планирования с выполнением показателей результативности, необходим осторожный подход даже в том случае, когда от исполнения показателей зависит часть материального поощрения» [4, с. 23].
В чем необходимость формирования регионального механизма бюджетного планирования, ориентированного на результат, в условиях Республики Таджикистан?
Рассмотрим отличия бюджетного планирования, ориентированного на результат, и постатейного планирования (так называемого нормативного подхода). Отличие бюджетного планирования, ориентированного на результат, состоит в том, что сначала планируется результаты, а уже затем определяются ресурсы, необходимые для его достижения. Что касается постатейного метода, или нормативного подхода, здесь напротив, затраты ресурсов выступают как результат. Бюджетное планирование, ориентированное на результат, может служить базой для перспективного финансового планирования. Зная цели и примерные бюджетные ограничения, можно определить
необходимые ресурсы на перспективу, гибко реагируя на внешние изменения. Нормативный подход (натуральный норматив - оценка его в стоимостном выражении - бюджетные расходы) представляется далеко не лучшим механизмом перспективного финансового планирования [1, с. 55].
Аналитический обзор литературы позволяет отметить следующие достоинства формирования региональной системы бюджетного планирования, ориентированного на результат:
- позволяет оптимизировать состав и структуру расходов, а также совершенствовать систему и схему финансирования общественно значимых проектов при заданном бюджете;
- способствует формированию новой стратегии бюджетного планирования, который преимущественно будет ориентироваться не на краткосрочную, а на средне и долгосрочную перспективу;
- повышается ответственность субъектов бюджетного планирования за конечный результат и достижение определенных качественных показателей; достигнутые результаты позволяет обществу реально оценивать деятельность региональных органов государственной исполнительной власти;
- за счет обеспечения информационной прозрачности и формирования риск-менеджмента в бюджетном процессе появляется возможность предотвращения принятия необоснованных бюджетных решений и существенного снижения финансовой нагрузки на региональный бюджет.
Вышеприведенные достоинства бюджетного планирования, ориентированного на результат, проявляются при эффективном и последовательном применении принципов бюджетного планирования, ориентированного на результат. Если субъекты бюджетного планирования прибегнут к сокращению расходов, которые успешно работали при традиционном подходе бюджетного планирования, эти преимущества теряются. Например, «в странах, осуществляющих бюджетное планирование, ориентированное на результат, уменьшение ассигнований при необходимости сокращения бюджетных расходов может производиться за счет использования механизмов ранжирования программ. В этом случае сокращению подлежат менее значимые с общественной точки зрения программы или программы, имеющие относительно низкую эффективность и результативность» [1, с. 69].
Внедрение принципов бюджетного планирования, ориентированного на результат, требует разработки и реализации долгосрочного планирования, которое основано на эффективной бюджетной политике. На сегодняшний день в Республике Таджикистан разработан базисный бюджет капитальных расходов, который доведен до всех отраслевых министерств. Наряду с этим, практикуется внедрение механизма трехлетнего бюджетного планирования во всех отраслевых министерствах, с использованием информационной системы управления финансами (TFMIS). Кроме того, в стране создана информационная система управления финансами, целью, которой выступает повышение надежности информации и эффективности системы новой Бюджетной классификации и поддержки стандартов TPSAS.
Следует отметить, что все эти меры в основном направлены на совершенствование бюджетного планирования на республиканском уровне и слабо ориентированы на региональный уровень. Например, в контексте вышеприведенных мер по реформированию системы бюджетного планирования 30 января 2012 г. внедрен Единый казначейский счет (ЕКС) во всех финансовых организациях, в том числе на региональном уровне.
Кроме того, продолжается доработка проекта постановления Правительства РТ «О внедрении на пилотной основе системы самостоятельного формирования и исполнения бюджета джамоата, поселка и села». С этой целю уже оказывается техническая помощь в разработке проекта бюджета пилотных джамоатов, содействие во включении проекта бюджета пилотных джамоатов в проект бюджета районов, а также разработана Инструкция о порядке формирования и исполнения бюджета для пилотных джамоатов поселков и сел, которая представлена в Министерство финансов РТ для дальнейшего принятия.
Наряду с чисто организационными, институциональными и техническими мерами внедрения механизмов бюджетного планирования, ориентированного на результат, особое внимание необходимо обратить на мотивационные аспекты реформирования региональной системы бюджетного планирования. Для этого необходимо разработать комплекс мер, которые могут способствовать формированию мотивационных механизмов роста результативности деятельности на региональном уровне.
Применение в регионах бюджетного планирования, ориентированного на результат, позволяет субъектам бюджетного планирования и общественности получать эффективный инструмент распределения ресурсов по видам услуг, финансируемых за счет бюджета. Исходя из того, что принципы бюджетного планирования, ориентированного на результат заимствованы из финансового менеджмента частного бизнеса, оно требует одновременного реформирования принципов управления как на республиканском, так и на региональном уровнях, с изменением правил и процедур бюджетного процесса. Следовательно, внедрение бюджетного планирования, ориентированного на результат, в условиях Республики Таджикистан должно проводиться поэтапно. На сегодняшний день в пяти министерствах внедрено программное бюджетирование.
На основе вышеизложенного и принимая во внимание значимость решение проблем формирования механизма бюджетного планирования, ориентированного на результат, необходимо разработать и реализовать ряд мероприятий, суть которых сводится к следующему:
- совершенствование практики бюджетного планирования и методологии бюджетирования на региональном уровне, которое позволит улучшит качество доходной и расходной части регионального бюджета;
- процесс реформирования бюджетного планирования на региональном уровне должен соответствовать институциональным преобразованиям, проводимым Правительством Республики Таджикистан в рамках Стратегии реформирования государственного сектора;
- разработка программы кадрового обеспечения процессов реформирования бюджетного планирования на региональном уровне посредством организации курсов повышения квалификации и подготовки квалифицированных кадров для региональных органов управления государственными финансами.
Таким образом, обобщая вышеизложенное, можно отметить, что в Республике Таджикистан пока еще не разработана политика регионального развития, где были бы определены основные направления реформирования бюджетного планирования на регио-
нальном уровне. Внедрение принципов бюджетного планирования, ориентированного на результат, не получили широкого применения, хотя на практике на этапе планирования государственного бюджета используются некоторые элементы программного бюджетирования. Развитие данной методологии и широкое применение принципов бюджетного планирования, ориентированного на результат, в частности, на региональном уровне, позволяют на основании уже используемых элементов программного бюджетирования начать работу по повышению эффективности использования бюджетных средств и концентрации ресурсов для достижения установленных целей развития регионов Республики Таджикистан.
Библиографический список
1. Косяков И.А. Формирование региональной системы бюджетного планирования. Екатеринбург, 2006.
2. Лудинова Ю.В. Организация бюджетного планирования в регионе: вопросы теории и практики. СПб., 2011.
3. Макашина О.В. Бюджетирование, ориентированное на результат // Вестник ИГЭУ. 2008. Вып. 1.
4. Стародубровская И.В. Бюджетирование, ориентированное на результат, на региональном и муниципальном уровнях: подходы и рекомендации. М., 2008.
З.С. Султанов
доктор экономических наук, профессор профессор кафедры финансов и кредита
Российско-Таджикского (славянского) университета (г. Душанбе) Ш.Р. Абдулхаева
соискатель Российско-Таджикского (славянского) университета (г. Душанбе)
E-mail: shohina_abdulhaeva@mail.ru
