CC BY
417
НЕНАЛОГОВЫЕ ПЛАТЕЖИ В НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЕ РОССИИ
Д.И. Ряховский,
первый проректор Института экономики и антикризисного управления, профессор кафедры налогового консультирования Финансового университета при Правительстве РФ (г. Москва),
доктор экономических наук [email protected]
Н.Г. Акулова,
зав. кафедрой антикризисного управления и менеджмента Института экономики и антикризисного управления (г. Москва) кандидат экономических наук, профессор
В статье рассмотрены приоритетные направления современной налоговой политики, выявлена особенность обязательных платежей, возникающих вне рамок налоговых отношений, обоснована необходимость включения неналоговых платежей в налоговую систему, обосновано и уточнено определение неналоговых платежей и их классификация, выявлены характерные признаки неналоговых платежей, обоснована необходимость их упорядочивания и сведения в единый документ федерального уровня, что в конечном итоге позволит уточнить приоритеты развития налоговой системы Российской Федерации с целью активизации российского бизнеса.
Ключевые слова: налоговая система, налог, сбор, налоговая политика, неналоговые платежи, виды неналоговых платежей, фискальная нагрузка
УДК 336.221.24+338.246:332
1. Введение
Налоговая система Российской Федерации, являясь важной составляющей государственной системы, рассматривается научным сообществом и специалистами как совокупность взимаемых в государстве налогов, сборов, пошлин и других платежей, а также форм и методов их установления, взимания, отмены, уплаты и контроля. В идеале налоговая система должна быть рациональной, обеспечивающей сбалансированность общегосударственных и частных интересов, а значит должна содействовать развитию предпринимательства, активизации инвестиционной деятельности, наращиванию национального богатства России и благосостояния ее граждан.
Качественные и количественные характеристики, которыми должна обладать налоговая система страны, проявляются в приоритетных целях налоговой политики. В этом смысле налоговая политика, как часть финансовой политики, представляет собой систему принципов и методов по формированию, принятию и реализации решений в области налогов и налогообложения. Эти принципы связаны с формированием финансовых ресурсов государства, необходимых при регулировании социально-экономических процессов на различных уровнях управления, в соответствии с социально-экономическим целями и задачами.
Несмотря на наличие значительного количества научных трудов, посвященных анализу современной налоговой политики, в том числе в контексте модернизации налоговой системы, существует определенная потребность в осуществлении исследований в направлении влияния фискальной политики на устойчивость развития бизнеса и национальную экономику в целом.
2. Приоритеты налоговой политики РФ и сущность неналоговых платежей
Необходимость и возможность совершенствования налоговой системы РФ обуславливаются основными событиями в сфере экономической политики в последние время. Эти условия связаны со сложной геополитической обстановкой, масштабным оттоком капитала из страны, снижением цен на энергоносители, двусторонними санкциями, масштабным ослаблением курса рубля. В результате перечисленных фактов инфляция оказалась выше целевого уровня (5%), установленного на 2014 г. в соответствии с основными направлениями денежно-кредитной политики ЦБ РФ на 2014-2016 гг., и составила 11,4%. При этом в 2014 г. налоговая нагрузка на российскую экономику выросла на 0,4 п.п. ВВП относительно предыдущего 2013 г., наряду с сокращением налоговых доходов в реальном
выражении на 2,7%, что свидетельствует о возрастающих рисках, связанных с наполняемостью доходной части бюджетной системы России [1, С. 61].
В рамках международных сопоставлений обращает на себя внимание более высокий уровень налоговой нагрузки России по сравнению с другими странами. Так, по данным МВФ этот показатель выше, чем в странах БРИКС и Евразийского экономического союза (исключения - Бразилия и Беларусь, в которых показатель налоговой нагрузки выше, чем в России), что свидетельствует о менее привлекательном налогом климате в РФ. С другой стороны, в отчете Doing Business - 2015, который оценивает условия бизнес-среды по итогам 2013 года, РФ в рейтинге стран занимает 62-ю позицию, в том числе по агрегированному значению индикатора «Налогообложение» - 49-е место; по индикатору «Регистрация предприятий» - 34-е место, что, не смотря на отдалённость от первой десятки стран, тем не менее, демонстрирует положительную динамику, поскольку по итогам 2012 года Россия соответственно занимала 92-е место в общем рейтинге, 56-е место по индикатору «Налогообложение») и 88-е место по показателю «Регистрация предприятий» [2].
Проблемы финансово-экономических условий актуализируют вопросы формирования эффективной государственной налоговой политики, которые активно обсуждаются как на уровне научного и экспертного сообщества, так и в органах законодательной и исполнительной власти. Это положение дел вызвано необходимостью выработки конкретных эффективных механизмов налоговой политики, способных работать на стабилизацию экономической системы страны, обеспечивая благоприятный налоговый климат для бизнеса с одновременным решением проблем социально-экономической сферы.
Современные приоритеты и направления государственной налоговой политики требуют создания единой и согласованной налоговой системы, обеспечивающей, с одной стороны, стабильное и достаточное поступление средств в бюджет, а, с другой стороны, стимулирующей предпринимателей и население к созидательной деятельности.
В июле 2015 года Министерством финансов РФ опубликован документ «Основные направления налоговой политики Российской Федерации на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов» [2], в котором подчёркивается, что Правительство Российской Федерации не планирует выходить с предложениями о повышении налоговой нагрузки в ближайшие три года и не будет поддерживать такие инициативы других субъектов права. Ключевым направлением налоговой политики станет реализация антикризисных мер и мероприятий, которые уже
запланированы в различных стратегических документах. К этим документам относятся послания и поручения Президента Российской Федерации и Председателя Правительства Российской Федерации, а также утвержденные к настоящему времени «дорожные карты» в различных отраслях.
Несмотря на целый ряд прогрессивных мер, предусмотренных современной налоговой политикой, очевидно, что построить систему налогообложения, отвечающую одновременно и в полной мере общепринятым принципам налогообложения, таким как всеобщность, стабильность, определенность, обязательность, справедливость, однократность и эффективность крайне сложно.
Дальнейшее развитие налоговой системы РФ должно предусматривать, помимо качественного роста уровня налогового администрирования, прежде всего стимулирование активизации бизнес-процессов и легализации теневого сектора экономики. В этой связи справедливо утверждение, что «бюджетные доходы можно увеличить не с помощью многолетних манипуляций с изменениями налоговых ставок, механизмов взимания, налогового администрирования, а путем повышения деловой активности и роста промышленного производства» [3], который в свою очередь даст импульс росту налоговых поступлений. При этом хорошие перспективы для повышения бизнес-активности имеет инструмент финансирования под будущие налоговые поступления, который широко используется в мировой практике [4, С. 129].
По сути, у государства две основные задачи - сбор и грамотное распределение полученных благ в соответствии с целями и задачами, которые решаются посредством реализации фискальной функции налогов. В целом, грамотная реализация фискальной функции - это финансовая основа стабильного функционирования государства и поддержания существующей общественно-политической структуры.
Необходимо отметить, что для выполнения социально-экономических задач не всегда используется доходная часть бюджета, в ряде случаях расходы перекладываются на третьих лиц, и при этом государство продолжает гарантировать выполнение своих обязательств. Ярким примером этого является предусмотренная российским законодательством оплата больничных листов в первые три дня болезни работника работодателем. По сути, данный платеж является обязательным для работодателя и не компенсируется государством, но данный платеж почему-то не относится к налоговым платежам, и таких платежей в действующем законодательстве множество. То есть в действующем налоговом законодательстве полностью отсутствуют платежи, возникающие в рамках отношений, не регулируемых налоговым законодательством, а регулируемых иными нормативными документами, на основании которых происходит взимание данных платежей. При этом обязательность действий по данным платежам стимулируется государством различными санкциями, например, представленными в Кодексе об административных правонарушениях или Уголовном Кодексах и (или) дает возможность контролирующим ведомствам накладывать санкции, приостановить работу бизнеса и (или) полностью закрыть бизнес. По сути, данные платежи являются несколько иной формой выполнения налогоплательщиком своих обязательств перед государством, которое в свою очередь обеспечивает тем самым выполнение своих целей и задач.
Институт неналоговых платежей со стороны бизнеса и доходов государственных и местных бюджетов, а также целевых фондов становится дополнительным обеспечением устойчивости финансовой системы государства за счет источников, менее подверженных экономическим колебаниям.
Учитывая вышеизложенное, можно сделать вывод о том, что неналоговые платежи - это возмездные и безвозмездные платежи, возникающие в рамках отношений, не регулируемых налоговым законодательством. Эти платежи осуществляются организациями и индивидуальными предпринимателями в пользу третьих лиц, в том числе государственных органов власти. Они устанавливаются различными государственными нормативными актами различных уровней власти, неисполнение
которых карается действующим законодательством и ставит под угрозу существования бизнеса или делает невозможным его нормальное функционирование.
3. Неналоговые платежи и их влияние на эффективность бизнеса
К неналоговым платежам можно отнести следующие:
- обязательные отчисления на противопожарную безопасность,
- экологические платежи,
- оплату работодателем первых трех дней болезни работника,
- парафискалитеты,
- страховые взносы,
- платную парковку,
- платежи за специальную оценку условий труда,
- мероприятия по охране труда,
- платежи за обязательные медицинские осмотры и диспансеризацию работников,
- обязательность наличия электронно-цифровой подписи для определенных категорий бизнеса для общения с органами государственной власти и государственных внебюджетных фондов,
- приобретение контрольно-кассовой техники и ежемесячные платежи за обслуживание (кроме лиц, применяющих патентную систему налогообложения и единый налог на вмененный доход),
- платежи в Санэпидемстанцию,
- платежи правообладателям за использование произведений,
- патентные платежи,
- платежи за сертификацию,
- платежи в саморегулируемые организации для определенных видов деятельности,
- затраты на формирование и обновление необходимого комплекта документов (закон о защите прав потребителей, воинский учет, экологический, кадровый учет, закон о персональных данных, закон о противодействии терроризму и др.),
- утилизационный сбор, обязательность обучения и повышения квалификации работников, в т.ч., например, охране труда и др.
Это далеко не полный перечень сформирован на основе действующих нормативных документов, и оказывает существенное влияние на фискальную нагрузку бизнеса, особенно малого и среднего. По факту, почти каждое государственное ведомство имеет при себе некие, в т.ч. коммерческие, структуры, отвечающие определенным требованиям данного ведомства и аккредитованные при них, которые занимаются оказанием различного рода услуг или подготовкой к проведению проверок этими ведомствами (например, установка и обслуживание пожарных сигнализаций лицензированными коммерческими организациями в системе МЧС). Все это существенным образом влияет на финансовое состояние организаций, особенно малого бизнеса и создает такие условия работы, при которых у бизнеса нет возможности работать, соблюдая все нормативные акты, что порождает коррупцию и заставляет уходить бизнес в тень.
Недостаточное внимание к специфике деятельности малого и среднего бизнеса при проектировании и реализации регуляторных решений снижает уровень доверия предпринимателей к государству, создает дополнительные стимулы к уходу бизнеса в теневой сектор экономики, нивелирует положительные эффекты от реализации мер государственной поддержки. Так, вновь создаваемое предприятие на момент регистрации должно иметь полный комплект необходимой документации, что, однако, на практике встречается крайне редко. Проведенный методом экспертных оценок анализ выявил, что вновь открывшееся малое предприятие должно потратить единовременно от 200 до 450 тыс. руб. на неналоговые платежи в части документационного обеспечения для минимально возможного обеспечения безопасного уровня функционирования. Это и документы в части специальной оценки условий
труда, пожарной безопасности, утилизации отходов и т.д. При этом предприятие должно заключать в обязательном порядке ряд договоров с коммерческими организациями, например на обслуживание пожарной сигнализации, предусматривающими значительные ежемесячные платежи. В случае открытия производственного предприятия данные расходы возрастают примерно в 1,3 раза. Ежегодные регулярные неналоговые платежи могут составлять от 3 до 25% от оборота компании (рассматривались предприятия с выручкой до 150 млн руб. в год), что для малого предприятия, учитывая официальные налоговые платежи и официальную налоговую нагрузку, является критичной величиной, особенно для предприятий малого бизнеса.
Не способствовал развитию малого и среднего бизнеса и ряд таких мер, как увеличение страховых платежей, отмена льготы по налогу на имущество организаций для плательщиков специальных налоговых режимов, введение торгового сбора, предъявление новых требований по проведению специальной оценки условий труда, произвольные изменения схем размещения нестационарных торговых объектов в отдельных субъектах Российской Федерации, влекущие к сокращению количества таких объектов, и ряд других.
Значительно улучшил сложившуюся ситуацию частичный мораторий на проведение контрольных мероприятий для вновь созданных предприятий, что позволяет им в течение первых трех лет функционирования подготовить необходимый комплект документации, т.к. после истечения срока действия моратория на предприятии начинаются массовые проверки контролирующих органов. Это является одной из основных причин закрытия большинство предприятий, особенно малых
в первые три года после открытия. По факту государство позволяет первые три года работать без необходимых документов в части, например охраны труда, кадрового учета, и т.д. и гарантирует отсутствие проверок, но через три года все контролирующие органы (а их более ста) будут в плановом порядке проводить проверки.
В последние годы предпринимательское сообщество озабочено вопросом о непомерно большой нагрузке на бизнес от неналоговых платежей, которые формально не являются предметом регулирования законодательства о налогах и сборах или страховых взносах. Традиционно в Основных направлениях налоговой политики рассматривались приоритеты государства в отношении платежей, регулируемых законодательством о налогах и сборах. В силу важности неналоговых платежей и значительности их вклада в размер совокупной нагрузки на бизнес в Основных направлениях налоговой политики Российской Федерации на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов этому вопросу уделён отдельный раздел. Это раздел «Обязательные платежи неналогового характера и фискальная нагрузка на бизнес», в нем раскрываются основные меры по ограничению неналоговых платежей в течение четырёх лет.
В настоящее время базовый реестр насчитывает более 70 неналоговых платежей, которые имеют различную правовую и экономическую природу, порядок формирования оснований для начисления, они разбросаны по разным отраслевым актам и никак не кодифицированы.
Разнообразие видов неналоговых платежей по различным признакам представлено в табл.1, которая составлена нами с позиции синтеза теории и практики неналоговых платежей.
Таблица 1
Классификация неналоговых платежей для предпринимательских структур
Классификационный признак Виды неналоговых платежей
В зависимости от уровня нормативного регулирования Федеральные нормативные акты Региональные нормативные акты Акты органов местного самоуправления Иные нормативные документы
По объекту связи с видами и спецификой деятельности субъекта Универсальные (для всех субъектов рыночной экономики) Специальные (в зависимости от вида деятельности)
По содержанию За использование государственного имущества За пользование природных ресурсов За предоставление услуг государственными органами власти За предоставление услуг коммерческими и некоммерческими организациями Суммы принудительного изъятия (санкции) Прочие платежи
По характеру поступления в бюджет Возмездные Безвозмездные
По месту зачисления Бюджет (федеральный, региональный, местный) Целевые фонды Коммерческие и некоммерческие организации
По моменту отражения в учете Учитываемые с момента вступления в законную силу административного или судебного акта (например, административные штрафы) Учитываемые с момента оказания услуги например, лицензионные сборы на право владения, ношения, использования оружия, доходы от оказания платных услуг подразделениями вневедомственной охраны)
По виду последствий Наказуемые (административно, уголовно, иными нормативными актами) Ненаказуемые
По типу бизнеса Микробизнес Малый бизнес Средний бизнес Крупный бизнес
По величине неналоговой нагрузки на бизнес Допустимые Критические Катастрофические
По соотношению объема оформления первичных документов и сумме одного платежа Большой объем первичных документов с незначительными (от 100 руб.) суммами (например, административные штрафы, госпошлины) Средний объем первичных документов с незначительными (100 руб. за 1 справку) суммами (например, плата за информацию из реестра дисквалифицированных лиц) Небольшой объем первичных документов со значительной платой (например, договора от оказания платных услуг подразделениями вневедомственной охраны)
По основным направлениям реформирования Платежи, по которым необходимы системные решения о самих принципах их взимания Платежи, по которым необходим временной мораторий Платежи, которые целесообразно отменить Платежи, которые целесообразно оставить без изменений
Таким образом, характерными чертами неналоговых платежей являются:
- несистемный характер закрепления видов и порядка взимания платежей, в отличие от налоговых доходов, закрепленных в НК РФ, неналоговые платежи предусматриваются в довольно большом числе нормативных правовых актов различной юридической силы;
- обязательность наличия определенного комплекта документов у хозяйствующего субъекта;
- возможность осуществления проверок;
- как правило, не регулярный характер поступления в бюджет под влиянием стихийных (не прогнозируемых) обстоятельств, поскольку их плательщики зачастую имеют право выбора воспользоваться услугой, предоставляемой государством, или отказаться от нее (например, в связи с ее ценой). Плательщики налогов такого выбора не имеют.
По данным Счётной палаты РФ на основании проведённого экспертно-аналитического мероприятия «Анализ наличия и состояния нормативной методической базы формирования неналоговых доходов федерального бюджета, а также сложившейся практики подготовки прогноза доходов» сделан вывод, что при формировании неналоговых платежей в большинстве случаев отсутствовало финансово-экономическое обоснование ставок. В ряде случаев ставки не соответствовали рыночным условиям, в нормативных правовых актах не определены сроки пересмотра ставок и необходимость индексации их с учетом уровня инфляции, а когда индексация производилась, её размеры не соответствовали уровню инфляции, что привело к занижению прогнозных и фактических размеров поступления неналоговых доходов [5].
4. Основные проблемы политики по неналоговым платежам
Анализ практики взимания неналоговых платежей и материалов научных дискуссий по этому вопросу позволяет выделить следующие основные проблемы политики по неналоговым платежам.
1. Ряд неналоговых платежей по своей экономической природе аналогичны государственной пошлине или налогами, например, большинство сборов за оказание платных услуг и компенсации затрат государства, плату пользователей радиочастотным спектром и за использование лесных ресурсов. Представляется целесообразным включить отдельные неналоговые платежи в Налоговый кодекс.
2. Предпринимательскую деятельность сопровождает целый спектр неналоговых платежей, которые принимались в разное время. В них в полном объеме не определены существенные нормы формирования данных платежей. В частности, не определены нормы для основания возникновения, принципов определения размера и ставки платежа, периодичности изменения ставки с учетом экономической целесообразности и уровня инфляции, контроля администраторов за уплатой и ответственность за неуплату.
3. Неналоговые платежи различаются по правовой и экономической природе, порядок формирования оснований для
начисления определён разными отраслевыми актами и никак не кодифицированы.
4. Ставки неналоговых платежей своевременно не пересматриваются, в этом вопросе нет единого подхода как в связи с инфляцией, так и в связи с изменением условий работы хозяйствующих субъектов. В итоге бюджет не только не получает необходимые доходы, но и вынужден нести дополнительные расходы из-за неправильного администрирования в этой области.
5. В законодательстве отсутствуют требования о представлении главными администраторами доходов прогнозов по неналоговым доходам на очередной финансовый год и плановый период, рассчитанных по соответствующим методикам.
6. При исчислении налоговой нагрузки на бизнес не учитываются общие суммы неналоговых платежей, которые ложатся серьёзным бременем на финансовую составляющую предпринимательской деятельности.
В июне 2015 года Правительство одобрило мораторий на увеличение нагрузки по ряду неналоговых платежей. До 2019 года было отложено введение шести платежей, еще по пяти продлен уже действующий мораторий, было отказано от увеличения тарифов на страхование опасных объектов, хотя ранее планировался их рост в 1,5-3,5 раза, принято решение об отсрочке экологического сбора, нормативов допустимых сборов при отведении сточных вод. Также отказались от повышения платы на размещение отходов для промышленных предприятий и платы за лицензирование деятельности по обращению с отходами. По оценке Минэкономразвития, в результате введения моратория бизнес сможет сэкономить около 1,5 трлн рублей. В «Опоре России» (организация занимается представлением интересов малого бизнеса) экономию оценивали только в 1 трлн рублей [6].
5. Выводы
Решению проблем политики неналоговых платежей, которые справедливо стали предметом налоговой политики РФ, будут способствовать ряд мероприятий. К ним можно отнести как проведение анализа состава, структуры неналоговых платежей, составление Кодекса неналоговых платежей, проведение уточненного исследования оценки влияния неналоговых платежей на финансовые показатели бизнес-структур с целью выявления избыточных затрат, и в конечном итоге уточнение методики расчета налоговой нагрузки и фискальной нагрузки. Логично провести унификацию документов и форм, структурированную по видам бизнеса по типу Федерального закона №209-ФЗ от 29.06.2015 г. в части введения типового устава для юридических лиц, например, специальной оценки условий труда, мероприятий по охране труда, платежей за обязательные медицинские осмотры и диспансеризацию работников и др.
Таким образом, оценка эффективности государственной налоговой политики должна осуществляться путем сопоставления результатов, выражающихся в увеличении налоговых поступлений в бюджеты различных уровней, и налоговым климатом, проявляющимся в уровне и динамике фискальной нагрузки.
Литература
1. Российская экономика в 2014 году. Тенденции и перспективы / В. Мау и др.; под ред. С.Г.Синельникова-Мурылева (гл. ред.), А.Д. Радыгина; Ин-т экон. политики им. Е.Т. Гайдара. - М.: Изд-во Ин-та Гайдара, 2015. - 576 с.
2. http://www.minfin.ru/common/upload/library/2015/07/main/ONNP_2016-2018.pdf - Основные направления налоговой политики Российской Федерации на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов. (Дата обращения 31.07. 2015)
3. Сайфиева С.Н. Российская система налогообложения: взгляд изнутри // Вопросы экономики. - 2012. - № 12. - С. 116-132.
4. Ряховский Д.И., Акулова Н.Г., Бабанов А.В. Развитие механизма управления инвестиционной привлекательностью региона. Монография. - М.: ИЭАУ, 2014. - 190 с.
5. http://www.ach.gov.ru/press_center/news/14601?sphrase_id=1418609 - сайт Счётной палаты РФ (Дата обращения 31.07.2015)
6. http://bujet.ru/article/279436.php - журнал Бюджет (дата обращения 31.07.2015)
