CC BY
90
Канкулова М.И., Каппи Н.Н.
НЕНАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ БЮДЖЕТА СУБЪЕКТА РФ: ПРОБЛЕМЫ АДМИНИСТРИРОВАНИЯ И ВОЗМОЖНЫЕ РЕШЕНИЯ
Аннотация. В статье изложены выводы авторов по результатам исследования процедур бюджетного процесса в части исполнения неналоговых доходов бюджета субъекта РФ, а конкретно - доходов от использования и реализации нефинансовых активов публично-правового образования. Выделены наиболее проблемные аспекты нормативного правового регулирования и практики администрирования доходов; сформулированы выводы о необходимости мер по внесению изменений в действующее правовое и методическое обеспечение исследуемых процедур, реализация которых, исключая источники серьезных проблем в администрировании, позволит снизить вероятность возникновения кассовых разрывов и необходимости краткосрочных заимствований в ходе исполнения бюджета субъекта РФ.
Ключевые слова. Бюджетный процесс, неналоговые доходы, исполнение доходов, администрирование доходов, главный администратор доходов, администратор доходов, невыясненные поступления, возврат доходов, оценка качества финансового менеджмента.
Kankulova M.I., Kappi N.N.
NON-TAX INCOME OF THE SUBJECT OF THE RUSSIAN FEDERATION BUDGET: ADMINISTRATION PROBLEMS AND POSSIBLE SOLUTIONS
Abstract. The article presents the authors' conclusions on the results of a study of the budget process procedures regarding the execution of non-tax budget revenues of a constituent entity of the Russian Federation, and specifically, revenues from the use and sale of non-financial assets of public law education: the most problematic aspects of legal regulation and revenue administration practices are highlighted; conclusions are drawn on the need for measures to amend the existing legal and methodological support of the investigated procedures, the implementation of which, excluding the sources of serious problems in administration, will reduce the likelihood of cash gaps and the need for short-term borrowing during the execution of the budget of the subject of the Russian Federation.
Keywords. Budget process, non-tax revenues, revenue execution revenue administration, chief revenue manager, revenue administrator, outstanding revenues, income recovery, financial management quality assessment.
Введение
Финансовой базой реализации органами власти функций по формированию условий для восстановления экономического роста и повышения качества жизни населения являются доходы бюджетов. Ко-
ГРНТИ 06.73.15
© Канкулова М.И., Каппи Н.Н., 2020
Маржинат Ильясовна Канкулова - доктор экономических наук, профессор, профессор кафедры финансов Санкт-Петербургского государственного экономического университета.
Наталья Николаевна Каппи - начальник Управления администрирования доходов бюджета - заместитель главного бухгалтера Комитета имущественных отношений Санкт-Петербурга.
Контактные данные для связи с авторами (Канкулова М.И.): 191023, Санкт-Петербург, Садовая ул., д. 21 (Russia, St. Petersburg, Sadovaya str., 21). Тел.: +7 921 965-13-83. E-mail: kankulova@mail.ru. Статья поступила в редакцию 08.07.2020.
гда возможности наращивания доходов близки к исчерпанию, особую актуальность приобретают вопросы повышения эффективности их администрирования. Источником доходов, на механизмы мобилизации которых в максимальной степени могут влиять органы власти субъектов РФ, является управление имуществом казны. В данном контексте особое значение имеет практическое обеспечение принципов и элементов системы менеджмента качества в органах исполнительной власти, специально созданных для реализации полномочий по управлению имуществом публично-правового образования [1]. В бюджетном процессе такие органы власти имеют статус главного администратора доходов бюджета.
По информации Федерального казначейства о кассовом исполнении доходов бюджетной системы за 2016 год, доля доходов бюджетов субъектов РФ от использования и реализации имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, в общем объеме их доходов составляет 5,6%, а в объеме доходов без учета межбюджетных трансфертов - 6,8% [2]. Приведенные цифры подтверждают актуальность исследования, посвященного анализу практических аспектов администрирования таких доходов и поиску решений выявленных проблем.
Строгого определения содержания понятия «администрирование доходов бюджета» в бюджетном законодательстве не содержится. Косвенным образом его можно сформулировать через состав полномочий администратора доходов, который определяется в статье 6 Бюджетного кодекса как орган власти и/или местного самоуправления, орган управления государственным внебюджетным фондом, Банк России, казенное учреждение, которые осуществляют «контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним, являющихся доходами бюджетов бюджетной системы Российской Федерации». В этой статье содержится и другое положение, где определяется понятие главного администратора доходов как те же органы и организации, которые «имеют в своем ведении администраторов доходов бюджета и (или) являются администраторами доходов бюджета» [3].
Правила администрирования доходов бюджетов устанавливаются соответствующими нормативными правовыми актами главного администратора доходов. Учет и распределение поступлений между бюджетами осуществляется органами Федерального казначейства на счетах, открытых им для этих целей [4]. Сведения о реквизитах таких счетов до администраторов доходов доводят они же. Плательщикам всю необходимую информацию для заполнения распоряжений о переводе денежных средств в бюджеты сообщают администраторы поступлений.
Проблемы администрирования доходов от управления имуществом субъекта РФ Проблемы администрирования доходов от управления имуществом субъекта РФ, выявленные авторами в ходе проведенного исследования и изложенные далее, определяются такими факторами как: противоречия в законодательстве; низкое качество информационно-технического обеспечения; недостатки внутриведомственного взаимодействия.
Что касается первой группы факторов, прежде всего надо отметить отсутствие в составе полномочий администратора доходов от управления государственным имуществом указания на основание для возникновения обязательства по уплате в бюджет. Если обязательства по уплате налогов вытекают из Налогового кодекса, который поименован в реестре источников доходов, то для дохода от использования имущества основанием возникновения обязательства является договор, заключение которого не относится к процедурам администрирования. Исходя из логики, что разрешено все, что не запрещено законом, договор могут заключать не только администраторы доходов, но и другие организации, на чьи реквизиты будут зачисляться поступления. При этом, с юридической точки зрения, договор с администратором дохода будет отсутствовать.
Согласно законодательству, бухгалтерскому учёту подлежат все хозяйственные операции, влияющие на финансовое положение субъекта учёта, в данном случае, публично-правового образования и от его лица - органа власти, реализующего полномочия по распоряжению соответствующим имуществом. Отражение обязательства может быть осуществлено только в силу принципа экономической целесообразности, указанного в федеральных стандартах бухгалтерского учета для организаций государственного сектора [5]. Этот же неурегулированный аспект администрирования является причиной передачи во многих субъектах РФ полномочий по заключению договоров и ведению бухгалтерского
учёта коммерческим организациям. Они зачисляют в бюджет полученные денежные средства и производят представление первичного учётного документа в сумме фактического перечисления, что нарушает принцип применения метода начислений.
Следующая проблема связана с тем, что полномочия главного администратора ограничиваются операциями ведения реестра доходов, формирования прогноза, кассового плана, составления и представления отчётности. Несмотря на то, что главный администратор сам формирует перечень подведомственных администраторов, возможности влиять на процесс администрирования, как у вышестоящего органа по отношению к подведомственным администраторам, у него отсутствуют. В частности, он не может напрямую передавать кассовые поступления от одного подведомственного администратора другому. В случае, если главный администратор наделен также полномочиями администратора, при необходимости передать поступивший платеж проводится операция отказа от администрирования, вследствие чего платеж в качестве невыясненного поступления зачисляется в федеральный бюджет. Для уточнения данного поступления на реквизиты лицевого счёта администратора доходов бюджета необходимо обращение плательщика [6]. Все это затягивает процесс поступления доходов в соответствующий бюджет.
Все контрольные функции в процессе осуществления возврата возложены на Управление федерального казначейства по субъекту РФ. Главный администратор может установить порядок осуществления возврата, в том числе требования к документам по возврату, но законодательно такая необходимость не определена, как например, требования к методике прогнозирования доходов бюджета. Серьезная проблема администрирования, в частности возврата ошибочной или излишней уплаты по договору аренды, возникает также вследствие несогласованности положений в действующем гражданском и бюджетном законодательстве. Речь идет о том, что заключение договора аренды, исполнение его требований, регулируются Гражданским кодексом, где запрет на производство оплаты иным лицом, не являющимся стороной договора, отсутствует [7, ст. 614]. При этом, бюджетное законодательство не содержит нормы о возможности осуществления неналогового платежа в бюджет третьим лицом так, как указано в Налоговом кодексе касательно налоговых доходов бюджетов [8, п. 1, ст. 45]. Соответственно, возвраты по таким платежам, принятым администратором, могут быть произведены по решению суда, в котором на суммы несвоевременно осуществлённого возврата начисляются проценты за пользование чужими денежными средствами.
В этапы исполнения бюджета по доходам входит перечисление процентов за пользование чужими денежными средствами - в данном случае они бывают начислены по решению суда на переплату по договору, сумма которой оспаривалась. То есть они представляют собой начисленную сверх поступлений сумму. Но при распределении и администрировании доходов присутствует четкое требование -любой возврат из бюджета может быть произведен из ранее поступивших денежных средств. В заявке на возврат должны быть указаны реквизиты платежного поручения. В настоящее время не представляется возможным осуществить данные действия в рамках исполнения бюджета по доходам. На сумму начисленных процентов за пользование денежными средствами принимают бюджетные и денежные обязательства в рамках исполнения бюджета по расходам.
Еще одной проблемой, обусловленной невозможностью предварительной корректировки поступлений главным администратором и администраторами, является зачисление в бюджет муниципального образования средств, ошибочно направляемых плательщиками с указанием неверного ОКТМО. Уточнение таких сумм в последующем на другие ОКТМО или коды бюджетной классификации влечет необоснованные и (или) неучтённые потери бюджета муниципального образования.
Сложности в обеспечении качества администрирования возникают и на методическом уровне. К ним относятся ограничения в возможности отражения информации в бюджетной отчётности в полном объёме, в частности, тот факт, что в составе отчётности сведения о дебиторской и кредиторской задолженности представляются без развёрнутого сальдо по задолженности - по дебету и кредиту одновременно. В разъяснениях методических вопросов по формированию бюджетной (бухгалтерской) отчётности указано, что при формировании формы 0503169 «Сведения по дебиторской и кредиторской задолженности» необходимо обращать внимание на показатели «Долгосрочной задолженности» и «Просроченной задолженности», которые не могут превышать размер показателя «Задолженность всего» [9].
Согласно требованиям Приказа Минфина России от 28.12.2010 г. № 191н «Об утверждении Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации», показатели в отчётной форме 0503169 содержат обобщенные за отчетный период данные о состоянии расчетов по дебиторской и кредиторской задолженности в разрезе видов расчетов. Таким образом, следуя установленным нормам по заполнению отчётности с выведением свёрнутого сальдо по задолженности, не представляется возможным выделить суммы просроченной задолженности, как того требуют соответствующие разъяснения Министерства финансов РФ.
С точки зрения оценки качества финансового менеджмента главного администратора бюджетных средств заслуживают внимания и вопросы соблюдения принципа открытости и прозрачности бюджета. В части доходов от использования имущества, как ранее указывалось, сумма обязательства вытекает из договора. Многие положения договора аренды являются диспозитивными - то есть о них две стороны именно договариваются, часть относится к императивным - нормы Гражданского кодекса изменить нельзя. С точки зрения бюджетного законодательства, есть чёткие границы между процедурами исполнения бюджета по доходам и исполнения бюджета по расходам. Наилучшим показателем качества финансового менеджмента будет являться возможность выполнить все бюджетные процедуры так, чтобы это не вызывало сомнений как у самих исполнителей, так и у проверяющих органов.
В этом контексте возникают вопросы с оценкой качества финансового менеджмента в части администрирования доходов от управления имуществом. Например, есть два источника дохода, где договором предусмотрены противоречащие нормам бюджетного законодательства положения: договор доверительного управления государственным имуществом и договор предоставления земельного участка на инвестиционных условиях.
В первом случае противоречие заключается в том, что на основании договора в бюджет перечисляется сумма дохода от доверительного управления за минусом вознаграждения, в то время как, следуя бюджетному законодательству, здесь последовательно должны быть реализованы бюджетные процедуры исполнения бюджета по закреплённым за администраторам доходам, а затем - и по его расходам в виде выплаты из бюджета вознаграждения доверительному управляющему. Соответственно, и в части администрирования доходов, и в части исполнения расходов должны быть обеспечены все предусмотренные законодательством стадии бюджетного процесса - планирование, начисление, обоснование и т.д. В результате публично-правовое образование прямых финансовых потерь не несет, но принципы бюджетного законодательства не соблюдаются.
Негативно на оценку качества финансового менеджмента администратора доходов влияет также предусматриваемая в договоре возможность внесения части арендной платы за предоставляемые на инвестиционных условиях земельные участки в форме обязательства по передаче в собственность публично-правового образования нежилых помещений. Отражения обязательства по увеличению стоимости нефинансовых активов казны на доходах бюджета не происходит в силу того, что бюджет -это форма образования и расходования денежных средств, соответственно, доходы бюджета - всегда денежные средства. Любые вложения в увеличение стоимости недвижимого имущества казны могут возникать только на основании расходных обязательств публично-правового образования и должны отражаться в расходах бюджета.
На качество администрирования доходов от управления имуществом казны серьезное влияние оказывают, помимо перечисленных, еще проблемы информационно-технического и иного характера. Среди них можно выделить: отсутствие возможности совмещения бухгалтерского учета и управленческого учета доходов в единой системе, подчиняющейся всем правилам законодательства - гражданского, бюджетного, земельного, по учету объектов нежилого фонда; прием платежей от физических лиц в общем реестре от отделений Сбербанка. При необходимости уточнения части реестра на другого администратора такая возможность в учетной системе Казначейства России не предусмотрена.
Немаловажным фактором снижения качества менеджмента главного администратора доходов от управления имуществом казны являются также: размывание ответственности за процедуры администрирования доходов бюджета между различными структурными подразделениями, отсутствие координирующего участника бюджетных процедур, отсутствие юридически значимого документооборота, недостаточный уровень понимания сотрудниками «неэкономического» профиля содержания бюджетного процесса и другие проблемы внутриведомственного характера.
Предложения по совершенствованию нормативного регулирования администрирования доходов от распоряжения имуществом субъекта РФ
Таким образом, проведенный анализ позволил выделить наиболее проблемные аспекты практики администрирования доходов от распоряжения имуществом субъекта РФ. Авторами сформулированы выводы о необходимости мер по внесению изменений в действующее законодательство, реализация которых исключит источники серьезных проблем, например: привести в соответствие друг другу положения гражданского и бюджетного законодательства, касающиеся определения участников процесса перечисления неналоговых платежей в бюджет; предусмотреть возможность уточнения поступлений в бюджет между главными администраторами и подведомственными ему администраторами; установить строгие требования по заполнению полей информации в платежных поручениях на перечисление неналоговых доходов так, как это сделано по налоговым доходам.
На решение выявленных проблем направлены также предложения по мерам локального уровня: ввести в методику оценки качества финансового менеджмента главного администратора бюджетных средств показатели, характеризующие соблюдение принципов и правил бюджетного процесса в ходе реализации процедур администрирования доходов; исключить возможность заключения соглашений на обслуживание задач администраторов доходов бюджета, в том числе делегирование полномочий по ведению бухгалтерского учета, организациям, которым такие функции несвойственны; осуществить четкое распределение ответственности всех участников процесса формирования и учета доходной базы бюджета; ввести персональную ответственность за заключение и ведение сделок, являющихся источниками формирования доходов бюджета; заключить соглашения с кредитными организациями для осуществления своевременной корректировки реквизитов получателей бюджетных платежей, уточнения информации о плательщиках и др.
На решение выявленных проблем, устранение недостатков и противоречий, направлены также предложения авторов по внедрению модели внутреннего финансового контроля главного администратора доходов, характеризующейся сквозным характером контрольных действий в отношении всех процессов, от формирования первичных документов до составления форм бюджетной отчетности, с распределением ответственности между всеми субъектами контрольных мероприятий в соответствии с действующим законодательством [10]. Реализация предложенных мер будет способствовать повышению качества администрирования доходов публично-правового образования от управления и распоряжения принадлежащим ему имуществом, содействуя в итоге обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ.
ЛИТЕРАТУРА
1. Национальный стандарт Российской Федерации «Системы менеджмента качества органов власти. Требования» ГОСТ Р 56577-2015: Приказ Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 23 сентября 2015 г. № 1369-ст.
2. Официальные данные Федерального казначейства. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://datamarts.ros-kazna.ru/razdely/konsolidirovanny-budget-rf-i-gvbf/dohody-k/?paramPeriod=2016 (дата обращения 07.07.2020).
3. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ.
4. Об утверждении Порядка учета Федеральным казначейством поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации: Приказ Минфина России от 18.12.2013 г. № 125н.
5. Об утверждении федерального стандарта бухгалтерского учета для организаций государственного сектора «Концептуальные основы бухгалтерского учета и отчетности организаций государственного сектора»: Приказ Минфина России от 31.12.2016 г. № 256н.
6. Об утверждении Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации: Приказ Минфина России от 28.12.2010 г. № 191н.
7. Гражданский кодекс (часть вторая): Федеральный закон от 26.01.1996 г. № 14-ФЗ.
8. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая): Федеральный закон от 31.07.1998 г. № 146-ФЗ.
9. О разъяснении методических вопросов по формированию бюджетной (бухгалтерской) отчетности: Письмо Федерального казначейства от 9 февраля 2018 г. № 07-04-05/08-2108.
10. Горбашко Е.А., Логачева А.А., Канкулова М.И. Внутренний финансовый контроль как элемент риск-менеджмента главного администратора доходов бюджета субъекта РФ // Финансы. 2018. № 11. С. 48-52.
