CC BY
146
УДК. 338.2
Загребнев С.А., соискатель (г. Москва)
НЕЛЕГАЛЬНАЯ МИГРАЦИЯ И ПРОБЛЕМЫ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Статья рекомендована к печати доктором философских наук, профессором Г.И. Авциновой, доктором политических наук, профессором А.В. Сидоренко.
Аннотация. В последнюю треть XX века и в начале XXI века проблемы нелегальной миграции становятся не просто актуальными в глобализирующемся сообществе, но и прямо связываются с ухудшением условий жизни коренного населения, ростом преступности, международного терроризма и другими негативными явлениями, оказывающими огромное влияние на развитие концепций национальной безопасности принимающих стран.
Ключевые слова: нелегальная миграция, национальная безопасность, миграционная политика.
S.A. Zagrebnev
ILLEGAL MIGRATION AND ECONOMIC SECURITY OF THE RUSSIAN
FEDERATION
Abstract. In the last third of the 20th century and early 21st century challenges of irregular migration are not only relevant in today S society, but also directly associate the deterioration of living conditions of indigenous populations, rising crime, international terrorism and other evils that have great influence on the development of the national security concept of the host countries.
Key words: illegal migration, national security, migration policy.
Одной из наиболее характерных современных тенденций развития международной миграции является неуклонный рост масштабов нелегальной миграции*. Как было отмечено еще на 59-й сессии Международной организации труда (МОТ) в 1974 г., «несмотря на усилия, прилагаемые главными странами, использующими иностранную рабочую силу, число стихийных мигрантов остается весьма значительным, а если подойти к этому вопросу в плане всего мира, то эта миграция, скорее, является правилом, а не исключением» [1].
Несмотря на активизацию миграционной политики и принятие специальных законов, направленных на борьбу с нелегальной миграцией, за прошедшие более чем 30 лет масштабы нелегальной миграции в мире не только не уменьшились, а наоборот значительно возросли.
Так, по оценкам экспертов Организации Объединенных Наций (ООН), ежегодно от 2,5 до 4 млн. человек пересекают межгосударственные границы нелегально, помимо этого ряды нелегальных мигрантов пополняют лица, въехавшие в страну на законном основании, но затем оставшиеся в ней, нарушив условия пребывания.
По разным оценкам, в настоящее время от 10 до 15% всех международных мигрантов (т. е. от 20 до 35 млн. человек) находятся в странах пребывания с нарушением закона, в том числе в США нелегальных иммигрантов насчитывается от 10 до 15 млн. человек, в странах Западной Европы от 5,6 до 8,4 млн. человек, в Российской Федерации от 3,5 до 5 млн. человек, в Японии от 300 тыс. до 1 млн. человек, на Ближнем
* Нелегальная (незаконная) миграция представляет собой территориальные (пространственные) передвижения людей через государственные границы, связанные с нарушением правил выезда из страны выбытия, правил въезда-пребывания в стране прибытия или же правил транзита через третью страну.
Востоке от 1 до 3 млн. человек, в Южной Америке от 1,5 до 6 млн. человек и т. д. [2].
Обострение социально-экономических проблем в странах, принимающих мигрантов, изменение геополитической ситуации в мире и другие факторы обусловили изменение отношения к мигрантам, как государственных органов, так и общественного мнения.
Это стало особенно заметным после трагедии 11 сентября 2001 г в США, когда основной темой стала проблема национальной безопасности и противодействие международному терроризму. Не случайно в последние годы нелегальная миграция привлекает наибольшее внимание со стороны руководителей развитых стран, международных организаций (ООН, МОМ, Европейский Союз, Совет Европы и др.), различных политических деятелей и др.
Нелегальными мигрантами считаются мигранты, нарушившие правила въезда, выезда, пребывания или транзитного проезда через территорию данного государства.
Принципиальной характеристикой этой формы территориального движения населения является незаконный въезд-выезд на неопределенное время из одной страны в другую, не разрешаемый властями одной или обеих стран. Нелегальная миграция может иметь место и в рамках одной страны, если в ней действует запрет на несанкци-онируемые властями внутренние перемещения.
Нелегальная миграция разделяется на два основных вида - нелегальная эмиграция и нелегальная иммиграция. Помимо этого в последние годы особую роль приобретают нелегальные формы транзитной миграции, связанные, прежде всего, с контрабандой людей и незаконным провозом мигрантов.
Нелегалъная эмиграция, как правило, имеет безвозвратный характер и зачастую при успешном въезде в другую страну принимает форму вынужденной миграции, поскольку нелегальные эмигранты чаще всего обращаются с просьбой о предоставлении им статуса беженцев. В случае отказа в предоставлении данного статуса многие из этой группы мигрантов обычно переходят в группу нелегальных иммигрантов, а иногда могут быть депортированы обратно в свои страны.
Нелегалъная иммиграция имеет, как правило, возвратный характер и связана, прежде всего, с нелегальным трудоустройством. В этом случае пересекать государственную границу страны
назначения мигранты могут и легально (в качестве туристов, бизнес-мигрантов, по приглашениям родственников, друзей и т. п.), и нелегально (используя слабо контролируемые пограничные участки), и незаконно (при помощи поддельных документов, зачастую используя транзитные визы), но во всех случаях с последующим нелегальным (неформальным) трудоустройством.
Нелегальная занятость мигрантов рассматривается как их трудовая деятельность, юридически не оформленная в соответствии с действующими в стране прибытия правилами использования труда иностранных работников.
Таким образом, принципиальными характеристиками нелегальной миграции являются:
1) «нелегальное трудоустройство» - это главная цель подавляющего числа нелегальных мигрантов, независимо от того, как осуществляется сам факт пересечения границы;
2) «временность трудоустройства» - большинство нелегальных мигрантов стремится возвратиться к себе на родину [3].
Можно выделить три основные формы нелегальной миграции. Нелегальный въезд, являющийся основной формой нелегальной иммиграции (например, в США к этой группе относится, по оценкам, около 66% всех нелегальных иммигрантов). К этой форме относятся перемещения, связанные с нелегальным пересечением государственной границы страны назначения, т. е. минуя пункты пропуска на границах. При этом на границах принимающих стран сложились многочисленные налаженные каналы незаконной переправки мигрантов.
Так, по оценкам экспертов МОТ, почти половина мигрантов, которые тайком проникают на территорию других стран, получают такую возможность в результате их незаконного ввоза или тогда, когда они становятся объектами торговли людьми. При этом контрабанда и нелегальный ввоз людей все в большей степени берется под контроль крупными транснациональными преступными синдикатами. По данным Европола, доход мафиозных синдикатов от нелегальной иммиграции сопоставим с доходами от наркобизнеса.
Подчеркнем принципиальное различие между двумя формами организованной формы нелегальных перемещений: контрабандой людей и незаконным провозом мигрантов.
В соответствии с положениями Протокола против незаконного ввоза мигрантов по суше,
126
морю и воздуху, дополняющего Конвенцию ООН 2000 г. против транснациональной организованной преступности, контрабанда людей означает «вербовку, перевозку, передачу, укрывательство или получение людей с помощью незаконных методов, таких, как угроза силой, похищение, мошенничество или принуждение, в незаконных целях, таких, как принудительный труд, подневольное состояние, рабство или сексуальная эксплуатация»; незаконный ввоз мигрантов означает «обеспечение с целью получения, прямо или косвенно, какой-либо финансовой или иной материальной выгоды, незаконного въезда в какое-либо государство любого лица, которое не является его гражданином или не проживает постоянно на его территории» [4].
Таким образом, во втором случае речь идет о добровольной форме перемещений (стороны, обеспечивающие незаконный ввоз, оказывают услуги своим клиентам, выступая в качестве «агентов бюро путешествий», действующих вне правовых рамок), тогда как в первом - о принудительном перемещении и торговле «живым товаром». Согласно международным правилам, мигранты, ставшие жертвами торговли людьми, не должны подлежать уголовному преследованию.
Незаконный въезд. К этой форме относятся мигранты, которые прибывают в страну назначения легально, однако используют для въезда поддельные документы (поддельные или чужие паспорта, поддельные или измененные визы, фиктивные приглашения и др.). В эту форму также включаются поддельные удостоверения беженцев или фиктивные документы, необходимые для подачи заявления о предоставлении убежища.
Легальный въезд и нарушение условий пребывания. Эта форма включает мигрантов, которые въезжают в страну на законных основаниях (например, по туристическим визам или частным приглашениям), однако затем нарушают условия пребывания в ней. Последнее может быть связано как с несоблюдением правил пребывания во время их законного пребывания в стране (например, незаконное трудоустройство студентов или туристов, а также смена места работы трудовыми мигрантами вопреки условиям заключенного контракта), так и с нарушением сроков пребывания, определяемых визой или другими документами (в т. ч. иностранные студенты, не пожелавшие после завершения учебы
вернуться на родину; транзитные мигранты с просроченными визами; мигранты, работающие по межгосударственным соглашениям и контрактам, срок действия которых уже истек) [5].
Рост нелегальной миграции объясняется различными факторами, среди которых главенствующее место занимают экономические. Не случайно среди нелегальных мигрантов преобладают те, кто стремится за границей найти или работу как таковую, или значительно более высокие заработки, чем у себя на родине.
Рассматривая экономические факторы, следует проанализировать выгоды от нелегальной миграции четырех основных участников процесса:
- собственно самого мигранта, решившего избрать нелегальный способ перемещения и трудоустройства;
- работодателя, идущего на найм нелегальной рабочей силы;
- государства, отправляющего мигрантов;
- государства, принимающего мигрантов, призванного противостоять нелегальной иммиграции.
С точки зрения нелегального мигранта, причины проникновения и нелегального трудоустройства на иностранном рынке труда связаны, прежде всего, со следующими факторами:
- большие возможности занятости и уровень оплаты труда в принимающей стране по сравнению со страной эмиграции;
- невозможность получить официальное разрешение на въезд или работу в желаемой стране назначения;
- возможность не тратить время, силы и денежные средства на регистрацию и получение официального разрешения на работу;
- возможность получать необлагаемый налогами доход, значительно превышающий уровень заработной платы в стране эмиграции.
Стремлению мигрантов не быть официально зарегистрированными часто способствует преимущественно сезонный характер их занятости в неформальном секторе (строительство, сельское хозяйство и др.).
С точки зрения работодателя, привлекательность использования нелегальных мигрантов обусловливается следующими причинами:
- возможностью существенной экономии на фонде заработной платы и социальных отчислениях;
- бесправным положением нелегального работника, что «развязывает руки» работодателю, который диктует свои условия найма, заработную плату, график работы и т. д.;
- необходимостью заполнения рабочих мест, непривлекательных для местного населения, опасных для жизни или вредных для здоровья;
- диспропорцией предложения и спроса на труд на региональных и отраслевых рынках;
- необходимостью более гибкого использования рабочей силы;
- негибкая система разрешительной регистрации и лицензирования иностранных работников.
По оценкам экспертов, на правительства развитых государств все возрастающее давление будут оказывать предприниматели, нуждающиеся в притоке новых рабочих рук ради сохранения конкурентоспособных позиций этих стран на мировых рынках, в противном случае в условиях все большей глобализации развитым странам с их стареющим населением и малочисленной молодежью будет трудно соперничать с развивающимися странами на мировом рынке.
Нелегальные мигранты приносят выгоду и принимающему государству в целом, поскольку представляют собой «чистых налогоплательщиков», выплачивающих в большинстве случаев различные налоги (не столько прямые, сколько косвенные), но очень редко получающих какие-либо социальные пособия и льготы.
Особое значение в росте масштабов нелегальной миграции имеют складывающиеся между странами въезда и выезда экономические и политические отношения, наличие соглашений в области миграционного обмена, резкие различия в экономическом развитии, уровне жизни в целом и некоторые другие причины и явления [6].
Например, если говорить о Российской Федерации и государствах ближнего зарубежья, то на увеличение масштабов нелегальной иммиграции оказывает влияние:
- более прочное экономическое положение России, чем в других странах СНГ;
- «прозрачность» российских границ (вызванная отсутствием полноценной пограничной инфраструктуры и слабым контролем за отдельными участками российской границы, особенно на Центрально-Азиатском направлении);
- отсутствие сформировавшегося единого российского рынка труда; существование значительной доли неформального сектора экономики;
- общность языка и устоявшихся связей на постсоветском пространстве;
- незначительность экономических санкций, применяемых к работодателям за незаконное использование иностранной рабочей силы;
- непроработанностью российского законодательства, касающегося въезда, пребывания и трудоустройства иностранцев на территории Российской Федерации.
Важным фактором роста нелегальной миграции в ряде стран выступает их выгодное с точки зрения транзита географическое положение. С таким фактором столкнулось большинство стран Южной и Восточной Европы. В сходной ситуации оказалась и Российская Федерация, включение которой в мировые миграционные потоки имело для нее самые разнообразные, подчас непредвиденные последствия. Одно из таких последствий вытекает из ее особого геополитического положения и исключительной прибыльности переправки нелегалов для организаторов и посредников этого процесса.
В результате, Россия на рубеже 19801990-х годов стала страной, через которую проходят многочисленные явные и скрытые транзитные пути мигрантов из азиатских и африканских стран, стремящихся попасть в Европу.
Необходимо отметить, что во второй половине 1990-х годов наряду с увеличением масштабов нелегальной иммиграции в России происходит изменение ее структуры. В последние годы доминирующей становится нелегальная иммиграция отчетливо трудового характера, которая все больше и больше затрагивает рынок труда Российской Федерации и, в первую очередь, его отдельные регионы (Москва и Московская область, Санкт-Петербург и Ленинградская область, Дальний Восток и др.). И главным образом это касается иммиграции из стран ближнего зарубежья.
Характерно, что преобладающее большинство незаконных мигрантов вполне легально прибывает в Российскую Федерацию на работу, учебу, по линии туризма и приглашениям частных лиц, однако впоследствии незаконно занимается трудовой деятельностью на российской территории. Подавляющая часть нелегальных мигрантов прибывает в Россию из стран СНГ (прежде всего Азербайджана, Украины, Таджикистана, Узбекистана). Из стран дальнего зарубежья нелегальные мигранты прибывают, в первую очередь, из
128
Афганистана, Вьетнама, Китая и др., используя часто нелегальные формы въезда.
Как показывают исследования, основными сферами занятости нелегальных мигрантов в центральных регионах и крупных городских агломерациях России являются строительство и ремонтные работы, городской общественный транспорт, коммерческая деятельность и услуги. В городах это в основном - мелкая оптовая торговля, вещевые рынки, частный извоз, ремонт квартир, строительство дач, охранный сервис, некоторые другие виды услуг. В сельских регионах - сезонные строительные и сельскохозяйственные работы. Так, по оценкам экспертов, в строительных комплексах крупных российских городов, особенно в сезон активных работ, «нелегалы» составляют от 30% до 50% работников, занятых в отрасли [7].
Нелегалы тяготеют к занятости в рамках неформального сектора экономики, который, с одной стороны, не требует от них легализации их статуса, а с другой - предоставляет широкие возможности для быстрого достижения материального благополучия, так как позволяет уйти от уплаты налогов (отметим, что последнее практически невозможно в развитых странах).
Значительная по масштабам нелегальная миграция может повлечь за собой серьезные социальные и экономические издержки для национальной безопасности страны въезда и прибытия мигрантов:
- нелегальная миграция способствует развитию и поддержанию неформального сектора экономики, поскольку нелегальные мигранты создают необоснованные конкурентные преимущества компаниям, которые их нанимают на работу, по сравнению с теми, которые это не делают;
- создавая неконтролируемый рынок товаров и услуг, стимулируя развитие в нем теневых сегментов и искажая систему взаимоотношений между субъектами рынка и государством, нелегальная миграция тормозит создание и развитие эффективного цивилизованного рынка труда;
- нелегальная миграция может быть связана с контрабандными операциями, проституцией, распространением наркотиков и другими преступлениями;
- нелегальные мигранты не платят налогов с получаемых ими доходов, а нанимающие их компании не делают социальных отчислений с теневого фонда оплаты труда, что означает упу-
щенные фискальные выгоды. В ряде случаев нелегальная иммиграция даже ведет к увеличению налогового бремени на коренное население, поскольку бюджету приходится нести дополнительные расходы на социальное обеспечение иммигрантов, обучение их детей, на общественную безопасность, содержание новых тюрем и т. д.;
- на нелегальных мигрантов не распространяется положение о Минимальном размере труда, последнее может привести к снижению среднего уровня оплаты труда неквалифицированных работников;
- работодатели могут игнорировать требования об обеспечении охраны Здоровья и соблюдении техники безопасности, что может привести к получению травм и угрозе жизни мигрантов, преждевременным смертям;
- по прибытии нелегальные мигранты не проходят медицинское обследование на предмет наличия заболеваний или вирусов, их возможности обращения в органы здравоохранения в стране пребывания также в значительной степени ограничены. В то же время они подвержены риску заболеваний в пути, особенно если перевозятся нелегально или принудительно, из-за антисанитарных условий проживания, тяжелых условий труда и чрезмерной трудовой эксплуатации. Последнее может повлечь за собой серьезные медицинские последствия, поскольку болезни могут распространиться среди населения принимающей страны;
- вынужденные жить на нелегальном положении при ограниченных возможностях легализации и постоянной угрозе депортации нелегальные мигранты в большей степени рискуют стать объектом преступлений;
- нелегальная миграция способствует криминализации обстановки и росту преступности;
- рост масштабов нелегальной миграции сопровождается образованием этнических общин с большой этно-культурной и этно-конфессиональной дистанцией по отношению к местному населению, которые зачастую не интегрируются в принимающее общество. Последнее, в свою очередь, может привести к обострению социальной и межэтнической напряженности, усилению экстремистских националистических политических течений;
- предвзятое отношение к нелегальным мигрантам может привести к расколу в обществе, если такое восприятие распространится и на лиц, прибывших в страну;
- нелегальная миграция становится главным фактором, способствующим успеху ультраправых партий на выборах;
- нелегальная иммиграция способствует формированию обособленных зон компактного расселения мигрантов по этническому признаку (этнических анклавов), что затрудняет, а порой делает невозможной интеграцию мигрантов в общество;
- при неблагоприятном развитии (длительное «накопление» нелегальных иммигрантов) возникает угроза потери контроля над ситуацией в отдельных районах страны.
Такая комбинация факторов обусловливает нарастание проблем, связанных с нелегальной миграцией и нелегальной занятостью иностранной рабочей силы. Эта ситуация усугубляется повышением криминальной активности, облегчающей нелегальным мигрантам возможность их трудоустройства в стране, что также связано со значительным увеличением масштабов нелегальной иммиграции [8].
В целом, в рамках миграционной политики Российской Федерации возможно применение следующих мер противодействия нелегальной миграции: предупреждение нелегальной иммиграции; предотвращение и пресечение нелегальной иммиграции; выдворение и депортация незаконных мигрантов, а также, в исключительных случаях, - их легализация (в четко установленных случаях и по конкретным основаниям). При этом, согласно принципам международного права, борьба с нелегальной миграцией должна вестись такими способами, чтобы сохранялось доверие в целом к системам предоставления убежища и обычным каналам миграции.
В последние годы во многих странах, в том числе и в России, происходит ужесточение миграционной политики. При этом, в свете обострения проблемы международного терроризма в начале нынешнего тысячелетия, приоритетное значение стало придаваться иммиграционному контролю, усилению фильтрации принимаемых мигрантов с учетом требований национальной безопасности и резкому ужесточению борьбы с нелегальной миграцией.
Подводя итог, отметим, что вопросы управления нелегальной миграцией предполагают формирование целого комплекса правовых институтов и должны рассматриваться в более
широком контексте общего иммиграционного законодательства. Оно должно включать в первую очередь четкую юридическую регламентацию критериев и процедур легального въезда в страну, учитывающую все разнообразие современных миграционных потоков.
Международный опыт борьбы с нелегальной миграцией показывает, что в условиях современного демократического государства полностью эта проблема не может быть решена. Вместе с тем, она может быть значительно сокращена, если будет поощряться легальная трудовая миграция. Таким образом, для эффективного противодействия нелегальной миграции в Российскую Федерацию, необходимо, прежде всего, укрепить правовую базу легальной иммиграции, расширить возможности легального пребывания в стране, упростить процедуры получения разрешения на работу, в то же время ужесточить политику в отношении нелегалов, нарушающих законодательство и создающих криминальную опасность.
Примечания:
1. Migration in ап interconnected world. 2005. -P. 32-34.
2. МОТ. 2004. - С. 11-12.
3. Лисицкий, А. В. Миграционный процесс: состояние, тенденции развития, регулирование (политологический аспект). Дисс. канд.полит.н. /А.В. Лисиций. - М., 2008. - С. 111-113.
4. МОТ. 2004. - С. 12-13.
5. Ионцев, В.А. Нелегальная иммиграция в общественно-политическом дискурсе в современной России / Трудовая миграция и пути преодоления нелегальной занятости. Сборник материалов XVII и XVIII Московско-берлинских семинаров по актуальным проблемам миграции. Правительство Москвы. Сенат Берлина / В.А. Ионцев, И.А. Алешковский. - М., 2008.- С. 39-40.
6. Tassinopoulos, A. and Wеrnеr, H. Mobility and Migration of Labour in the European Union and Their Specific Implications for Young People. -Luxembourg, Office for Official Publications of the European Communities.1998. - P. 45-49.
7. Красинец, E., Нелегальная миграция в России/ Е. Красинец, Е. Кубишин, Е. Тюрюкомова. - М., 2000. - С. 82.
8. Ионцев, В.А. Нелегальная иммиграция в обществен-
но-политическом дискурсе в современной России/ В.А. Ионцев, И.А. Алешковский. - С. 47-48.
130
