CC BY
408
2'2011
Пробелы в российском законодательстве
2.5. К ВОПРОСУ ОБ ОПРЕДЕЛЕНИИ ПОНЯТИЯ «НЕЛЕГАЛЬНАЯ МИГРАЦИЯ»
Лянной Владимир Анатольевич, соискатель. Место учебы: Академия управления МВД России. E-mail: [email protected]
Аннотация: В статье рассматриваются основные подходы к определению понятия «нелегальная миграция» в миграционном законодательстве Европейского Союза и государств-членов ЕС, а также Российской Федерации.
Ключевые слова: нелегальная миграция, нерегулярная миграция, незаконный ввоз (контрабанда) мигрантов, торговля людьми, национальное миграционное законодательство.
ON THE ISSUE OF THE DEFINITION OF «ILLEGAL MIGRATION»
Lyannoi Vladimir Anatolievich, competitor. Place of study: Management Academy of MIA Russia. E-mail: [email protected]
Annotation: This article discusses the basic approaches to the definition of «illegal migration» in the legislation of the European Union, its Member States and the Russian Federation.
Keywords: illegal migration, irregular migration, human smuggling, human trafficking, national migration law.
Под иммиграцией в Европе понимается процесс, при котором лица, не являющиеся гражданами данной страны, перемещаются в страну с целью поселения (урегулирования)1. Относительно понятия нелегальной (незаконной) или не отвечающей правилам, нормам, стандартам (illegal или irregular) миграции в Евросоюзе существует некоторая неопределенность. Как следствие точного и общепризнанного определения в европейском миграционном праве нет2. Под нелегальной миграцией понимается передвижение людей между государствами, которое происходит за рамками регулирования юридических норм страны отправления, транзитных и принимающих стран. Данное явление рассматривается с разных сторон. С точки зрения стран назначения, это незаконный въезд, пребывание или работа на ее территории, то есть мигранты не имеют необходимых разрешений или документов, предписываемых иммиграционными правилами для въезда, проживания или работы в той или иной стране. С точки зрения направляющей страны, нелегальность рассматривается, например, в случаях, когда лицо пересекает международную границу без действительного паспорта, проездного документа или не выполнены административные требования для выезда из страны.
В Сообщении Европейской Комиссии по политике приоритетов в борьбе против незаконной иммиграции граждан третьих стран от 19 июля 2006 года указывается, что «термин «нелегальная иммиграция (illegal immigration)» используется для описания широкого круга явлений. Это включает граждан третьих стран, незаконно
1 Glossary on Migration. International Organization for Migration, Geneva: 2004, P. 31.
2 Pathways into irregularity: The Social Construction of Irregular Mi-
gration. Clandestio Research Project. October, 2009. [электронный ресурс]. URL: http://irregular-migration. hwwi.de/typo3_upload/
groups/31/4.Background_Information/4.2.Policy_Briefs_EN/Compara-tivePolicyBrief_PathwaysIntoIrregularity_Clandestino_Nov09_2.pdf (дата обращения: 22.11.2010).
въезжающих на территорию государства-члена по суше, морю и воздуху, включая транзитные зоны аэропорта. Часто это делается с помощью фальшивых или поддельных документов или с помощью организованных преступных сетей контрабандистов и торговцев людьми. Кроме того существует значительное число лиц, которые законно проникают на территорию какого-либо государства с действительной визой или пользуясь безвизовым режимом, но «остаются слишком долго» или меняют цели пребывания без согласия властей; наконец это претенденты на получение убежища, которые не покидают страну после вынесения окончательного отрицательного решения»3.
В последнее время в ЕС существует тенденция к более частому обращению к термину «irregular migration», как более широкому, и одновременно к ограничению смыслового значения термина «illegal migration», который все чаще употребляется для выделения в отдельную группу миграционных процессов, связанных с незаконным ввозом (контрабандой) мигрантов (human smuggling) и торговлей людьми (human trafficking). Впрочем, западные специалисты также отмечают проблему недостаточной определенности терминов. Например, могут быть нюансы между такими терминами как ранее упоминавшиеся «illegal migration» и «irregular migration», а также «clandestine migration» (тайная, подпольная миграция) и «undocumented migration» (недокументированная миграция), которые на практике, по большей части, используются как синонимы4.
Принимая во внимание основные подходы к рассмотрению «нелегальной (незаконной) миграции» в Европе можно предложить следующую обобщенную формулировку данного понятия. Нелегальная (незаконная) миграция - это миграция, которая происходит в нарушение правовых норм, принятых в ЕС и устанавливающих порядок въезда, транзитного проезда, пребывания и выезда граждан третьих стран и лиц без гражданства на его территории. Выделяется несколько видов незаконной миграции: организованная и неорганизованная; индивидуальная и групповая; как результат незаконного пересечения внешних границ ЕС по поддельным документам, через неохраняемые границы или вне пунктов пропуска через государственную границу, а также легального въезда и невыезда по истечении разрешенного срока пребывания (лица, «оставшиеся сверх положенного срока» - overstayer).
Российское национальное законодательство понятие «нелегальной миграции» не содержит, а в трудах многих ведущих ученых и специалистов России можно найти не только различное обозначение нелегальной миграции, но и разное понимание самой сути этого явления. Так, например, Е.С. Красинец рассматривает термины «нелегальная миграция» и «незаконная миграция» как синонимы5, а О.Д Воробьева считает эти понятия принципиально разными6.
3 Communication from the Commission on Policy priorities in the
fight against illegal immigration of third-country nationals. Brussels, 19.7.2006, COM (2006) 402 final. P. 2. [электронный ресурс]. URL: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/ LexUri-
Serv.do?uri=COM:2006:0402:FIN:EN:PDF (дата обращения 14.09.2010).
4 Glossary on Migration, P. 4.
5 Красинец, Е. С., Кубишин, Е. С., Тюрюканова, Е. В. Нелегальная миграция в Россию /Е. С. Красинец, Е. С. Кубишин, Е. В. Тюрюканова; РАН. ИСЭПН. - науч. изд. - М. :Academia, 2000. - 96 с.
6 Миграция населения / Под общ. ред. О.Д. Воробьевой. - М., 2001. - Прил. к журн. «Миграция в России». - Вып. 1: Теория и практика исследования. - 176 с.
ПОНЯТИЕ НЕЛЕГАЛЬНОЙ МИГРАЦИИ
Лянной В.А.
В проекте Концепции государственной миграционной политики (1999 г.) незаконная миграция определялась как въезд в Российскую Федерацию, пребывание и выезд с ее территории иностранных граждан и лиц без гражданства с нарушением законодательства Российской Федерации, регулирующего порядок въезда, пребывания, транзитного проезда и выезда иностранных граждан, а также произвольное изменение ими своего правового положения в период нахождения на территории Российской Федерации.
Близкая по содержанию дефиниция «незаконный мигрант» приведена в ст. 1 Соглашения о сотрудничестве государств - участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией7.
Однако нелегальная миграция может осуществляться не только в результате незаконного пересечения границ, но и на вполне законных основаниях, с последующим нелегальным трудоустройством в стране въезда. В России получает развитие своеобразная форма нелегальной иммиграции, связанная с появлением такого феномена, как «ближнее зарубежье» с его прозрачными границами между бывшими союзными республиками (за исключением, в определенной мере, стран Балтии). Одновременно нарастает нелегальная иммиграция из стран дальнего зарубежья, особенно из Китая, Вьетнама, КНДР и Турции.
Учитывая появление новых категорий и групп мигрантов, нарушающих законодательство (миграционное, трудовое и др.) стран въезда и выезда, необходимо выделить более общее понятие «незаконная миграция» или «нелегальная миграция».
В.А. Ионцев и И.А. Алешковский выделяют в нелегальной миграции две основные группы: нелегальная эмиграция и нелегальная иммиграция, обращая внимание на важное отличие между ними. Нелегальная эмиграция, как правило, имеет безвозвратный характер и зачастую при успешном въезде в другую страну принимает форму вынужденной миграции, поскольку нелегальные эмигранты чаще всего обращаются с просьбой о предоставлении им статуса «беженцев». В случае отказа в предоставлении данного статуса многие из этой группы мигрантов обычно переходят в группу нелегальных иммигрантов и могут подвергаться процедуре депортации в свои страны. Нелегальная иммиграция имеет возвратный характер и связана, прежде всего, с нелегальным трудоустройством, хотя формы пересечения государственной границы могут быть разнообразными: легально (в качестве туристов, бизнес-мигрантов, по приглашениям родственников, друзей и т.п.), нелегально (используя слабо контролируемые пограничные участки), незаконно (при помощи поддельных документов), зачастую используя транзитные визы8.
При всем многообразии подходов к понятию «нелегальная миграция» сегодня ключевыми являются два признака этого явления. Во-первых, нелегальное трудоустройство, как главная цель подавляющего числа нелегальных мигрантов, независимо от того, как осуществляется сам факт пересечения границы (легально, нелегально, по поддельным документам и др.), во-вторых, временность этого трудоустройства, хотя часто на про-
7 Соглашение о сотрудничестве государств-участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией (Заключено в г. Москве 06.03.1998) // Содружество. Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. - 1998. - № 1. - С. 81 - 86.
8 Ионцев В.А., Алешковский И.А. Современные особенности нелегальной иммиграции в России // Труды Академии управления МВД России. - №3. - 2007.
должительный срок, так как в конечном итоге большинство мигрантов стремятся возвратиться в свои страны.
Таким образом, можно предложить следующее определение. Нелегальная (незаконная) миграция - это въезд иностранных граждан и лиц без гражданства на территорию Российской Федерации, их перемещения и пребывание (проживание), вне зависимости от целей и срока, в пределах её территории с нарушениями действующего миграционного законодательства. Совершается указанными гражданами и лицами, как правило, для осуществления незаконной трудовой деятельности, то есть юридически не оформленной в соответствии с действующими в Российской Федерации правилами привлечения и использования труда иностранных работников.
Следует отметить, что сегодня российский термин «нелегальная миграция» отождествляется с европейским термином «нерегулярная (irregular) миграция», которым оперирует международное право и который признается Международной организацией по миграции (См., например: Руководство по реадмиссии: в 2-х т. -М.: МОМ, 2009. - Т. 2, С. 15).
Рецензия
на статью «К вопросу об определении понятия "нелегальная миграция"» соискателя Академии управления МВД России, начальника управления финансовоэкономического обеспечения ФМС России Лянного В.А.
В статье В.А. Лянной рассматривает основные подходы к определению термина «нелегальная миграция» - одного из важнейших и многоаспектных в сфере миграции, до настоящего времени не имеющего однозначной трактовки в российском и зарубежном, в частности европейском, законодательстве в силу сложности, многогранности и специфичности миграционных отношений, складывающихся между их субъектами.
Актуальность данной статьи не вызывает сомнения, поскольку регулирование миграционных процессов требует глубокого осмысления их сущности. Формирование эффективной системы мер по противодействию нелегальной миграции как на международном, так и на внутригосударственном уровне требует четкого определения понятийного аппарата. Анализ содержания понятия «нелегальная миграция» в рамках юриспруденции способствует не только более четкому выявлению предмета возникающих в этой области общественных отношений, определению статуса мигранта, но и обеспечению гармонизации международного и национального законодательства, оперирующего этими терминами.
На основе анализа международных правовых актов, общеевропейского, российского и национального законодательства государств - членов ЕС в сфере миграции в статье предложено авторское определение нелегальной (незаконной) миграции. Особый интерес представляет вывод о том, что российский термин «нелегальная миграция» отождествляется с введенным Международной организацией по миграции термином «irregular migration».
Содержание статьи логически взаимосвязано и подтверждено цитатами из авторитетных источников, отражающих современную точку зрения на исследуемую проблему.
Научная статья В.А. Лянного «К вопросу об определении понятия "нелегальная миграция"» соответствует всем требованиям, предъявляемым к работам такого рода. Данная статья может быть рекомендована к публикации.
Доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой теории и истории государства и права Елецкого государственного университета
Профессор С.А. Капитонов
