CC BY
37
Некоторые вопросы юридической ответственности в сфере пользования сельскохозяйственными угодьями
В. Г. Левахин, начальник отдела правового и финансового контроля, Оренбургский ГАУ
В современной России площадь земель составляет 1707,5 млн.га, из них пашни 124,4 млн.га, которая в пересчете на 100 человек населения составляет 85 га[1]. Однако, к сожалению, из всего этого громадного массива земель сельскохозяйственные угодья используются в большей части нерационально. В характеристике состояния земель в начале земельной реформы были отмечены многочисленные проблемы, которые требуют неотложных мер по снижению антропогенной нагрузки на землю. В частности, в Государственной Комплексной Программе повышения плодородия почв России, которая была принята еще в 1992 г., было отмечено, что одной из главных причин низкого уровня и неустойчивого развития сельскохозяйственного производства России наряду с неблагоприятными климатическими условиями является неудовлетворительное состояние сельскохозяйственных угодий. Постоянно снижается их плодородие, которое уже в ближайшем будущем может быть необратимо утрачено на
обширных территориях сельскохозяйственных угодий[2].
В системе землепользования необходимо, на наш взгляд, учесть социальные, экономические и экологические параметры, что возможно лишь при рациональном государственном управлении сельским хозяйством. При этом надо учесть, что земельные угодья в хозяйствах всех форм собственности имеют свои границы, которые не совсем устойчивы в связи с акционированием и выделением паевых долей. В этой связи целесообразно повысить роль государственного регулирования землепользования на макроуровне. Вновь организованные сельскохозяйственные предприятия и предпринимательские структуры действуют недальновидно в плане эксплуатации земли, когда речь идет о прибылях, которыми данные субъекты землепользования не «избалованы» вследствие диспаритета цен на сельскохозяйственную и промышленную продукцию. Государство представляет льготы на приобретение пестицидов, увеличивает лимиты на водопотребление, параллельно осуществляет контроль и наказывает за производство экологически загрязненную сельскохозяйственную
продукцию. При громадном диспаритете цен предприятия в сельскохозяйственной сфере стремятся сэкономить на затратах в области экологии, скрыть выбросы, иногда сбыть на рынке загрязненную сельскохозяйственную продукцию, сэкономить на расходах энергии и выгодно трансформировать пашню в сельскохозяйственные угодья. Серьезной проблемой можно назвать отсутствие федерального закона о сельскохозяйственных угодьях. В основном все экономические показатели о развитии агарной сферы, статистические данные основаны на эксплуатации сельскохозяйственных угодий: пашни, залежей, многолетних насаждений и др. Отсюда выполняются экономические расчеты. В правовой сфере действует Федеральный Закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», имеющий пробелы в земельном законодательстве, поскольку сельскохозяйственные угодья являются наиболее ценными землями, и успех растениеводства и животноводства в значительной степени зависит от того, как будут они эксплуатироваться.
При анализе землепользования и состояния сельскохозяйственных угодий выявляются наиболее характерные ошибки в хозяйственной деятельности земледельцев, включая:
1) подъем целины без научно обоснованной системы земледелия, который ведет к масштабным изменениям степных экосистем и эрозии почв;
2) нерациональное использование пашни вследствие неумеренной специализации и концентрации производства и ликвидации бесперспективных деревень многое другое.
Следует также отметить, что для рационального землепользования необходимо широкое внедрение научных достижений и открытий, особенно в сельском хозяйстве, в вопросах улучшения состояния сельскохозяйственных угодий.
В целях упорядочения отношений между субъектами земельных правоотношений для обеспечения охраны сельскохозяйственных угодий и экологического равновесия в окружающей среде устанавливаются: административная, уголовная, дисциплинарная и гражданско-правовая ответственность. Характеризуя цели применения различных видов юридической ответственности, следует учесть, что государство обеспечивает определенный установленный Конституцией России правопорядок.
В числе видов юридической ответственности, учитывая превентивные, экономичные факторы, наиболее эффективной является административная ответственность. Административная ответственность имеет задачу упорядочивания, установления правильного взаимодействия, управляемости в сфере охраны и использования земель.
Профессор Агапов А. Б. выделяет следующее:
а) административная ответственность налагается за правонарушения, не представляющие высокой степени общественной опасности...;
б) ответственность по административному праву всегда представляет соответствие противоречивого действия (бездействия) юридического или физического лица. Все виды правовой ответственности налагаются органами (должностными лицами) государства, однако одним из участников административного правоотношения всегда является орган исполнительной власти или исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления;
в) административная ответственность по преимуществу наступает вследствие правонарушений в сфере общегосударственных, а не частноправовых интересов[3].
Наиболее существенной новацией в сфере административной ответственности за нарушение правил охраны и использования земли является ответственность юридических лиц.
В частности, ученые МГЮА Л. Л. Попов и Ю. Ю. Колесниченко отметили ряд существенных признаков, которые характеризуют юридическое лицо и являются основанием для признания его как субъекта юридической ответственности:
обладание законодательно обусловленной административной правосубъектностью;
отсутствие возможности власти осуществлять управленческие функции в отношении не подчиненных ей третьих лиц[4].
Характеризуя правонарушения в сфере использования и охраны земель, следует выделить основные признаки:
в категории правонарушителей могут быть физические лица, юридические лица и должностные лица;
материалы об административных правонарушениях в пределах компетенции рассматриваются в соответствии ст.23 КоАП РФ, мировыми судьями (судьями), комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав;
должностные лица, осуществляющие государственный земельный контроль за использованием и охраной земель;
должностные лица органов, осуществляющих функции охраны и защиты лесного фонда;
протоколы об административных правонарушениях составляют такие должностные лица органов внутренних дел (милиции) ст.28.3 КоАП РФ п.2.1).
Дискуссионным является вопрос, рассматриваемый некоторыми авторами, о привлечении к административной ответственности органов исполнительной власти, признав их юридическими лицами. С. Д. Хазанов считает, что следует решительно отграничить администра-
тивные правоотношения, возникающие внутри системы публичной администрации, от правоотношений, возникающих между публичной администрацией и физическими либо юридическими лицами[5].
Наиболее характерными правонарушениями являются деяния, предусмотренные в ст.7.1; 7.2; 7.10; 8.6; 8.7 КоАП РФ. Санкции за административные правонарушения имеют задачу воспитательную, превентивную и представляющую определенную кару за правонарушение. Административная ответственность за нарушение в сфере использования и охраны сельскохозяйственных угодий носит императивный характер. Основные тенденции в сфере административноправового регулирования отмечены А. С. Прудниковым и Х. А. Андришиным, которые пишут, что применительно к исполнительной власти принцип законности находит свое конкретное выражение в подзаконном характере деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц, в полном соответствии принимаемых ими актов законам, в строгой сопод-чиненности актов управления, в требовании строжайшего соблюдения законности всеми органами управления и их должностными лицами. По мнению профессора Овсянко Д. М., административная ответственность есть применение государственными органами, должностными лицами и представителями власти установленных государством мер административного воздействия к гражданам, а в соответствующих случаях — и к организациям за нарушения законности и государственной дисциплины[6]. Сущность данного определения заключается в том, что автор до принятия нового КоАП РФ наряду с другими авторами (Л. Л. Поповым, Ю. Ю. Колесниченко) предполагал ответственность юридических лиц. Это является, по нашему мнению, позитивным шагом в укреплении законности и правопорядка в сфере исполнения законов, в частности в сфере земельных отношений. Следует подчеркнуть скрытые, порой не всегда оцененные по существу значимости и общественной полезности административно-правовых методы регулирования земельноправовых отношений.
Профессор С. С. Алексеев отмечает, что непосредственным итогом правового регулирования, венцом действия права в условиях правового государства является правопорядок — состояние фактической упорядоченности общественных отношений, выражающее реальное, практическое осуществление требований права и режима законности[7].
Применительно к практике осуществления основных позиций земельной реформы важно
подчеркнуть, что в аграрной сфере после распределения земель наступает период эффективного хозяйствования, получения результатов, которые позволят поднять на новый уровень систему землепользования, улучшить экологическую ситуацию, получить ожидаемые экономические результаты, связанные с проблемой продовольственной безопасности России. Сельскохозяйственные угодья, которые составляют, как мы отмечали выше, наиболее ценную часть земель сельскохозяйственного назначения, должны стать «сердцевинной частью» в общей системе землепользования. По мнению ученого-экономиста Д. С. Львова, который, проанализировав мировой опыт земельных преобразований, предлагает следующие меры по реализации рыночных реформ по сценарию устойчивого развития: получаемая рента за пользование природными ресурсами может в наших условиях заменить значительную часть традиционных налоговых поступлений в бюджет; практика свидетельствует о том, что свободная купля-продажа земли чревата ее быстрым превращением в спекулятивный актив, цена которого может очень далеко отрываться от приносимого им реального эффекта. Д. С. Львов отмечает, что было бы наивно рассчитывать на то, что в России удается сразу же ввести идеальную систему регулирования рынка земли, основанного на частной собственности.
Уже имеющийся у нас опыт передачи государственных активов в частные руки наводит на грустные мысли в отношении той вакханалии, которая может начаться в стране в случае массовой приватизации земли...[8]. С правовой точки зрения, мы считаем, что в сфере использования сельскохозяйственных угодий данные наработки ученых-юристов, экономистов и практиков необходимо учесть в разработке федерального законодательства о сельскохозяйственных угодьях.
Литература
1 Россия и страны мира. Официальное издание. — М.: Госкомстат России, 2002. — С. 17.
2 См: Государственная комплексная программа повышения плодородия почв России // САПП РФ. — 1992. — N23. — Ст.2016.
3 См.: Агапов, А. Б. Административная ответственность. — М.: Статут, 2000. — С. 10.
4 Административная ответственность / под ред. Н. Ю. Хамане-вой. - М.: ИГПАП РАН, 2001. - С.43.
5 См: Хазанов, С. Д. Методологические проблемы дифференциации административно-правового регулирования // Административное и информационное право (состояние и перспективы развития). — М.: АПУ. — 2003. — С.51.
6 См: Овсянко, Д. М. Административное право. — М.: Юристъ, 1996. — С.104.
7 См: Алексеев, С. С. Теория права. — М.: Бек, 1994. — С. 194.
8 См: Львов, Д. С. Экономика развития. — М.: Экзамен, 2001. — С.271—273.
