CC BY
8УДК 342.924
ХАХАЛЕВА Е.В.
НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ПРИВЛЕЧЕНИЯ К АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В ПРОЕКТАХ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЗАКОНОВ
Ключевые слова: административная ответственность, административные правонарушения, производство по делам об административных правонарушениях.
В статье исследуются общие вопросы привлечения к административной ответственности, рассматриваются вынесенный на общественное обсуждение проект Кодекса РФ об административных правонарушениях и внесенный в Государственную Думу проект Кодекса РФ об административной ответственности. Автор высказывает позицию о том, что даже в производстве по делам об административных правонарушениях суд должен осуществлять правосудие, а не являться субъектом административной юрисдикции, как это представлено в проектах.
HAHALEVA, E.V.
SOME QUESTIONS OF ATTRACTION TO ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY IN
DRAFTS OF FEDERAL LAWS
Keywords: administrative responsibility, administrative offenses, production for affairs about administrative offenses.
In the article viewed the general questions of attraction to administrative responsibility, investigated the submitted for public discussion draft of the Code of the Russian Federation about administrative offenses and introduced in the State Duma the draft of the Code of the Russian Federation about administrative responsibility. The author expresses the position that even in the production of affairs of administrative offenses, court has to implement a justice, and not be the subject of an administrative jurisdiction as it is presented in projects.
Исполнительная власть реализуется в управленских действиях, судебная власть -в правосудии. Взаимодействуя с исполнительной властью, она проявляется также и в осуществлении судебного контроля за управленческими действиями (бездействием) административных органов, полное исследование которых невозможно без раскрытия процессуальных элементов судопроизводства по таким категориям дел. Четкое определение процессуальных элементов, отражающее особенности судебного контроля за управленческими действиями (бездействием) административных органов, позволит обосновать его сущность с позиций материального административного права, обусловливающегося процессуальными особенностями. Они соотносятся между собой как форма (процессуальные элементы) и содержание (материально-правовые элементы).
Современное законодательство предусматривает наличие нескольких видов процессов: конституционный, гражданский, уголовный, бюджетный, законодательный, арбитражный, административный и иные процессы. Процессуальные нормы каждого вида процесса обеспечивают группу (группы) материальных норм. Отметим, что В.Д. Сорокин выделяет две разновидности процессуальных норм: одни из них образуют самостоятельные отрасли права (гражданский, уголовный процессы), а другие -
представляют институты соответствующих материальных отраслей права (бюджетный, конституционный и другие). Административный процесс он обоснованно относил к формирующейся отрасли права, выделяя при этом одно из главных условий -способность норм административного процессуального права обслуживать нормы нескольких материальных отраслей права (административного, трудового, финансового и других отраслей) [1, с.173-175]. Известно, что материальное право остается мертвым без процессуального обеспечения. В свою очередь, процессуальные нормы обслуживают материальное право. Для нас важно показать принципиальную самостоятельность административного процесса и его обособленность от административно-судебного процесса и иных видов процесса. Конечно, не всегда усложненное понимание правовых категорий является благом [1, с.205], но здесь нам это представляется необходимым.
В марте 2015 года принят Кодекс административного судопроизводства РФ (далее по тексту - Кодекс) [2]. Он вступил в силу с 15 сентября 2015 года, за исключением отдельных его положений. Безусловно, принятие Кодекса является значительным шагом в упорядочении правового регулирования административного судопроизводства. На многие вопросы Кодекс дает ответы, созвучные суждениям ученых-теоретиков и сложившейся судебной практике. В частности, одной из таких новелл является внедрение в судебную практику административных исков и соответствующих сторон административного судопроизводства - административного истца и административного ответчика. То, что административное судопроизводство должно быть исковым, поддерживалось многими учеными, как в начале прошлого века [3, 4, 5], так и в настоящее время [6, 7, 8, 9]. Однако отдельные ученые не только полагали, что средством должна оставаться жалоба, а не административный иск [10, 11], но и вообще отрицали исковой характер административного судопроизводства [12, 13, 14, 15, 16]. С принятием Кодекса этот спор потерял смысл.
Разрешая спор в порядке искового производства, суды фактически проверяют законность действий субъектов спора, даже если этими субъектами являются физические лица. Безусловно, проверка законности действий (бездействия) органа исполнительной власти или физического лица осуществляется разными способами и средствами, с разных позиций. Но суть разногласий, представляемых как спор между лицами, от этого не меняется. Разрешить спор - это значит привести в соответствии с законодательством действия сторон спора, независимо от того, каков характер данного спора. Поэтому в случае рассмотрения и административно-правового (и в целом публично-правового), и частноправового споров проверяется законность действий (бездействия) сторон споров. Поэтому при разрешении этих видов споров применимо такое средство защиты, как исковое заявление или административное исковое заявление (ст.124 Кодекса).
В октябре 2015 года был вынесен на общественное обсуждение [17] проект Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее по тексту - проект КоАП РФ) [18]. Срок его общественного обсуждения был завершен 28 ноября 2015 года. Авторы проекта постарались учесть все критические замечания, высказанные в адрес действующего Кодекса РФ об административных правонарушениях. Он содержит 51 главу, существенно обновляя Общую часть и производство по делам об административных правонарушениях, но не отражая в своем содержании названий этих разделов. Рассмотрим некоторые новеллы проекта.
Так, в ч.4 ст.1.1 проекта КоАП РФ уточняется, что законодательное регулирование вопросов, отнесенных к полномочиям субъектов РФ, должно осуществляться единым законом (курсив авт.) субъекта РФ об административных правонарушениях. В качестве задач законодательства об административных правонарушениях в проекте КоАП РФ на первое место поставлена защита прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов физических и юридических лиц. И только потом оговорена защита прав и интересов общества и государства, в отличие от ст.1.2 КоАП РФ, где задачей обозначена защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, охрана здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защита общественной нравственности и т.д. В главе 2 проекта КоАП РФ впервые дается определение административной ответственности и закрепляется ее суть, состоящая в официальном порицании от имени государства лица, совершившего административное правонарушение, путем применения к нему административного наказания. При этом уточняется, что административное наказание применяется в строгом процессуальном порядке и форме морального, личного, имущественного или организационного характера. Ссылка на личный, имущественный или организационный характер административного правонарушения вполне приемлема и отражает задачи законодательства и цели административного наказания, в то время как указание на моральный характер административного наказания, полагаем, излишне.
В проекте КоАП РФ существенно дополнена глава о принципах административной ответственности, введены новые статьи, посвященные принципу неотвратимости ответственности, принципу недопустимости повторного наказания за одно и то же административное правонарушение, принципу гуманизма, справедливости и соразмерности, принципу состязательности и равноправия сторон в производстве по делам об административных правонарушениях и т.д. Несомненно, это положительные моменты проекта. Однако в главе 2 «Административная ответственность и ее принципы» проекта КоАП РФ отражены не только принципы административной ответственности, но и принципы производства по делам об административных правонарушениях. На наш взгляд, эти группы принципов, для четкости, следовало бы рассредоточить по соответствующим главам.
Впервые в отдельной главе административные правонарушения классифицируются в зависимости от их характера на грубые, значительные и менее значительные административные правонарушения, а также длящиеся, повторные, продолжаемые, неоднократные, однородные. Так, если наказание за совершение административного правонарушения предусматривается в виде дисквалификации на срок, не превышающий одного года, то такое административное правонарушение считается значительным. Если же дисквалификация назначена на срок более года, то это грубое административное правонарушение.
В проект КоАП РФ введена статья, посвященная административной ответственности граждан, предусматривающая их ответственность с 16 лет, а в исключительных случаях - с 14 лет. Иными словами, по сравнению с действующим КоАП РФ, снижен возраст, с которого наступает ответственность. Это соответствует современному состоянию возрастной характеристики совершаемых административных правонарушений. В то же время, на наш взгляд, исходя из принципа гуманизма и
соразмерности наказания, было бы целесообразнее установить не административную ответственность для лиц от 14 до 18 лет, а применение к ним только мер воздействия, предусмотренных федеральным законодательством о защите прав несовершеннолетних.
В проекте КоАП РФ предусмотрено освобождение от административной ответственности в связи с исполнением приказа или распоряжения, обязательных для исполнителя, в результате совершения которого произошло деяние, административная ответственность за которое установлена проектом КоАП РФ или законом субъекта РФ. Административную ответственность в таком случае несет лицо, отдавшее незаконные приказ или распоряжение. В то же время, если такой приказ или распоряжение были заведомо ложными, то лицо, их исполнившее и, тем самым, совершившее административное правонарушение, привлекается к административной ответственности на общих основаниях (ст.3.17 проекта КоАП РФ).
Проект КоАП РФ предусматривает введение нового вида административного наказания - ликвидацию юридического лица или прекращение деятельности в качестве индивидуального предпринимателя. Оно применяется за грубые неоднократные и повторные административные правонарушения, если менее строгое наказание не сможет обеспечить достижение его цели и назначается только судом (ст.4.17 проекта КоАП РФ).
Надо отметить детализацию обстоятельств, смягчающих и отягчающих административную ответственность (ст.5.2, 5.3 проекта КоАП РФ). Так, к числу смягчающих административную ответственность обстоятельств отнесено новое основание - совершение административного правонарушения мужчиной - одиноким родителем, воспитывающим ребенка в возрасте до четырнадцати лет.
Новеллой является изменение срока давности привлечения к административной ответственности. Общий срок предполагается установить в один год, в то время как в настоящее время ст.4.5 КоАП РФ предусматривает 2 месяца со дня совершения административного правонарушения. Срок давности начинает исчисляться на следующий день после совершения административного правонарушения, не являющегося длящимся, либо обнаружения длящегося административного правонарушения (ст.5.11 проекта КоАП РФ).
Нормы проекта содержат главы, посвященные производству по делам об административных правонарушениях. В проекте выделены отдельными главами судопроизводство по делам об административных правонарушениях, что является его новеллой (глава 45, 47 проекта КоАП РФ). И суд опять в них представлен субъектом административной юрисдикции, как и в действующем КоАП РФ, на что указывалось учеными [19, 20, 21, 22, 23]. И.В. Панова отмечает, что эти обстоятельства свидетельствуют об упрощенной и ускоренной процедуре рассмотрения судьей вопросов и о развитии административного судопроизводства [20].
Мы не можем согласиться с мнением ученых, что в случаях, когда привлечение к административной ответственности происходит на основании актов судов, последние выполняют функцию исполнительной ветви власти административно-юрисдикционного характера [24]. Напротив, суд, даже привлекая к административной ответственности, осуществляет правосудие по административным делам [25, 26, 27, 28], а не осуществляет административную юрисдикцию. Роль суда как раз и заключается в том, что, разрешая спор, он отправляет правосудие и одновременно контролирует законность
управленческих действий (бездействия) органов исполнительной власти. Принимая решение в соответствии с действующим законодательством, суд осуществляет правосудие, обеспечивая права, свободы и законные интересы сторон судопроизводства.
Суды, отправляя правосудие, могут являться субъектом административного права, не являясь при этом субъектами административной юрисдикции. Если утверждать обратное, то получается, что органы исполнительной власти, привлекая к административной ответственности, отправляют правосудие по таким делам. А это в принципе невозможно, так как противоречит Конституции РФ. Авторы проекта попытались объединить судопроизводство по делам об административных правонарушениях и производство по делам об административных правонарушениях административными органами, что, на наш взгляд, не вполне отражает современную роль суда в производстве по делам об административных правонарушениях.
Также в конце октября 2015 года депутатом А.А. Агеевым внесен в Государственную Думу новый проект Кодекса РФ об административной ответственности (далее по тексту - проект КАО РФ) [29], содержащий общую, особенную и процессуальные части. Международные договоры, ратифицированные РФ, имеют приоритет перед нормативными правовыми актами РФ и применяются непосредственно. Если этим договором предусмотрено иное, нежели законодательством РФ об административной ответственности, действуют правила международного договора. В отраслевом законодательстве эти обстоятельства обычно рассматриваются отдельно [30]. В этом проекте специально оговаривается, что его действие не распространяется на те отношения, которые возникают при привлечении к публично-правовой ответственности в соответствии с бюджетным, налоговым законодательством, законодательством о банковской деятельности, об обязательном социальном страховании (ст.1 проекта КАО РФ).
Среди принципов, обозначенных в проекте КАО РФ, особо выделяются: 1) принцип индивидуализации административной ответственности, суженный в содержании не только до индивидуальной характеристики при назначении административного наказания, но и до конкретного лица, непосредственно совершившего противоправное деяние (ст.10 проекта); 2) принцип справедливости, то есть соразмерности мер ответственности и совершенного административного правонарушения (ст.12 проекта). Последний принцип и сейчас проявляется при привлечении к административной ответственности за совершение отраслевых правонарушений, например, за нарушение трудовых прав [31].
Так же, как и в проекте КоАП РФ, в отдельной главе проекта КАО РФ обозначено понятие административной ответственности и ее применение к отдельным категориям субъектов: гражданам, должностным и юридическим лицам и т.д. В отдельной главе сконцентрированы обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность. Аналогично проекту КоАП РФ, в проекте КАО РФ также планируется установить годичный срок давности привлечения к административной ответственности. Производство по делам об административных правонарушениях отражено в процессуальной части проекта КАО РФ. Оно будет полным и упрощенным.
Анализ проекта КАО РФ и проекта КоАП РФ позволяет сделать вывод о том, что оба проекта совершенствуют действующий КоАП РФ, лишь предлагая новые редакции статей, уточняя их содержание. Кардинальных изменений они не содержат.
Литература и источники
1. Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право: Учебник. - СПб., 2004.
2. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 №21-ФЗ // СЗ РФ. 2015. №10. Ст.1391.
3. ЕлистратовА.И. Административное право. Лекции. - М., 1913. - С.19.
4. Левин Р.Б. К вопросу об административной ответственности // Советское государство и право. - 1947. - №6. - С.40-44.
5. Полумордвинов Д.И. Закон от 11 апреля 1937 года // Советское государство и право. - 1947. -№5. - С.55
6. Панова И.В. Административно-процессуальное право России. - М.: Норма, 2008. - С.211.
7. Попова Ю.А. Судопроизводство по делам, возникающим из публично-правовых отношений (теоретические проблемы). - Краснодар, 2002. - С.14, 21-22.
8. Хазанов С.Д. Кодекс административного судопроизводства: концепция и юридический инструментарий // Теория и практика административного права и процесса: материалы Всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти профессора В.Д. Сорокина (пос. Небуг, 13-14 октября 2006 года) / Отв. ред. профессор В.В. Денисенко, доцент А.Г. Эртель. - Краснодар: Изд-во «Кубанькино», 2006. - С. 281-283
9. Хаманева Н.Ю., Салищева Н.Г. Административная юстиция и административное судопроизводство в Российской Федерации. - М., 2001. - С.52.
10. Жуйков В.М. Права человека и власть закона. - М.: Статут, 2006. - С.9.
11. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3-т. - Т.2. - М., 2002. - С.323.
12. Боннер А.Т. Судебная практика по делам, возникающим из административно-правовых отношений // Государство и право. - 1992. - №2. - С.145.
13. Голиченко М.М. Правовая природа участия истца и ответчика в исковом производстве. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 2003. - С.14.
14. Исаенкова О.В., Демичев А.А., Соловьева Т.В., Ткачева Н.Н. Иск в гражданском судопроизводстве. - М.: Волтерс Клувер, 2009. - С.188.
15. МасленниковМ. Можно ли считать жалобу административным иском // Российская юстиция. - 1998. - №5. - С.23-25.
16. Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. - М.: Юрид. лит., 1964. - С.153-155.
17. http://veche.duma.gov.ru
18. http://veche.duma.gov.ru/uploads/laws/versions/95167f920b2cbe8958936364b1394b359f1cf739.pd
19. Николаева Л.А. Административная ответственность как охранительное правоотношение // Административная ответственность: вопросы теории и практики. - М., 2004. - С. 29-31.
20. Панова И.В. Административное судопроизводство и процедура внесудебного, досудебного рассмотрения административных дел // Вестник ВАС РФ. - 2007. - № 4.
21. Соловьева О.М. Производство по делам об административных правонарушениях: опыт системного изучения. Дисс. . канд. юрид. наук. - Краснодар, 2004. - С.37.
22. Соловьева А.К. Процессуальные проблемы рассмотрения дел об административных правонарушениях (по материалам судебной практики Санкт-Петербурга) //Административная ответственность: вопросы теории и практики. - М., 2004. - С. 225-226.
23. Серков П.П. Административная ответственность: проблемы и пути совершенствования. Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. - М., 2010. - С.18.
24. Масленников М.Я. Административная юстиция и административное судопроизводство: соотношение с административным процессом, процессуально-правовая регламентация, перспективы развития // Государство и право. - 2002. - №9.
25. СтариловЮ.Н. Курс общего административного права. В 3-т. - Т.2. - М., 2002. - С.491.
26. Хаманева Н.Ю., Салищева Н.Г. Административная юстиция и административное судопроизводство в Российской Федерации. - М., 2001. - С.22.
27. Хазанов С.Д. Общая характеристика стадии пересмотра в производстве по делам об административных правонарушениях // Журнал российского права. - 2004. - №10. - С.69-80.
28. Панкова О.В. К вопросу о роли судебной реформы в механизме административно-правового регулирования // Проблемы административного и административно-процессуального права: Сб. науч. трудов. - М., 2005. - С. 346.
29. Проект Федерального закона №917598-6 «Кодекс РФ об административной ответственности» // https://www.consultant.ru/law/hotdocs/44529.html
30. Сапфирова А.А. Международно-правовая регламентация деятельности федеральной инспекции труда // Современная научная мысль. - 2013. - № 6. - С.184-190.
31. Сапфирова А.А. Справедливость и нормы трудового права: теория и судебная практика // Современное право. - 2015. - № 5. - С. 78-83.
ХАХАЛЕВА ЕЛЕНА ВЛАДИМИРОВНА - доктор юридических наук, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Северо-Кавказского филиала Российского государственного университета правосудия (г. Краснодар) (ehahaleva@mail.ru) HAHALEVA, ELENA V. - Doctor of Law, Professor of the Department of State and legal disciplines of the North Caucasus branch of the Russian State University of Justice (Krasnodar)
УДК 347.4
АФАНАСЬЕВ Д.В. ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИОННЫХ
ОТНОШЕНИЙ
Ключевые слова: организационные отношения, имущественные отношения, личные неимущественные отношения, корпоративные отношения, предмет гражданского права, признаки организационных правоотношений.
В статье рассматриваются отдельные виды гражданско-правовых отношений. Определяется роль организационных правоотношений в предмете гражданского права. В частности, характеристика отношений, регулируемых гражданским законодательством, позволяет сделать вывод о пробельности гражданского права, так как выделение отдельных групп отношений, признаваемых на законодательном уровне и существующих на практике, разнообразно. Автором обоснован вывод о расширении предмета гражданско-правового регулирования, предложены пути решения выявленных проблем.
AFANASIEV, D.V. CIVIL-LEGAL REGULATION OF ORGANIZATIONAL RELATIONS
Keywords: organizational relations, property relations, personal non-property relations, corporate relations, subject of civil law, signs of organizational legal relationships.
