CC BY
109
ЗЕМЕЛЬНЫЕ ОТНОШЕНИЯ И ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО
УДК 332.54:2.021
Наталья Рулева,
кандидат экономических наук, доцент,
Марина Смирнова,
кандидат экономических наук, доцент,
Государственный университет по землеустройству, г. Москва
НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ОГРАНИЧЕНИЯ ПРАВ НА ЗЕМЛИ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО
НАЗНАЧЕНИЯ ПРИ РЕЗЕРВИРОВАНИИ ЗЕМЕЛЬ
<ххххх>о<х><>о<х>с<><х><><>о<х><>о<х>с<><х><><>о<х><><><х>с<><х><><>о<х>о<><х><х^
В статье рассматриваются вопросы резервирования земель сельскохозяйственного назначения для государственных и муниципальных нужд в качестве механизма, используемого при оформлении земельных участков для целей строительства, реконструкции автомобильных дорог федерального значения.
S u m m a r y
In the article the questions of the reservation of agricultural land use for state and municipal needs, as a mechanism used in the registration of land for purposes of construction, reconstruction of roads of Federal importance.
Ключевые слова: резервирование, ограничение права, государственные нужды, изъятие земельных участков.
Keywords: reservation, restriction of rights, the needs of the state, the seizure of land.
Резервирование земель для государственных и муниципальных нужд рассматривается в качестве одного из механизмов, позволяющих оптимально решать вопросы реализации государственных программ строительства, реконструкции автомобильных дорог федерального значения. Однако одним из следствий принимаемого уполномоченными органами решения о резервировании земель является ограничение прав, налагаемое на правообладателей земельных участков.
Ограничение прав на землю - это своего рода ущемление прав правообладателей земельных участков в части распоряжения своим имуществом. Зачастую при решении вопросов развития территории, связанных с размещением объектов строительства, возникают ситуации, при которых государство без применения механизма ограничения прав в сфере землепользования не может своевременно и в оптимальном режиме реализовать поставленные задачи как федерального масштаба, так и тех, которые необходимо решить субъекту федерации, а также тому или иному муниципальному образованию.
На данном этапе решения множества задач, направленных на экономическое развитие страны и ее территорий, это в немалой степени касается и проблемы реализации «Транспортной стратегии России» для формирования единого транспортного пространства России на базе сбалансированного опережающего развития эффективной транспортной инфраструктуры. Транспортная стратегия России преследует достижение следующих основных целей:
• обеспечение доступности и качества транспортно-логистических услуг в области грузовых перевозок на уровне потребностей развития экономики страны;
• обеспечение доступности и качества транспортных услуг для населения в соответствии с социальными стандартами;
• интеграция в мировое транспортное пространство, реализация транзитного потенциала страны.
Достижение вышеназванных целей невозможно без решения вопросов обеспечения земельными ресурсами для строительства, реконструкции автомобильных дорог федерального значения. При этом чаще всего, как показывает практика, дорожное
строительство связано с занятием земель сельскохозяйственного назначения, причем в первую очередь в европейской части России и других областях, где достаточно высок удельный вес данной категории земель.
В целях создания условий для строительства или реконструкции автомобильных дорог федерального значения в порядке, установленном земельным законодательством, осуществляется резервирование земель или земельных участков для государственных нужд.
Резервирование земель, в соответствии со ст. 70.1 ЗК РФ, применяется в случаях реализации потребностей государственных или муниципальных нужд, связанных с размещением инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, предусмотренных планом обустройства территории. В соответствии со ст. 49 ЗК РФ, изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях по основаниям, связанным со строительством, реконструкцией объектов государственного значения или объектов местного значения при отсутствии других возможных вариантов строительства или реконструкции автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального, местного значения, при котором также применяется резервирование.
Резервирование земель для государственных или муниципальных нужд можно считать одним из гарантов результата предварительных работ по формированию земельных участков, путем предоставления из федеральной собственности или государственная собственность на которые не разграничена, или подлежащих изъятию для целей строительства федеральных объектов. В настоящей статье объекты, в отношении которых рассматривается резервирование земель, - это автомобильные дороги федерального значения. Рассматриваемая категория земель, подлежащая резервированию - земли сельскохозяйственного назначения, субъектами прав которых являются физические, юридические лица или органы исполнительной власти, осуществляющие функции по предоставлению таких земель.
В соответствии с законодательством, резервирование, как юридическое действие, основано на решении органов испол-
22
Международный сельскохозяйственный журнал
НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ОГРАНИЧЕНИЯ ПРАВ НА ЗЕМЛИ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ ПРИ РЕЗЕРВИРОВАНИИ ЗЕМЕЛЬ
нительной власти. Решение о резервировании земель для федеральных нужд принимается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на оказание государственных услуг и управление федеральным имуществом, в установленной сфере деятельности которого планируется осуществить резервирование. Уполномоченным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере автомобильного транспорта и дорожного хозяйства, является Федеральное дорожное агентство (Росавтодор), которое осуществляет в соответствии с п. 5.4.1 (1) Постановления Правительства РФ от 23.07.2004 № 374 (ред. от 27.12.2014) принятие решений о резервировании земель для строительства и реконструкции автомобильных дорог федерального значения указанных целей.
Подготовка Решения о резервировании земель сельскохозяйственного назначения осуществляется на основании сведений государственного кадастра недвижимости, причем по отношению к земельным участкам, находящимся в пределах одного кадастрового округа [3].
Решение о резервировании земель сельскохозяйственного назначения для размещения автомобильных дорог основывается на рассмотрении следующих документов:
• утвержденной документации по планировке территории, предусматривающей размещение автомобильных дорог;
• схеме резервируемых земель, а также перечне кадастровых номеров земельных участков, которые полностью или частично расположены в границах резервируемых земель.
Обратим внимание на одно из особых условий резервирования земель -это наличие утвержденных документов территориального планирования, а именно документации по планировке территории зон планируемого размещения объектов (федерального, регионального, местного значения), в пределах которых необходимо в соответствии с федеральными законами обеспечение государственных или муниципальных нужд такими объектами. При этом в документах территориального планирования на те территории, которые необходимы для размещения объектов строительства, подлежащие резервированию и представленные землями сельскохозяйственного назначения, находящиеся в государственной, муниципальной или неразграниченной собственности, должны быть учтены и проработаны вопросы их наиболее рационального использования на период резервирования до предполагаемого срока занятия для целей строительства. Считаем, что именно этому вопросу следует уделить особое внимание, поскольку вовлечение в сельскохозяйственный оборот продуктивных сельскохозяйственных земель - основа продовольственной безопасности страны.
При отсутствии других возможных вариантов строительства, реконструкции автомобильных дорог федерального значения, кроме как изъятия земельных участков, механизм резервирования земель ограничивает правообладателей земельных участков в соответствии со ст. 56.1 п. 1 ЗК РФ в праве, в том числе на землях сельскохозяйственного назначения, проводить в соответствии с разрешенным использованием оросительные, осушительные, культуртехнические и другие мелиоративные работы. Решением о резервировании земельных участков устанавливается срок резервирования и обязательное внесение в сведения ЕГРП ограничения, установленного таким решением. Изъятие земельных участков в том числе путем выкупа в процессе реализации проекта строительства объекта федерально-
го значения идет как бы своим этапом, так как законодательно эти два решения не увязаны, хотя орган уполномоченный на принятие таких решений один.
К принятому решению обязательно прилагается схема резервируемых земель. Решение о резервировании земель и схема резервируемых земель должны содержать необходимые для внесения в государственный кадастр недвижимости сведения о земельных участках (их частях), права на которые ограничиваются рассматриваемым решением.
Принятое органами государственной власти решение о резервировании подлежит опубликованию в официальных средствах массовой информации субъекта Российской Федерации, на территории которого расположены резервируемые земельные участки, или в официальных средствах массовой информации органов местного самоуправления по месту нахождения резервируемых земельных участков. Публикация такого решения позволяет лишь принять как факт состоявшееся действие, никакого оспаривания и сроков принятия мнения населения по этому поводу не предусмотрено.
Орган государственной власти или орган местного самоуправления, принявший решение о резервировании земель, направляет копию решения о резервировании земель и прилагаемую к нему схему резервируемых земель в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий ведение государственного кадастра недвижимости в порядке, установленном ст. 15 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости», что влечет за собой внесение сведений в ГКН о резервируемых землях. Государственная регистрация ограничения прав, установленных решением о резервировании земель, а также прекращение таких ограничений, осуществляется в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» [4].
Решение о резервировании земель и (или) земельных участков в составе работ по строительству или реконструкции таких объектов, как автомобильные дороги представляют собой одну из основных частей проекта, без которой не представляется возможным этап непосредственного строительства. Резервирование решает один из вопросов по предстоящему изъятию земельных участков для целей строительства, реконструкции автомобильных дорог федерального значения - это вопрос сохранения, сформированного земельного участка «неизменным» с момента выбора земельного участка до момента его изъятия путем выкупа. По существу, этот вопрос является важным, так как реализация проектов строительства объектов федерального значения, как правило, занимает 2-3 года в зависимости от масштаба объекта.
Так как решение о резервировании земель должно содержать не только цели, но и сроки резервирования земель, в соответствии с земельным законодательством, земли для государственных или муниципальных нужд могут резервироваться на срок не более чем 3 года, при резервировании земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам и юридическим лицам, для строительства, реконструкции автомобильных дорог федерального значения на срок до 20 лет. Установление срока резервирования органом исполнительной власти обосновывается сроками реализации проекта строительства объекта, зависящего от объективных причин, в том числе от финансового обеспечения реализации проекта. Такая ситуация может поставить в затруднительное положение правообладателей зе-
№ 1/ 2016
23
ЗЕМЕЛЬНЫЕ ОТНОШЕНИЯ И ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО
мельных участков, ограниченных решением о резервировании. Когда речь идет о землях сельскохозяйственного назначения, на первый план выходит невозможность планирования работ по улучшению земель, период «до трех лет» не всегда в сельском хозяйстве позволит получить результат затраченных средств, а резервирование земель не предусматривает компенсационных выплат. Такой неурегулированный вопрос, по мнению авторов, должен быть решен в ближайшее время.
Ограничение в обороте земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, расположенных в границах, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд, с одной стороны, решило проблему невозможности массового приобретения таких земель с целью ожидания выкупа для государственных нужд, а с другой стороны, лишило заинтересованных лиц в использовании таких земель, находящихся на праве аренды, развивать земледельческое направление.
Не решена еще одна сторона рассматриваемого вопроса, затрагивающая непосредственно правообладателей земельных участков, - это ущемление прав распоряжения собственным недвижимым имуществом в полном объеме, так как срок резервирования может быть максимальным (20 лет) и правообладатель земельного участка или орган власти, в чьем ведении находится земельный участок, в отношении которого принято решение о резервировании, попадает в зависимость от большого количества обстоятельств, не позволяющих государству выполнить свои обязательства в ранее запланированные сроки, а также минования надобности в изъятии ранее зарезервированных земель в связи с изменениями в экономической политике разного рода. Риск несет собственник земельного участка, попадающего в такое положение, и законодатель на сегодняшний день не дает ответа, как компенсировать убытки, причиненные резервированием.
Законом предложены следующие возможные варианты прекращения действия ограничения прав, установленных решением о резервировании, которые, как правило, связаны со следующими обстоятельствами:
• истечение указанного в решении срока резервирования земель;
• предоставление в установленном порядке зарезервированного земельного участка, не обремененного правами третьих лиц, для целей, установленных решением о резервировании земель;
• отмена решения о резервировании земель органом государственной власти, принявшим решение о резервировании земель;
• изъятие в установленном порядке, в том числе путем выкупа, зарезервированного земельного участка для государственных или муниципальных нужд;
• решение суда, вступившее в законную силу.
Из этого следует, что приемлемый способ собственника защитить себя - это через суд потребовать взыскания ущерба, наносимого ограничением хозяйственной деятельности, выразившемся в недополучении прибыли.
Подобный механизм в настоящее время не исследован в необходимом объеме и не подкреплен практикой. Вопрос, по нашему мнению, вполне актуален и требует развития в связи с отсутствием гарантий финансирования объектов, в том числе дорожного строительства, как по номенклатуре, срокам, так и объемам. При этом в подобных обстоятельствах, если есть
основания считать, что сроки занятия земель претерпевают существенные изменения, есть основания для обращения в суд об отмене резервирования.
В случае прекращения действия ограничений прав, установленных решением о резервировании земель, орган государственной власти, принявший такое решение или выполняя решение суда, обязан в течение 30 дней с даты наступления таких обстоятельств обратиться в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий ведение государственного кадастра недвижимости, с заявлением об исключении из государственного кадастра недвижимости сведений о зарезервированных землях, а также в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, с заявлением о государственной регистрации прекращения ограничений прав, вызванных резервированием земель.
Таким образом, при реализации резервирования земель создается ситуация, когда правообладатель земельного участка ограничен в действиях по отношению к своей недвижимости до окончательной процедуры выкупа и перехода права. Например, производить необходимые затраты, обеспечивающие использование участка в соответствии с его целевым назначением, в период резервирования, что подвергает собственника риску причинения ему ущерба в виде недополученных доходов, так как при определении выкупной цены земельного участка (ст. 281 ГК) в затраты и убытки они не будут включены.
Законодательно не урегулирована сфера экономико-правовых отношений, касающихся функционирования в хозяйственном обороте зарезервированного земельного участка с учетом возможного и реального его использования с учетом налагаемых ограничений. Акт уполномоченного органа, принявшего решение о резервировании, и соглашения о выкупе земельных участков в полном объеме не решают данный вопрос.
На наш взгляд, законодатель должен с учетом выявленных обстоятельств предложить пути решения, что достаточно актуально в связи с необходимостью надлежащего регулирования отношений по резервированию земель под строительство крупных объектов, требующих предоставления и в необходимых случаях изъятия земель, в том числе для размещения автомобильных дорог федерального значения.
Литература
1. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 г. № 136-ФЗ (ред. от 28.11.2015).
2. Федеральный закон от 17.07.2009 № 145-ФЗ (ред. от 14.12.2015) «О государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
3. Постановление Правительства РФ от 22.07.2008 г. № 561 (ред. от 04.10.2012) «О некоторых вопросах, связанных с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд».
4. Варламов А.А., Гальченко С.А. Основы кадастра недвижимости: учебник для студентов Учреждений высшего профессионального образования. М.: Образовательно-издательский центр «Академия», 2013. 224 с.
5. Варламов А.А. Система государственного и муниципального управления: учебник М.: ФгБоУ ВПО «ГУЗ», 2014. 452 с.
6. http://www.narzem.ru
na.ruleva@mail.ru
24
Международный сельскохозяйственный журнал
