CC BY
104
Анализ регулирования механизмов резервирования земель для государственных нужд
А.С. Нечаев
доцент кафедры управления промышленными предприятиями (факультет бизнеса) Иркутского государственного технического университета, кандидат экономических наук
Нечаев Андрей Сергеевич, manuna2002@list.ru
Основу нормативного регулирования вопросов резервирования и изъятия земель и земельных участков для государственных и муниципальных нужд составляют положения Земельного кодекса Российской Федерации (ЗК РФ)1.
Согласно пункту 7 статьи 90 ЗК РФ резервирование земель осуществляется в целях создания условий для строительства и реконструкции объектов автомобильного, водного, железнодорожного, воздушного и иных видов транспорта.
Пунктом 5 статьи 95 ЗК РФ предусматривается, что в целях создания новых и расширения существующих земель особо охраняемых природных территорий органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе принимать решения о резервировании земель, которые предполагается объявить землями особо охраняемых природных территорий с последующим изъятием таких земель, в том числе путем выкупа, и об ограничении на них хозяйственной деятельности.
В пригородных зонах выделяются резервные земли для развития города (п. 2 ст. 86 ЗК РФ).
Можно сказать, что в настоящее время федеральное законодательство не содержит каких-либо норм, регламентирующих отношения по резервированию земель более детально. Вместе с тем при подготовке Градостроительного кодекса Рос-
сийской Федерации2 была предпринята попытка такой регламентации. Согласно его положениям развитие территорий в России осуществляется на основе документации территориального планирования, определяющей назначение территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
Указанные документы территориального планирования принимаются органами государственной власти и муниципальными образованиями и могут включать в себя карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства государственного и муниципального значения, размещение которых необходимо для осуществления установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами полномочий органов государственной и муниципальной власти.
Несмотря на фактическое существование в законодательстве института резервирования земель, на практике его возможности используются достаточно ограниченно. Отсутствуют установленные случаи ограничения прав в связи с резер-
1 Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ (с изменениями от 23 июля 2008 года).
2 Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ.
вированием земель, степень ограничений прав, налагаемых резервированием, и порядок возмещения убытков заинтересованным лицам.
Целесообразно введение дополнительных норм, устанавливающих возможность использования такого института при любом освоении земельного участка для государственных или муниципальных нужд, которое влечет резкое возрастание его стоимости (как правило, это связано с застройкой земельного участка). Принятие таких мер позволит, например, многократно снижать убытки при последующем изъятии земель, к примеру, для освоения ценных месторождений, устройства мест отдыха.
На федеральном уровне отношения по изъятию земельных участков для государственных и муниципальных нужд урегулированы статьями 279-283 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ)3 и статьями 31, 44, 49 и 57 ЗК РФ.
Статья 279 ГК РФ предусматривает возможность изъятия земельного участка для государственных и муниципальных нужд. Согласно пункту 2 статьи 279 ГК РФ решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд принимается федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации единственными органами, уполномоченными принимать решение об изъятии, включая изъятие земельных участков для муниципальных нужд, выступают федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, что не соответствует положениям Конституции Российской Федерации о самостоятельности органов местного самоуправлении при решении вопросов местного значения.
ГК РФ содержит отсылочную норму, в которой указано, что порядок подготов-
ки решения об изъятии земель для государственных или муниципальных нужд определяется специальным федеральным законом, однако такой закон до сих пор не принят. Отсутствие четко определенного порядка подготовки решения об изъятии земельных участков делает эту процедуру непрозрачной для третьих лиц, что можно расценивать как своего рода административный барьер, изначально препятствующий развитию бизнеса.
Также в законодательстве предусмотрен срок обязательного уведомления собственника о предстоящем изъятии (1 год) (п. 3 ст. 279 ГК РФ). Выкуп до истечения этого срока возможен исключительно с согласия собственника.
Решение об изъятии земельного участка подлежит регистрации в порядке, предусмотренном Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»4.
На основании статьи 280 ГК РФ с момента регистрации собственник земельного участка продолжает осуществлять свои права в отношении этого участка. Вместе с тем при определении выкупной цены земельного участка собственник несет риск отнесения на него затрат и убытков, связанных с новыми улучшениями, строительством, осуществленными на участке в последующем.
Предусмотрено, что плата за выкупаемый земельный участок включает расходы, которые лицо, чье право нарушено, должно будет произвести для восстановления нарушенного права (реальный ущерб), и неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода) (ст. 281 ГК РФ). Также по соглашению сторон предусмотрена возможность предоставления взамен изымаемого земельного участка иного земельного участка с зачетом его стоимости в выкупную цену.
3 Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ, часть вторая от 26 января 1996 года № 14-ФЗ, часть третья от 26 ноября 2001 года № 146-ФЗ, часть четвертая от 18 декабря 2006 года № 230-ФЗ (с изменениями от 23 июля 2008 года).
4 О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним : Федеральный закон от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ : с изменениями от 23 июля 2008 года.
Для реализации отсылочной нормы, содержащейся в статье 57 Земельного кодекса Российской Федерации, Правительством Российской Федерации утверждены Правила возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц5. Правилами определяются основания для возмещения убытков собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам; содержится положение, в котором указано, что размер убытков, причиненных собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков изъятием для государственных или муниципальных нужд или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц, определяется по соглашению сторон и рассчитывается в соответствии с методическими рекомендациями, утверждаемыми Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации (в настоящее время - Министерство экономического развития Российской Федерации - Минэкономразвития России) (сейчас проект методических рекомендаций дорабатывается Минэкономразвития России совместно с Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии).
Споры, связанные с определением размера убытков, рассматриваются в судебном порядке.
Необходимо отметить общий низкий или начальный уровень нормативного регули-
рования отношений по резервированию земель в субъектах Российской Федерации, в том числе и в Иркутской области.
Говоря об уже действующих нормах субъектов Российской Федерации о резервировании земель, можно отметить тот факт, что в своем большинстве они дублируют положения федерального законодательства. Например, Закон Иркутской области от 25 декабря 2007 года № 39-р «О правовом регулировании земельных отношений на территории Иркутской области» содержит лишь положения об отнесении к полномочиям администрации области в сфере регулирования земельных отношений резервирование земель, находящихся в государственной собственности области, в целях создания новых и расширения существующих земель особо охраняемых природных территорий, а также резервирование земель для обеспечения деятельности организаций автомобильного, внутреннего водного, железнодорожного, воздушного и иных видов транспорта, права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным существующим законодательством. По нормам города Иркутска решения о резервировании территорий для государственных и общественных нужд могут приниматься в целях обеспечения перспективного размещения новых или расширения существующих объектов транспортной, инженерной, социальной инфраструктур, объектов рекреации общего пользования, иных объектов, обеспечивающих удовлетворение общественных и государственных нужд. Установлены требования, предъявляемые к таким решениям. Так, решениями устанавливаются границы резервируемых территорий, цели резервирования, сроки действия решений, а также состав мероприятий (последствий), осуществление которых необходимо для достижения целей резервирования. Мероприятия, обеспечивающие использование зарезервированных территорий в соответс-
5 Об утверждении Правил возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц : постановление Правительства Российской Федерации от 7 мая 2003 года № 262
твии с целями резервирования, могут предусматривать принятие уполномоченными исполнительными органами государственной власти города Иркутска в соответствии с федеральным законодательством и законодательством города Иркутска следующих решений:
• исключение объектов недвижимости, находящихся в государственной собственности города Иркутска, из числа подлежащих предоставлению в долгосрочное пользование гражданам и юридическим лицам;
• исключение объектов недвижимости, находящихся в государственной собственности города Иркутска, из числа предоставляемых гражданам и юридическим лицам для строительства объектов, функциональное назначение которых не соответствует положениям документов, на основе которых было принято решение о резервировании;
• установление публичных сервитутов;
• изъятие путем выкупа объектов недвижимости, находящихся на зарезервированных территориях, в соответствии с федеральным законодательством и законодательством города Иркутска.
Помимо приведенных, также могут применяться иные меры в соответствии с федеральным законодательством и законодательством города Иркутска.
В целом в рассматриваемом регионе в подавляющем большинстве случаев институт резервирования земель применяется лишь при предоставлении земельных участков с предварительным согласованием размещения объектов, в том числе и не для государственных и муниципальных нужд. Решение о резервировании подлежит обязательному согласованию:
• с органами местного самоуправления, на территории которых резервируется земельный участок;
• с Департаментом архитектуры и строительства администрации области (в отношении земельных участков, резервируемых для государственных нужд области);
• с Департаментом агропромышленного комплекса администрации области
(в отношении сельскохозяйственных земель);
• с Управлением Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Иркутской области (в отношении земель особо охраняемых территорий);
• с Агентством лесного хозяйства Иркутской области (в отношении земель лесного фонда);
• с Департаментом администрации области по управлению государственным имуществом области (в отношении земельных участков, резервируемых из государственной собственности области).
Законопроектом, разрабатываемом Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии предусмотрено, что при возникновении разногласий между органами, согласующими решение о резервировании земельного участка, вопросы решаются межведомственной комиссией области или муниципального образования (в зависимости от нужд, для которых резервируется земельный участок).
Подчеркивая важность рассматриваемого законопроекта, все же необходимо отметить, что отдельные его положения нуждаются в корректировке. В частности, законопроект содержит норму, согласно которой межведомственная комиссия наделена правом самостоятельно решать вопрос об обоснованности или необоснованности заключений (согласований) органов, участвующих в принятии решения о резервировании и признании согласованным решения о резервировании земельного участка. Такое право по меньшей мере представляется сомнительным.
К сожалению, как и регулирование отношений по резервированию земель, в субъектах Российской Федерации остается неразвитым нормативное регулирование отношений по изъятию земельных участков для государственных и муниципальных нужд. Во многом сложившуюся ситуацию можно объяснить тем, что нормы в основном уже урегулированы на федеральном уровне.
Исходя из сказанного, можно сделать вывод, что в субъектах Российской Федерации нормы федерального законодательства (статьи 49, 55 и 63 ЗК РФ, статьи 239, 279 и 281 ГК РФ) применяются лишь посредством принятия распоряжений местных администраций об изъятии земель, то есть актов, не содержащих норм права. Несмотря на то, что в Иркутской области все же действуют какие-то нормативные акты об изъятии земель, вряд ли можно признать их значимость.
Так, на территории Иркутской области распространена практика принятия органами местного самоуправления порядков предоставления и изъятия земельных участков на их территории. В то же время из-за фактического дублирования органами местного самоуправления норм федерального законодательства признать их эффективными и действительно необходимыми не представляется возможным.
Правительством Иркутской области в отношении регулирования изъятия земель сельскохозяйственного назначения принято постановление от 27 ноября 2003 года № 737-ПП «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения на территории Иркутской области», согласно которому полномочиями по изъятию земельных участков наделяются исполнительные органы государственной власти Иркутской области. Однако это постановление дублирует аналогичные положения Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»6.
Говоря о нормативном регулировании изъятия земель в субъектах Российской Федерации, нельзя не отметить Временное положение об изъятии земельных участков у собственников в порядке выкупа для государственных нужд Иркутской области на территории Иркутской области. Несмотря на то, что, как и в большинстве подобных ему актов, принятых субъектами Российской Федерации, в этом Положении содержится достаточно большой процент норм, дублирующих положения федерального
законодательства, имеются нормы и противоречащие ему. Так, нормы, определяющие выкупную цену изымаемых земельных участков, содержат положение, согласно которому цена земельных участков, ранее приобретенных собственниками в порядке выкупа под приватизированными объектами, не может быть выше выкупной цены, уплаченной при приватизации земельных участков с учетом ее увеличения в связи с инфляцией, а выкупная цена земельных участков во всех других случаях (том числе и выкуп участков в счет земельных долей) не может быть выше нормативной цены, установленной на момент принятия постановления о выкупе земельных участков. Это положение не соответствует статьям 15 и 281 ГК РФ, согласно которым при определении выкупной цены в нее включаются рыночная стоимость земельного участка и находящегося на нем недвижимого имущества, а также все убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка, включая убытки, которые он несет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду.
Как уже было отмечено, а также с учетом низкого качества нормотворчества на региональном уровне представляется необходимым урегулирование отношений по резервированию и изъятию земельных участков и земель для государственных и муниципальных нужд исключительно федеральным законодательством посредством внесения изменений и дополнений главным образом в Земельный и Гражданский кодексы Российской Федерации. В законодательстве, регулирующем отношения в области резервирования земель, должны быть определены:
• случаи и порядок компенсации землепользователям, землевладельцам, арендаторам земельных участков за наложение на них ограничений, связанных с резервированием их земель;
• сроки резервирования земель;
• содержание ограничений прав землевладельцев, землепользователей и
6 Об обороте земель сельскохозяйственного назначения : Федеральный закон от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ : с изменениями от 30 декабря 2008 года.
арендаторов земельных участков при резервировании земель;
• процедура и основания прекращения резервирования земельных участков.
Для этого необходимо дополнить ЗК РФ7 и Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества»8 положениями:
• определяющими понятие резервирования земель для государственных и муниципальных нужд как создание резерва земель в целях сохранения и развития земель общего пользования, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, объектов рекреации общего пользования, реализации государственных целевых программ, выполнения государственного или муниципального заказа и в других случаях, предусмотренных федеральным законодательством и законодательством субъекта Российской Федерации, посредством введения ограничений на предоставление либо продажу определенных земельных участков;
• определяющими институт резервирования земель для государственных и муниципальных нужд как механизм, применение которого возможно на всей территории Российской Федерации и распространяющийся на физических и юридических лиц, а также на публичные образования. При этом необходимо отметить, что резервирование для государственных и муниципальных нужд является ограничением прав на землю, что в дальнейшем позволит формировать правильный подход к этому институту.
Кроме этого, требуется определить, что резервирование земель осуществляется по решению, в котором указаны цели и сроки резервирования, площадь и категории резервируемых земель, перечень резервируемых земельных участков (частей земельных
участков, подлежащих резервированию), порядок и сроки выплаты убытков собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков, причиненных ограничением прав, а также состав ограничений прав, необходимых для достижения целей резервирования. В случае если в состав резервируемых земель входят земельные участки, принятие решения о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд допускается исключительно с указанием их кадастровых номеров. Учитывая, что такое решение будет распространяться главным образом на земельные участки, а не на их собственников или других правообладателей, указание на них представляется необязательной, хотя и рекомендуемой мерой. В целях доступности восприятия решения о резервировании необходимо введение нормы об обязательном включении в него приложения в виде схематического плана резервируемых земель (земельных участков).
В качестве основания резервирования земель для государственных и муниципальных нужд в ЗК РФ необходимо указать, что такое решение осуществляется в соответствии с утвержденными в установленном порядке документами территориального планирования, подготавливаемыми в соответствии с положениями градостроительного законодательства.
В целях недопущения возможных злоупотреблений институтом резервирования необходимо определить, что срок, устанавливаемый решением о резервировании земель, не должен превышать срок действия утвержденных документов территориального планирования и быть более 30 лет. При этом целесообразно введение нормы, согласно которой срок действия решения о резервировании земельных участков, находящихся в частной собственности, не должен превышать 5 лет. В течение этого срока органом, принявшим решение о резервировании, должно быть осуществлено изъятие
7 Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ (с изменениями от 30 декабря 2008 года).
8 О приватизации государственного и муниципального имущества : Федеральный закон от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ : с изменениями от 24 июля 2008 года.
земельного участка. Целесообразно ввести положения о повторном резервировании, согласно которым повторное резервирование земель допускается только после изменения документов территориального планирования, явившихся основанием для первичного резервирования земельного участка.
Говоря об органах, принимающих решение о резервировании земель, рекомендуется установление следующих положений:
• в случае необходимости резервирования земель, а также земельных участков, находящихся в федеральной собственности, для федеральных нужд соответствующее решение принимает Правительство Российской Федерации или специально уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти (таким органом может являться как Минэкономразвития России с подведомственным ему Федеральным агентством по управлению государственным имуществом, так и Министерство регионального развития Российской Федерации);
• в случае необходимости резервирования земель, а также земельных участков, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, для нужд субъекта Российской Федерации, а также в отношении земельных участков, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, решение о резервировании принимает орган государственной власти субъекта Российской Федерации;
• решение о резервировании земельных участков для муниципальных нужд, а также в отношении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, принимает орган местного самоуправления.
В качестве переходного положения следует принять норму, согласно которой до разграничения собственности на землю между Российской Федерации, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями решение о резервировании земель может быть принято любым из указанных органов.
В целях устранения возможных коллизий при принятии решений о резервировании земель целесообразно введение нормы о том, что резервирование земель органами государственной власти субъекта Российской Федерации или органами местного самоуправления допускается только в случаях, если указанные земли (земельные участки) не зарезервированы для федеральных нужд. В свою очередь, резервирование земель органами местного самоуправления допускается только в случаях, если указанные земельные участки не зарезервированы для федеральных нужд или государственных нужд субъекта Российской Федерации.
При разработке положений о резервировании земельных участков необходимо предусмотреть норму, согласно которой уполномоченный орган государственной власти или орган местного самоуправления обязан уведомить собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, подлежащих резервированию, об условиях резервирования этих земельных участков.
Принятое решение о резервировании земель должно быть опубликовано в средствах массовой информации, являющихся официальным изданием, публикующим нормативные правовые акты органов, осуществляющих резервирование земель, а также органов местного самоуправления, на территории которых осуществляется резервирование земель.
Проект федерального закона, вносящий изменения в ЗК РФ, должен определять условия использования зарезервированных земельных участков путем установления ограничений при осуществлении собственниками, землевладельцами, землепользователями и арендаторами хозяйственной деятельности или при осуществлении распоряжения земельным участком. Такими ограничениями могут быть:
• ограничение срока предоставления в аренду или безвозмездное срочное пользование зарезервированного земельного участка, находящегося в государственной или муниципаль-
ной собственности, который не может быть более срока резервирования;
• запрет на изменение границ земельных участков, если это препятствует целям резервирования;
• запрет на строительство зданий, строений и сооружений, в том числе прокладку наземных и подземных коммуникаций, изменение таких объектов недвижимости, которое повышает их ценность;
• запрет на значительные изменения земной поверхности и другие изменения, существенно повышающие ценность земельных участков;
• запрет на посадку многолетних насаждений;
• запрет на разработку месторождений полезных ископаемых (за исключением общераспространенных полезных ископаемых), если срок разработки не превышает срока резервирования земель;
• запрет на осуществление иных улучшений, если эти улучшения противоречат целям резервирования земель и срок их эксплуатации явно превышает срок резервирования земель;
• запрет на изменение целевого назначения или разрешенного использования земельного участка.
ЛИТЕРАТУРА
1. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 года № 1 36-ФЗ
(с изменениями от 23 июля 2008 года и от 30 декабря 2008 года).
2. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ.
3. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая от 30 ноября 1994 года № 51 -ФЗ, часть вторая от 26 января 1 996 года № 14-ФЗ, часть третья от 26 ноября 2001 года № 146-ФЗ, часть четвертая от 18 декабря 2006 года № 230-ФЗ (с изменениями от 23 июля 2008 года).
4. Об утверждении Правил возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц : постановление Правительства Российской Федерации от 7 мая 2003 года № 262
5. Об обороте земель сельскохозяйственного назначения : Федеральный закон от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ : с изменениями от 30 декабря 2008 года.
6.О приватизации государственного и муниципального имущества : Федеральный закон от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ : с изменениями от 24 июля 2008 года.
