CC BY
194
2.3. НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ВНУТРЕННЕЙ БЕЗОПАСНОСТИ В КОНТЕКСТЕ РАЗВИТИЯ ВОЕННОЙ ДОКТРИНЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Амиров Рустем Загирович, к.ю.н., доцент. Должность: доцент. Место работы: кафедра теории и истории государства и права, Уфимский юридический институт МВД России.
Аннотация: Военная доктрина представляет собой систему официально принятых в государстве взглядов на подготовку к вооруженной защите и вооруженную защиту Российской Федерации (РФ). Содержание военной доктрины и ее развитие во многом определяются характером существующих на различных исторических этапах угроз безопасности Российской Федерации. Внутренние угрозы безопасности и задачи Вооруженных Сил по борьбе с ними нашли отражение в Основных положениях военной доктрины РФ 1993 года, в Военной доктрине РФ 2000 года и Военной доктрине РФ 2010 года. Однако указанные положения были не в полной мере отражены в законодательстве РФ. Это вызывает проблемы в их реализации и требует дальнейшего совершенствования правового регулирования деятельности Вооруженных Сил по обеспечению внутренней безопасности РФ.
Ключевые слова: военная доктрина, Вооруженные Силы, внутренняя безопасность, внутренние угрозы, чрезвычайное положение.
SOME ASPECTS OF ENSURING INTERNAL SECURITY IN CONTEXT OF THE DEVELOPMENT OF THE RUSSIAN FEDERATION MILITARY DOCTRINE
Amirov Rustem Zagirovich, PhD in Law, associate professor. Position: associate professor. Place of employment: Theory and History of State and Law Chair, Ufa Law Institute of MIA Russia.
Annotation: A military doctrine represents a system of officially adopted views upon the preparation for the armed defence and the armed defense of the Russian Federation. The content of the military doctrine and its development are mostly determined by the character of the existing threats to the security of the Russian Federation at various historic stages. Internal security threats and the Armed Forces tasks aimed at the struggle against such threats are reflected in the basic Statutes of the military doctrine of the Russian Federation in 1993, the military doctrine of the Russian Federation in 2000 and 2010.
However, the above mentioned Statutes were not properly reflected in the Russian Federation legislation which causes problems in their implementation and demands further improvement of legal regulation of the Armed Forces activity at ensuring internal security of the Russian Federation.
Keywords: military doctrine, the Armed Forces, internal security, internal threats, state of emergency.
«Россия - не такая страна, которую можно действительно завоевать и оккупировать силами современных европейских государств...
Такая страна может быть побеждена лишь собственной
слабостью и действиями внутренних раздоров.»
К. Клаузевиц
Военная доктрина Российской Федерации является одним из основных документов стратегического планирования в Российской Федерации и представляет собой систему официально принятых в государстве взглядов на подготовку к вооруженной защите и вооруженную защиту Российской Федерации. Содержание военной доктрины и ее развитие во многом определяются характером существующих на различных исторических этапах угроз безопасности Российской Федерации, характеризующихся, в частности, тенденцией возрастания внутренних угроз. В Советском Энциклопедическом словаре Военная доктрина определялась как система официальных взглядов и положений, устанавливающая направления военного строительства, подготовки страны и вооруженных сил к войне, способы и формы ее ведения; вырабатываемая политическим руководством государства. Таким образом, определялись лишь внешние источники опасности. Распад СССР привел к возникновению внутренних вооруженных конфликтов и других внутренних угроз, связанных с применением вооруженного насилия. Недостаточность сил и средств государственных организаций, традиционно обеспечивающих внутреннюю безопасность государства (МВД, органы госбезопасности) вызвала необходимость привлечения Вооруженных Сил к осуществлению внутренних функций, что нашло отражение в Основных положениях военной доктрины Российской Федерации, утвержденных Указом Президента РФ от 2 ноября 1993 года1. В качестве основных внутренних источников военных угроз, для противодействия которым могут быть использованы Вооруженные силы и другие войска Российской Федерации, были определены:
- противоправная деятельность националистических, сепаратистских, других организаций, направленная на дестабилизацию внутренней обстановки в Российской Федерации, нарушения ее территориальной целостности и осуществляемая с использованием вооруженного насилия;
- попытка насильственного свержения конституционного строя, дезорганизация функционирования органов государственной власти и управления.
В принятом в 1996 г. Законе Российской Федерации «Об обороне»2 Вооруженные Силы Российской Федерации были определены как «государственная военная организация, составляющая основу обороны Российской Федерации» (ст. 1), предназначенная «для отражения агрессии, направленной против Российской Федерации, для вооруженной защиты целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации, а также для выполнения задач в соответствии с международными обязательствами Российской Федерации» (ст. 10). Внутренние угрозы военной безопасности, обозначенные в военной доктрине, в данном нормативно-правовом акте на получили закрепления.
Обострение традиционных и возникновение новых внутренних угроз (в частности, терроризм, вооруженный сепаратизм в Северо-Кавказском регионе) явилось одной из причин принятия новой Военной доктри-
1 Об Основных положениях военной доктрины : Указ Президента РФ от 2 ноября 1993 г. № 1833 // Собрание актов Президента и Правительства РФ. - № 45. - Ст. 4329.
2 Об обороне : Федеральный закон РФ от 31 мая 1996 № 61-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. -№ 23. - Ст. 2750.
ны Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 21 апреля 2000 г. № 7063. В качестве одной из угроз военной безопасности государства был назван терроризм. Кроме того, были обозначены и другие угрозы, которые тесно с ним соприкасаются: нападения на государственные, хозяйственные, военные объекты, объекты жизнеобеспечения и информационной инфраструктуры; создание, оснащение, подготовка и функционирование незаконных вооруженных формирований; незаконное распространение (оборот) на территории Российской Федерации оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и других средств, которые могут быть использованы для осуществления диверсий, террористических актов.
Однако первоначально данные положения Военной доктрины получили лишь частичное нормативное закрепление. Так, Федеральный закон от 25 июля 1998 года № 130-Ф3 «О борьбе с терроризмом»4 предусматривал возможность участия Министерства обороны Российской Федерации в проведении контртеррористической операции. Однако он не мог в полной мере являться правовой основой действий Вооруженных Сил на территории Чеченской республики. Статья 3 Закона определяла зону проведения контртеррористической операции как «отдельные участки местности или акватории, транспортное средство, здание, строение, помещение, сооружение, помещение и прилегающие к ним территории, в пределах которых проводится указанная операция». Следовательно, территория субъекта Российской Федерации не могла рассматриваться, как зона проведения контртеррористической операции. Федеральный закон «О противодействии терроризму» от 6 марта 2006 года № 35-Ф35 устранил имевшие место правовые пробелы, связанные с участием Вооруженных Сил Российской Федерации в проведении контртеррористической операции. Были конкретизированы полномочия федерального органа исполнительной власти в области обороны, прописан конкретный правовой механизм, позволяющий привлекать Вооруженные Силы Российской Федерации для пресечения террористических акций, в том числе с наделением их правом на применение оружия и боевой техники (статьи 6-10, 15).
Определенный путь развития в свете положений Военной доктрины 2000 года прошло законодательство, регламентирующее особые правовые режимы, на момент принятия доктрины представленное, в первую очередь, Законом РСФСР от 17 мая 1991 г. № 1253-1 «О чрезвычайном положении»6 и Законом СССР от 3 апреля 1990 г. № 1407-1 «О правовом режиме чрезвычайного положения»7 (оба акта действовали до принятия 30 мая 2001 г. Федерального конституционного закона № З-ФКЗ «О чрезвычайном положении»8). Так, в соотвествии с Законом РСФСР при введении чрезвы-
3 Об утверждении Военной доктрины Российской Федерации : Указ Президента Российской Федерации от 21 апреля 2000 г. № 706 // Собрание законодательства Российской Федерации. - № 17. - Ст. 1852.
4 О борьбе с терроризмом : Федеральный закон РФ от 25 июля 2002 г. №130-Ф3 // Собрание законодательства Российской Федерации . - 2002.- № 31. - Ст. 3808.
5 Собрание законодательства Российской Федерации . - 2006. -№ 11. - Ст. 1146.
6 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. - 1991. - № 22. - Ст. 773.
7 Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. - 1990. - № 15. - Ст. 250.
8 Собрание законодательства Российской Федерации. - 2001. -
№ 23. - Ст. 2277.
чайного положения Вооруженные Силы могли привлекаться Президентом для обеспечения соотвествующе-го правового режима в исключительных случаях по основаниям, установленным п. «б» ст. 4 Закона (стихийные бедствия, эпидемии, эпизоотии, крупные аварии, ставящие под угрозу жизнь и здоровье населения и требующие проведения аварийно - спасательных и восстановительных работ.). Соответственно, военнослужащие Министерства обороны РФ не могли участвовать в обеспечении внутренней безопасности в случаях попытки насильственного изменения конституционного строя, массовых беспорядков, сопровож-сопровождающиеся насилием, межнациональных конфликтов, блокаде отдельных местностей, угрожающих жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных институтов (п. «а» ст. 4). При этом возникала коллизия с соотвествующи-ми нормами Закона СССР. Статья 11 указанного закона предусматоривала, что в исключительных случаях по решению Верховного Совета СССР или Президента СССР воинские части Вооруженных Сил СССР могут привлекаться для охраны общественного порядка и обеспечения безопасности граждан наряду с внутренними войсками Министерства внутренних дел СССР и Комитета государственной безопасности СССР. Однако еще в декабре 1990 г. Постановлением Съезда народных депутатов РСФСР участие Вооруженных Сил в разрешении межнациональных конфликтов квалифицировалось как выполнение «несвойственных им функций» и предлагалось «Президенту СССР, Верховному Совету СССР срочно принять меры по прекращению систематического участия Вооруженных Сил СССР в разрешении межнациональных конфликтов и других кризисных политических ситуациях» . Как показала практика, в условиях обострения внутренних угроз безопасности страны, внутренние функции Вооруженных Сил перестают быть «несвойственными» им. При этом деятельность Вооруженных Сил и других войск должна быть четко регламентирована законодательно. Так, несмотря на активное участие военнослужащих Министерства обороны в контртеррористических операциях на Северном Кавказе, достаточно длительный период отсутствовал закон, четко регламентирующий процедуру противодействия терроризму военными силами и средствами. Фактически имеющийся пробел преодолевался с использованием аналогии права и аналогии закона. Это нашло отражение в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля 1995 г.10 по делу о проверке конституционности ряда подзаконных нормативноправовых актов, принятых в связи с урегулированием вооруженного конфликта в Чеченской Республике, которым признавалось их соответствие Конституции и законам Российской Федерации, несмотря на то, что ни один из действовавших в этот период законов не предусматривал возможность привлечения Вооруженных Сил для борьбы с незаконными вооруженными формированиями внутри страны. Однако правомерность применения аналогии в данном случае вызывает некоторые сомнения, т.к. речь идет об использовании аппарата принуждения в лице вооруженных сил государства в борьбе с таким преступлением как терро-
9 О порядке участия военнослужащих срочной службы в разрешении межнациональных конфликтов : Постановление Съезда народных депутатов РСФСР от 11 декабря 1990 г. № 412-1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. - 1990. - № 28. - Ст. 378.
10 Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. -1995. - № 5 - С.3-18.
ризм (в уголовном праве, как известно, применение аналогии не допускается).
В процессе развития чрезвычайного законодательства Российской Федерации были дополнены основания привлечения Вооруженных Сил «в исключительных случаях на основании указа Президента Российской Федерации» к обеспечению режима чрезвычайного положения: в) разъединение противоборствующих сторон, участвующих в конфликтах, сопровождающихся насильственными действиями с применением оружия, боевой и специальной техники; г) участие в пресечении деятельности незаконных вооруженных формирований (ст. ФКЗ «О чрезвычайном положении»). В условиях введения режима военного положения в соответствии с Федеральным конституционным законом «О военном положении» от 30 января 2002 года №1-ФКЗ11 на Вооруженные Силы Российской Федерации возложены задачи по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности (ст. 9).
В отличие от действовавшего ранее документа, в Военной доктрине, утвержденной указом Президента Российской Федерации от 5 февраля 2010 г. № 14612 раскрываются используемые в ней основные понятия. Исходя из содержания данных определений, со сферой обеспечения внутренней безопасности непосредственным образом связаны такие понятия как «военная безопасность Российской Федерации»; «военная опасность»; «военная угроза»; «военный конфликт»; «внутренний вооруженный конфликт». Однако определяя военную безопасность как «состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних военных угроз, связанных с применением военной силы или угрозой ее применения, характеризуемое отсутствием военной угрозы либо способностью ей противостоять», авторы не дают классификацию внешних и внутренних военных угроз (хотя таковая содержится в прежней редакции). Указываются основные внешние и внутренние военные опасности (ранее рассматривавшиеся как военные угрозы, например, «попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации»). Не дается определение понятиям «военная сила», «угроза применения военной силы». В соотвествии с доктриной, внешние военные угрозы и опасности исходят в первую очередь от других государств (военная сила государства (коалиции) может быть определена как средство политики, определенная часть военной мощи, представляющая собой степень и интенсивность реального воздействия этой мощи в тех или иных целях на другие государства или систему международных отношений13). Однако в этой связи упоминаются международный терроризм; деятельность международных вооруженных радикальных группировок в районах, прилегающих к государственной границе Российской Федерации и границам ее союзников; сепаратизм и насильственный (религиозный) экстремизм. Таким образом существует необходимость уточнения дефиниции, определяющей поня-
11 О военном положении : Федеральный конституционный закон РФ от 30 января 2002г. №1-ФКЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 5. - Ст. 375.
12 О Военной доктрине Российской Федерации : Указ Президента Российской Федерации от 5 февраля 2010 г. № 146 // Собрание законодательства Российской Федерации. - № 7. - Ст. 724.
13 См.: Политология : Энциклопедический словарь / Общ. ред. и сост.: Ю. И. Аверьянов. - М: Изд-во Моск. коммерч. ун-та. - 1993.
- С.48-49.
тие «военная сила» применительно к различным проявлениям вооруженного насилия со стороны незаконных вооруженных формирований, различных террористических, экстремистских и т. п. организаций, групп, представляющих не только внешние, но и внутренние опасности и угрозы военной безопасности Российской Федерации. Одной из основных составляющих военной силы указанных субъектов выступают средства ведения вооруженной борьбы. В связи с этим, нам видится не вполне правомерным исключение из текста Военной доктрины такой внутренней угрозы военной безопасности как незаконное распространение (оборот) на территории Российской Федерации оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и других средств, которые могут быть использованы для осуществления диверсий, террористических актов, иных противоправных действий. Как показывает опыт боевых действий в Северо-Кавказском регионе, в результате подобных противоправных деяний в руках боевиков оказывается и современное вооружение, повышающее эффективность их действий (например, ПЗРК «Игла»).
В качестве одной из основных внешних военных опасностей рассматривается распространение международного терроризма. При этом терроризм не упомянут ни в качестве основных внутренних опасностей, ни в перечне основных военных угроз (то время как теракты в Москве и Кизляре, совершенные в апреле 2010 г., свидетельствуют о сохранении данной угрозы и в современных условиях). Исходя из того, что в рассматриваемом документе к основным задачам Вооруженных Сил и других войск в мирное время отнесена борьба с терроризмом, видится возможным вернуться к формулировке Военной доктрины от 21.04.2000 г., рассматривавшей терроризм в качестве основной внутренней угрозы военной безопасности.
Одной из составляющих военной безопасности обозначено состояние защищенности жизненно важных интересов личности. В ранее действовавшей доктрине, в качестве основного содержания обеспечения военной безопасности в мирное время, рассматривалось обеспечение безопасности и защита граждан Российской Федерации от военных угроз (как внешних так и внутренних - прим. авт.). В новой редакции защита граждан Российской Федерации упоминается только применительно к угрозе внешнего характера - «за пределами Российской Федерации от вооруженного нападения на них», что звучит более узко, чем предыдущая формулировка, т. к. в мирное время граждане также могут подвергаться военным угрозам и опасностям, обозначенным в доктрине, в том числе, в пределах территории Российской Федерации.
В новой редакции Военной доктрины несколько расширена сфера привлечения Вооруженных Сил к обеспечению внутренней безопасности. Указывается, что в мирное время к числу их основных задач относится участие в охране общественного порядка, обеспечении общественной безопасности. В ранее действовавшей доктрине данные функции возлагались на армию только во внутренних вооруженных конфликтах (восстановление законности и правопорядка; обеспечение общественной безопасности и стабильности в районе конфликта; усиление охраны общественного порядка и безопасности в районах, примыкающих к району конфликта). При этом новая доктрина не содержит положений о задачах Вооруженных Сил и других войск во внутреннем вооруженном конфликте (ограничивается лишь определением самого понятия).
Новеллой Военной доктрины является положение, расширяющее сферу деятельности Вооруженных Сил в борьбе с преступностью. Речь идет о борьбе пиратством, в последние годы получившем значительное распространение и представляющем серьезную угрозу безопасности судоходства.
Нам видится возможным включить в перечень основных задач Вооруженных Сил в мирное время борьбу с незаконным оборотом наркотиков, представляющим одну из существенных внутренних угроз безопасности Российской Федерации. В отличие от ряда зарубежных государств (прежде всего, США и некоторых латиноамериканских государств)4 в Российской Федерации отсутствует нормативная база, регламентирующая деятельность Вооруженных Сил в борьбе с незаконным оборотом наркотиков. И это несмотря на то, что значительную угрозу для России и европейских государств представляет наркотрафик через афганотаджикскую границу. Так, одной основных задач 4-ой военной базы российских войск в Таджикистане является прикрытие пограничных застав на таджикско-афганской границе. Эта необходимость, в частности, объясняется тем, что осуществляющие наркотрафик «банды были столь многочисленны, что отразить их атаки без поддержки войсковых подразделений, артиллерии и авиации было просто невозможно»15.
Таким образом, новая Военная доктрина по-прежнему предусматривает возможность привлечения Вооруженных Сил к осуществлению внутренних функций, что продиктовано объективными потребностями обеспечения безопасности Российской Федерации на современном этапе, несмотря на всю неоднозначность подходов оценке к подобного рода деятельности16.
Рецензия
на статью «Некоторые вопросы обеспечения внутренней безопасности в контексте развития Военной доктрины Российской Федерации», подготовленную доцентом кафедры теории и истории государства и права Уфимского юридического института МВД России кандидатом юридических наук, доцентом Р. З. Амировым
Актуальность рассматриваемых автором проблем определяется обострением традиционных и возникновением новых (таких как терроризм, незаконный обо-
14 См.: Правовые и организационно-тактические основы применения воинских формирований для обеспечения внутренней безопасности в некоторых зарубежных государствах : монография / В. В. Баскаков [и др.]. - М., 2002 Некоторые меры против контрабанды наркотиков на юго-западной границе США // Вопросы борьбы с преступностью за рубежом : реферативный сборник.
- М.: ГИЦ МВД РФ. - 1993. - № 9. - С. 27-30. Использование национальных вооруженных сил для борьбы с наркобизнесом в Мексике // Вопросы борьбы с преступностью за рубежом : реферативный сборник. - М. : ГИЦ МВД РФ. - 1994. - № 8. - С. 17- 23.
15 Иванов С. Б. Вооруженные Силы России: состояние, перспективы развития и способность противостоять современным угрозам и вызовам. URL: http://www.mil.ru/ article 8649 shtml.
16 См.: Березовский В. Военным аналитикам // Советская Россия. - 2003. - 6 декабря; Владимиров А. И. К вопросу о новой военной доктрине России. // Политический класс. - 2007. - № 2 (26); Гордиенко Д. В. Опыт борьбы вооруженных сил с терроризмом в Российской Федерации // Государство и право. - 2001. - № 1; Устинов В. В. Военный аспект антитеррористической стратегии в контексте реализации права на самооборону // Право в Вооруженных Силах. - 2002. - № 12; Юдин А. В. О некоторых правовых аспектах взаимодействия Вооруженных Сил Российской Федерации и структурных подразделений МВД России при защите конституционного строя, государственной и территориальной целостности в Северо-Кавказском регионе Российской Федерации // Право в Вооруженных Силах. - 2005. - № 7 и др.
рот наркотиков) для России внутренних угроз, в связи с чем эффективное обеспечение национальной безопасности становится невозможным без обеспечения безопасности внутренней. Субъекты, представляющие угрозу внутренней безопасности государства (террористы, наркодельцы, сепаратисты и пр.) часто прибегают к вооруженной форме борьбы, что требует адекватного ответа посредством применения военных и военизированных сил. Вопросы военно-силового противодействия внутренним угрозам в современных условиях в настоящее время рассматриваются в научной литературе, однако требуют более широкого освещения.
На основе анализа эволюции современного российского законодательства автором выявляется тенденция усиления военизированного императива в обеспечении внутренней безопасности (в частности на примере развития законодательства по борьбе с терроризмом). Правовые основы привлечения армии к обеспечению внутренней безопасности рассматриваются в статье через призму развития Военной доктрины Российской Федерации. При этом автор не только обращает внимание на существующие проблемы, но и вносит некоторые предложения по их решению (в частности по совершенствованию нормативной базы).
С учетом актуальности рассматриваемых проблем и наличия предложений автора по их разрешению статья «Некоторые вопросы обеспечения внутренней безопасности в контексте развития Военной доктрины Российской Федерации», подготовленная доцентом кафедры теории и истории государства и права Уфимского юридического института МВД России кандидатом юридических наук, доцентом Р. З. Амировым, может быть опубликована в открытой печати.
Профессор кафедры управления в социальных и экономических системах ИНЭК Уфимского авиационного технического университета, д.ю.н.,
Профессор И. А. Биккинин
