CC BY
132
ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ И ИХ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
О)
о о
CJ
о о о
Q.
со
S
н
о
0
1
о я с о т ф
VO >s
о *
о ф
у
S
2
0
1
о *
о
2 ф d
л *
<
*
S I
н
о ф
со
Некоторые вопросы взаимодействия
органов внутренних дел и вооруженных сил в обеспечении внутренней безопасности Российского государства
Амиров Р.З.*
In article some questions of interaction of law-enforcement bodies and armed forces in maintenance of internal security are considered the Russian state.
В современных научных исследованиях, посвященных вопросам безопасности общества, личности и государства на одно из ведущих мест выдвигается проблема исследования внутренней безопасности. До недавнего времени приоритет отдавался внешней (военной, прежде всего) безопасности. В современных исследованиях по проблемам безопасности отмечается, что в настоящее время наиболее значимые угрозы для страны, ее регионов, граждан представляют не столько внешний, сколько внутренний характер1. Обеспечение внутренней безопасности является одним из приоритетных направлений в деятельности государства. Процесс становления и развития современного Российского государства характеризуется обострением традиционных и возникновением новых внутренних угроз безопасности (внутренние вооруженные конфликты, терроризм, экстремизм, незаконный оборот наркотиков и др.). Для противодействия подобным угрозам, их ликвидации, нейтрализации и минимизации государство использует комплекс политических, экономических, военных и других мер, в том числе — деятельность МВД и Министерства обороны.
Понятие «безопасность» рассматривается с точки зрения различных подходов. Закон Российской Федерации от 5.03.1992 № 2446-1 «О безопасности» определяет безопасность как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от
внутренних и внешних угроз2. В недавнем прошлом безопасность страны было принято рассматривать как государственную безопасность. В настоящее время речь идет не только и не столько о безопасности государства, сколько о безопасности личности, общества. Нам видится не вполне правомерным рассмотрение термина «государственная безопасность» исключительно в узком смысле, как не отражающего безопасность общества и личности. Действительно, в демократическом обществе роль государства минимизируется. Однако вопросы безопасности остаются в его ведении, т.к. обеспечиваются государственным механизмом и особенно так называемыми материальными придатками: вооруженными силами, полицейскими органами, органами государственной безопасности и т.п. Фактически основная роль государства и заключается в обеспечении безопасности общества, личности. Для этого оно и создавалось, что отражается и в различных теориях происхождения государства (особенно в договорной теории). В настоящее время данной точки зрения придерживается и российский законодатель. В частности в статье 3 Федерального закона «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» от 29.04.2008 № 57-ФЗ угроза безопасности государства определяется как совокупность условий и фак-
Доцент Уфимского юридического института МВД России, кандидат юридических наук, доцент.
торов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и (или) государства3. Государство монопольно владеет силами и средствами обеспечения безопасности, разрабатывает и осуществляет доктрину, политику и стратегию безопасности. В систему обеспечения безопасности современной России входит множество организационных структур (ФСБ, МВД, Министерство обороны, МЧС и др.). Существуют проблемы, связанные с необходимостью более четкого разграничения их функций, совершенствованию взаимодействия между ними по обеспечению внутренней безопасности страны.
Безопасность государства включает:
• безопасность органов и учреждений государства;
• защищенность конституции, законов и общественно-политического строя;
• целостность и неприкосновенность территории страны;
• защиту населения.
Внутренняя безопасность — составная часть национальной безопасности. Она определяется, как:
1)защищенность национальных интересов, национальных ценностей и образа жизни от угроз, исходящих от процессов, организаций, лиц и объектов, находящихся под управлением государства или на его территории;
2)состояние нормального функционирования государства, общественных институтов, на эффективность которых воздействуют дезориентация государственного регулирования в сфере экономики, серьезные расхождения во взглядах между политическими группировками, снижение качества и уровня жизни населения, рост преступности и межнациональных конфликтов4.
Внутреннюю безопасность можно рассматривать в качестве динамической системы, которая изменяет свое состояние во времени и по другим параметрам. Под внутренними опасностями понимаются такие из них, которые порождаются внутренними факторами и условиями, а также направлены на внутренние для данного государства объекты и субъекты.
С момента образования регулярной полиции в России осуществлялось ее активное взаимодействие с вооруженными силами. Можно выделить несколько направлений такого взаимодействия: 1) создаваемые формирования регулярной полиции комплектовались, как
правило, из числа кадровых военнослужащих;
2) к полиции прикомандировывались отдельные военнослужащие и воинские команды;
3) армия (прежде всего, войска гарнизонные и внутренней стражи) и полиция взаимодействовали в осуществлении функций по обеспечению правопорядка;
4) полиция передавалась в подчинение военным властям (в условиях особых правовых режимов, в приграничных территориях, крепостях, при подавлении массовых беспорядков и пр.). Система обеспечения внутренней безопасности Российской империи была основана на тесном взаимодействии полицейских и военных формирований. Вооруженные силы играли значительную роль в государственном механизме, что нашло отражение в осуществлении значительного объема полицейских функций. Прежде всего, это было связано с отсутствием регулярных полицейских формирований в России до первой четверти XVIII в. Осуществление военными полицейских функций было связано и с традицией совмещения военной и гражданской служб, когда различные должностные лица (воеводы, губернаторы, коменданты) соединяли в своих руках гражданскую и военную власть. Они выполняли на местах полицейские функции, имея в своем подчинении различные воинские формирования. Военизированные императивы полицейской деятельности нашли отражение также и создании в структуре МВД военно-полицейских формирований. Сложившаяся в XIX в. военно-охранительная система достаточно эффективно обеспечивала внутреннюю безопасность дореволюционной России, однако разложение армии привело к разрушению данной системы, что явилось одним из факторов падения самодержавия и распада Российской империи.
В советский период взаимодействие РККА и милиции осуществлялось в ходе подавления сил контрреволюции, крестьянских волнений. В послевоенный период Советская армия привлекалась, как правило, к борьбе с угрозами природного и техногенного характера (как исключение — подавление массовых беспорядков в Тбилиси, Грозном, Новочеркасске, Те-миртау и др.). С конца 80-х гг. XX в. армия привлекается для содействия милиции в борьбе с угрозами социального характера.
•
о> о о
сч •
о о о о.
с[ со
I-
О
0
1
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
■а
я <
I I-
О ф
со
О) О
о
CJ
о о о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о т ф VO >s о
о ф
У S
2
0
1
о *
о
2 ф d
л <
S I
н
о ф
со
В соответствии со ст. 11 Закона СССР от 3.04.1990 № 1407-1 «О правовом режиме чрезвычайного положения» в исключительных случаях по решению Верховного Совета СССР или Президента СССР для ликвидации последствий чрезвычайных обстоятельств, охраны общественного порядка и обеспечения безопасности могли привлекаться воинские части Вооруженных сил СССР. Указом Президента СССР от 29.01.1991 № УП-1408 «О взаимодействии милиции и подразделений Вооруженных сил СССР при обеспечении правопорядка и борьбе с преступностью» предписывалось: «Министерству внутренних дел СССР и Министерству обороны СССР обеспечить взаимодействие милиции с подразделениями Вооруженных сил СССР в поддержании общественного порядка на улицах и в общественных местах, осуществлять с этой целью в городах и населенных пунктах совместное патрулирование, в том числе рейды с участием представителей общественности». В случаях, предусмотренных Законом СССР от 6.03.1991 № 2001-1 «О советской милиции», для осуществления согласованных с республиками мер по охране общественного порядка и общественной безопасности могли привлекаться военнослужащие. При этом на них распространялись обязанности, права, гарантии правовой и социальной защищенности и положения об ответственности, установленные для работников милиции (ст. 9).
В истории современной России прослеживается общая тенденция к расширению внутренних функций армии, а соответственно, необходимости дальнейшего развития организационно-правовых основ взаимодействия с органами, обеспечивающими внутреннюю безопасность. Прежде всего, это касается проблем борьбы с терроризмом, экстремизмом, незаконным оборотом наркотиков. Необходимость такого взаимодействия особенно отчетливо проявилась в ходе проведения контртеррористических операций на Северном Кавказе, при ликвидации незаконных вооруженных формирований. В законодательстве Российской Федерации достаточно длительный период существовали пробелы по вопросам взаимодействия МВД и Министерства обороны по обеспечению правопорядка, общественной безопасности, борьбе с преступностью. В частности, участие Вооруженных сил в контртеррористической операции в Чеченской Рес-
публике осуществлялось на основании не законов (которые не содержали соответствующих норм), а подзаконных актов, что стало предметом рассмотрения их в Конституционном суде Российской Федерации. В настоящее время данные пробелы, в основном, устранены. Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении» от 30.05.2001 № З-ФКЗ расширил задачи Вооруженных сил Российской Федерации по обеспечению режима чрезвычайного положения. В соответствии с Федеральным конституционным законом от 30.01.2002 № 1-ФКЗ «О военном положении» Вооруженные силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы при обеспечении режима военного положения выполняют задачи по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности (ст. 9). В этом же ключе развивалось и законодательство по борьбе с терроризмом. Так, Федеральный закон от 25.06.1998 №130-ФЗ «О борьбе с терроризмом» 5 предусматривал возможность участия Министерства обороны Российской Федерации в проведении контртеррористической операции, однако он не мог в полной мере являться правовой основой действий Вооруженных сил по обеспечению внутренней безопасности северокавказского региона. Статья 3 Закона определяла зону проведения контртеррористической операции как «отдельные участки местности или акватории, транспортное средство, здание, строение, помещение, сооружение, помещение и прилегающие к ним территории, в пределах которых проводится указанная операция». Следовательно, территория субъектов Российской Федерации не могла рассматриваться как зона проведения контртеррорисической операции. Принятие Федерального закона «О противодействии терроризму» от 6.02.2006 № 35-ФЗ6 позволило устранить существовавшие правовые пробелы, связанные с правомерностью участия Вооруженных сил Российской Федерации в проведении контртеррористической операции (ст.ст. 6—10).
В процессе обеспечения внутренней безопасности Российской Федерации видится целесообразным и в дальнейшем совершенствовать правовые и организационные основы взаимодействия органов внутренних дел, внутренних войск и Вооруженных сил Российской Федерации, используя исторический опыт с учетом современных условий.
Существует необходимость повышения эффективности межведомственного взаимодействия. Так, в приказе МВД России № 444 от 15.08.1996 «О дополнительных мерах по совершенствованию взаимоотношений сотрудников органов внутренних дел, военнослужащих внутренних войск МВД России, военнослужащих Вооруженных сил Российской Федерации» отмечается, что «решение задач по укреплению правопорядка в Российской Федерации требует четкого регулирования взаимоотношений сотрудников органов внутренних дел, военнослужащих внутренних войск МВД России, военнослужащих Вооруженных сил Российской Федерации. Положительные результаты дает совместная деятельность в области охраны общественного порядка, поиске и задержании преступников и правонарушителей, осуществлении призыва на военную службу, проведении специальных мероприятий. Взаимоотношения сотрудников органов внутренних дел, военнослужащих внутренних войск, военнослужащих Вооруженных сил строятся, как правило, на основе товарищества, взаимопомощи и взаимовыручки. Они прошли проверку на прочность в реальных боевых условиях при восстановлении конституционного порядка в Чеченской Республике». В то же время указывается на необходимость улучшения взаимоотношений между сотрудниками органов внутренних дел и военнослужащими в интересах правопорядка, организации пропаганды сотрудничества и взаимной помощи сотрудников органов внутренних дел и военнослужащих.
Формами такого взаимодействия могут быть:
• разработка и осуществление комплекса совместных организационных и практических мер по организации взаимодействия между сотрудниками органов внутренних дел и военнослужащими в интересах правопорядка, защиты их прав, а также системы совместного планирования, контроля и подведения итогов этой работы;
• разработка межведомственных программ по противодействию отдельным видам преступлений (терроризм, незаконный оборот наркотических средств и психотропных веществ, оружия и боеприпасов и т.п.);
• принятие совместных приказов, межведомственных планов и контроль деятельности по их реализации;
• проведение совместных коллегий и координационных совещаний по проблемам противодействия внутренним угрозам;
• участие в процессе создания единого банка данных по проблемам борьбы с терроризмом и другими преступлениями;
• участие в создании межведомственных оперативных групп для отработки и обмена информацией о наиболее опасных террористических и экстремистских организациях;
• осуществление тесного информационного взаимодействия дежурных служб органов внутренних дел с военными комендатурами и дежурными по воинским частям;
• проведение совместных комплексных обследований государственных объектов и территорий для обеспечения их безопасности;
• использование практики патрулирования с выставлением совместных комендантских патрулей от органов внутренних дел и гарнизонных патрулей для охраны общественного порядка;
• проведение совместных операций и командно-штабных учений, направленных на борьбу с отдельными видами внутренних угроз безопасности;
• практика совместных выступлений в средствах массовой информации представителей системы МВД России и Вооруженных сил Российской Федерации для пропаганды сотрудничества и взаимной помощи сотрудников органов внутренних дел и военнослужащих;
• организация и проведение воспитательной работы с целью развития духа солидарности и сотрудничества, укрепления товарищеских отношений сотрудников органов внутренних дел, военнослужащих внутренних войск МВД России и Вооруженных сил Российской Федерации;
• проведение совместных мероприятий, посвященных праздничным и памятным дням страны, Вооруженных сил Российской Федерации и МВД России, дням воинской славы России и др.
Существует необходимость дальнейшего совершенствования правовых и организационных основ такого взаимодействия в сочетании с мероприятиями политико-воспитательной работы по форми-
О)
о о
сч •
о о о о.
с[ со
I-
О
0
1
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
■а
я <
I I-
О ф
со
О) О
о см
о о о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о т ф
VO >5
о *
о ф
У S
2
0
1
о *
о
2
ф
d
л *
<
S I
н
о ф
со
рованию у сотрудников органов внутренних дел и военнослужащих духа сотрудничества и взаимопомощи. В частности, видится целесообразным включить в статью 13 федерального закона «О противодействии терроризму» положение о том, что руководитель контртеррористической операции участвует в организации взаимодействия между участвующими в ней структурными подразделениями заинтересованных ведомств. Соответствующие уточнения и дополнения можно внести и в подзаконные акты, в том числе, ведомственные. Так, Уставом патрульно-постовой службы милиции7 определены функции строевых подразделений ППСМ (ст. 7), в том числе:
1) совместно с другими подразделениями органов внутренних дел принятие неотложных мер по спасению людей и оказанию им в установленном порядке доврачебной помощи при авариях, катастрофах, пожарах, стихийных бедствиях и иных чрезвычайных обстоятельствах;
2) участие в пределах своих полномочий в выполнении задач, определенных планами перевода органов внутренних дел на военное время и действий при чрезвычайных обстоятельствах;
3) участие в соответствии с законодательством Российской Федерации в проведении контртеррористических операций.
При выполнении указанных функций возникает необходимость организации взаимодействия с военными формированиями, привлекаемыми в условиях чрезвычайных ситуаций природного, техногенного или социального характера, однако речь идет только о взаимодействии с другими подразделениями органов внутренних дел. Ст. 41 Устава ППСМ предусматривает, что перед принятием решения о заступлении на службу начальник гор-райлиноргана внутренних дел и его заместитель — начальник МОБ, командир подразделения ППСМ в необходимых случаях проводят рекогносцировку на местности с участием своих заместителей, руководителей, командиров подчиненных и приданных подразделений, воинских частей внутренних войск МВД России. Участие в данных мероприятиях командиров воинских частей и подразделений Министерства обороны РФ в условиях чрезвычайных ситуаций, действия особых правовых режимов не предусматривается. Статья 107 Устава ППСМ определяет, что
подразделения ППСМ выполняют служебные задачи в тесном взаимодействии с другими подразделениями МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации, УВДТ, ОВДРО, внутренних войск МВД России, а также органами государственной власти на основании совместных планов, приказов, указаний и инструкций. Несмотря на то, что к охране общественного порядка на добровольной основе могут привлекаться даже представители организаций и общественных формирований правоохранительной направленности, сотрудники частных охранных предприятий и граждане (ст. 108), вопросы привлечения военнослужащих Министерства обороны РФ для выполнения указанных задач также не обозначены. Такие формы взаимодействия, как проведение совместных учебно-тренировочных занятий, тактико-специальных, командно-штабных и оперативно-тактических учений по пресечению возможных нарушений общественного порядка и общественной безопасности, в том числе террористических актов, массовых беспорядков, противоправных посягательств на объекты жизнеобеспечения и другие особо важные объекты, поиску и задержанию лиц, пытающихся совершить или совершивших данные посягательства (ст. 109), не предусматривают условий участия в них военнослужащих Министерства обороны РФ. Статьи 200—201, определяющие особенности организации и несения патрульно-постовой службы на объектах метрополитенов, для усиления охраны общественного порядка предусматривают дополнительные заслоны милиции из числа сотрудников криминальной милиции и милиции общественной безопасности. При обеспечении правопорядка в период следования пассажиров к местам проведения массовых мероприятий (и обратно), патрульно-постовая служба организуется по особым планам, разрабатываемым совместно с горрайлинорганами внутренних дел и руководителями федеральных органов безопасности. Вопросы взаимодействия с подразделениями Минобороны РФ не предусматриваются. Таким образом, существует необходимость дальнейшего совершенствования и развития современного российского законодательства в сфере обеспечения внутренней безопасности Российской Федерации.
В целом отлаженное взаимодействие между подразделениями Вооруженных
сил Российской Федерации и структурными подразделениями МВД Российской Федерации способствует более эффективному решению задач по обеспечению
внутренней безопасности Российской Федерации, что, в частности, отмечается и участниками контртеррористической операции в Северо-Кавказском регионе8.
Литература и примечания
1. Барсегян С.Г. Правоохранительные органы как фактор внутренней безопасности общества (социально-философский анализ): дис. ... канд. филос. наук. М., 2001. С.34.
2. Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 15. Ст. 769.
3. Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 18. Ст. 1940.
4. Хрипков М.П. Внутренние угрозы национальной безопасности России: сущность, структура, социальные последствия (социологический анализ): дис. ... док. социол. наук. М., 2004. С. 38.
5. Федеральный закон РФ «О борьбе с терроризмом» от 25.07.2002 №130-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 31. Ст. 3808.
6. Российская газета. 2006. 10 марта.
7. Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. № 27.
8. Юдин А.В. О некоторых правовых аспектах взаимодействия Вооруженных сил Российской Федерации и структурных подразделений МВД России при защите конституционного строя, государственной и территориальной целостности в Северо-Кавказском регионе Российской Федерации // Право в Вооруженных силах. 2005. № 7.
Совершенствование процедуры
размещения заказов на поставку товаров, работ и услуг для нужд органов внутренних дел
Арутюнян М.С.* Улимаев Р. Ю. *
The article is devoted to same problems of conclusion of a treaty of delivery goods for the State and municipal needs. The authors define the main difficult of the procedure and make same recommendations to get it over.
В статье рассматриваются основные проблемы, возникающие при размещении заказов на поставку товаров, работ и услуг органам внутренних дел, и предлагаются основные пути их решения, направленные на совершенствование процедур их размещения.
Потребности органов внутренних дел в товарах, работах и услугах удовлетворяются путем заключения договора поставки товаров для государственных и муниципальных нужд. Правовое регулирование заключения и исполнения государственного контракта осуществляется в соответствии со статьями 525—534 Гражданского кодекса РФ. Порядок размещения заказов на поставки товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных и муниципальных нужд регламентируется Федеральным законом «О разме-
щении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ1. Правовое закрепление особого порядка осуществления государственных закупок должно обеспечивать предоставление качественных услуг с наименьшими затратами.
Органы внутренних дел РФ, с одной стороны, выступают заказчиками в договорных отношениях, с другой стороны — являются правоохранительными органами, наделенными властными полномочиями. Причем результаты правоохранительной деятельности ОВД могут повлиять на процесс осуществления закупок. Так, согласно п. 3. Постановления Правительства Республики Башкортостан от 21 ноября 2005 г. № 250 (в ред. Постановлений Правительства РБ от 28.11.2006 г.
Преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин Уфимского юридического института МВД РФ, кандидат юридических наук.
Старший преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин Уфимского юридического института МВД РФ, кандидат юридических наук.
**
