CC BY
58
Некоторые вопросы надзора за соблюдением прав, свобод человека и гражданина (основная форма реализации правозащитного потенциала прокуратуры Российской Федерации)
Потапова Лариса Валерьевна,
кандидат юридических наук, доцент, ФГБУ ВО «Уральский государственный юридический университет» E-mail: lvpotapova2014@yandex.ru
В научной статье исследуются вопросы осуществления органами российской прокуратуры деятельности по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина; рассматриваются статистические данные, свидетельствующие о достаточно стабильном положении дел в сфере обеспечения прав и свобод человека и гражданина; предлагаются конкретные способы повышения эффективности работы прокуратуры в исследуемом секторе в аспектах законодательных реформ и правоприменительной деятельности; делается вывод о важности сохранения рассматриваемого вида надзора как одной из форм реализации правозащитного потенциала прокуратуры РФ, как максимально доступного и крайне необходимого обществу способа защиты нарушенных прав и свобод, восстановления законности. Автор опирается в работе на статистические данные Генеральной прокуратуры Российской Федерации и приходит к заключению о необходимости укрепления правозащитной деятельности органов прокуратуры посредством участия в этом процессе иных государственных органов, в решении этой задачи требуется комплексный подход.
Ключевые слова: прокуратура Российской Федерации; правозащитный потенциал; права и свободы человека и гражданина; способы повышения эффективности.
В последние годы в различных кругах не раз поднималась и становилась под прицел всеобщего внимания тема определения будущего прокуратуры Российской Федерации. Звучали версии, пропагандирующие различные векторы движения прокурорской системы: от полного упразднения как отжившего элемента структуры государственного механизма до возвращения ей всего утраченного с советских времен объема полномочий. Такого рода предложения имеют различные форматы: от законопроектов до научных изысканий различного рода, но в своей совокупности они свидетельствуют прежде всего об отсутствии единой концепции.
Законодательная позиция, закрепленная на конституционном уровне, не позволяет на сегодняшний день в достаточной степени четко определить правовой статус прокуратуры, создает поле для разнообразных споров, не повышающих авторитет и не придающих стабильности рассматриваемому государственному органу. Представляется, восполнение обозначенного пробела правовой регламентации станет отправной точкой в процессе дальнейших преобразований.
Трактовка конституционных положений (в частности, ст. 129 Конституции РФ) дает возможность утверждать о расставленных приоритетах в работе прокуратуры РФ, в числе которых важнейшим выступает надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, целью которого выступают охрана, защита личности от любого посягательства и восстановление нарушенной законности. В условиях формирования гражданского общества, построения правового государства правовая защищенность граждан приобретает особенное звучание. Права и свободы человека и гражданина обозначены как наивысшая ценность, охрана и защита их - основная обязанность государства. Эта идея имеет характер аксиомы на научном и идеологическом уровнях.
Органы российской прокуратуры наделены разнообразным правовым инструментарием для осуществления надзорной деятельности по реализации действенного механизма защиты прав и свобод человека и гражданина, чтобы придать этим усилиям максимальную эффективность, процесс совершенствования правовых, научных, организационных, методических основ должен носить непрерывный характер.
Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина носит строго мотивационный характер как в случае необходимости пресечения со-
вершаемого нарушения закона, так и в случае его предупреждения. Закрепление за прокуратурой полномочий на данном участке надзора не случайно, только при неуклонном соблюдении прав и свобод можно обеспечить верховенство закона, единство и укрепление законности как основных целей деятельности прокуратуры, установленных статьей 1 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации».
Справедливо в контексте подобных рассуждений мнения К. Скворцова и А. Сафонова и М.С. Ша-лумова: «...правозащитная деятельность прокуратуры является приоритетным направлением, и более того, ее никто в полной мере, помимо органов прокуратуры, реализовать не в состоянии» [1,2].
Обращение к статистическим данным Генеральной прокуратуры РФ [3], дает возможность формулирования следующих выводов: надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина отличается особой актуальностью, по причине отсутствия явного снижения количества выявляемых нарушений закона (увеличение выявленных нарушений составило только за календарный год более 119 000); наблюдается тенденция к некоторому уменьшению числа применяемых мер прокурорского реагирования (протесты - 18167; иски -7083; представления - 63396; привлечение к дисциплинарной ответственности - 58658; постановления о привлечение к административной ответственности - 9847; предостережения - 1434; постановления о направлении материалов проверки для решения вопроса об уголовном преследовании -1821); максимальные показатели к снижению демонстрирует представление как акт прокурорского реагирования. Анализ имеющихся данных позволяет выразить надежду на то, что состояние законности в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина остается достаточно стабильным, ситуация не ухудшается, благодаря во многом именно усилиям прокуратуры (табл. 1).
Таблица 1
Окончание
Показатель 7 мес. 2019 г. 7 мес. 2020 г % (+,-)
Выявлено нарушений закона 2744416 2675122 -2,5
Принесено протестов 293553 299080 1,9
По удовлетворенным протестам отменено и изменено незаконных правовых актов 261329 264985 1,4
Направлено исков, заявлений в суд 342549 303134 -11,5
Удовлетворено исков и прекращено дел ввиду добровольного удовлетворения требований прокурора 283333 235281 -17
Внесено представлений 558614 577291 3,3
К дисциплинарной ответственности привлечено лиц 421824 417170 -1,1
Показатель 7 мес. 2019 г. 7 мес. 2020 г % (+,-)
По постановлению прокурора привлечено лиц к административной ответственности 153774 133744 -13
Предостережено лиц о недопустимости нарушения закона 56867 66443 16,8
Направлено материалов для решения вопроса об уголовном преследовании в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ 16595 15251 -8,1
Возбуждено уголовных дел 14003 12960 -7,4
Аналогичные показатели работы прокуратуры в сфере надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина за январь-июнь 2019 года (табл. 2).
Таблица 2
Наименование показателя 7 мес. 2019 г. 7 мес. 2020 г % (+,-)
Выявлено нарушений закона 2652373 2545130 -4
Принесено протестов 274386 278330 1,4
По удовлетворенным протестам отменено или изменено незаконных правовых актов 223919 229725 2,6
Направлено исков, заявлений в суд 335466 316546 -5,6
Удовлетворено исков и прекращено дел ввиду добровольного удовлетворения требований прокурора 256938 241890 -5,9
Внесено представлений 495218 511388 3,3
К дисциплинарной ответственности привлечено лиц 363166 375664 3,4
По постановлению прокурора привлечено лиц к административной ответственности 143927 138152 -4
Предостережено лиц о недопустимости нарушения закона 55433 53987 -2,6
Направлено материалов для решения вопроса об уголовном преследовании в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ 14774 15246 3,2
Возбуждено уголовных дел 12195 12660 3.8
Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина - сложен по своей структуре, его можно градировать в зависимости от конкретных категорий прав и свобод человека и гражданина; в зависимости от сферы общественных отношений; в зависимости от отрасли законодательства; в зависимости от статуса субъекта защиты со стороны органов прокуратуры (и здесь, безусловно, есть категории граждан, нуждающихся в особой поддержке со стороны органов прокуратуры: несовершеннолетние, пожилые, малоимущие, безработные и т.п.).
5 -о
сз
<
По причине вовлеченности в социальное поле большого массива прав и свобод, она является лидером по числу выявляемых нарушений, обращений в органы прокуратуры в связи с нарушениями, количеству предпринятых мер прокурорского реагирования. Одно из центральных мест занимают надзор за соблюдением трудовых и жилищных прав граждан. В данные области общественной жизни вовлечен практически каждый человек, что во многом обуславливает их приоритетное положение в качестве надзорных участков.
В последние годы с завидной регулярностью органы прокуратуры подвергаются критике с акцентом внимания на наличие чрезвычайно широких для данного органа полномочий, в этой связи возможность сохранения и укрепления правозащитного потенциала ставится под угрозу. На протяжении всего своего исторического пути органы российской прокуратуры претерпевали многочисленные изменения, эти преобразования влияли и на восприятие прокуратуры обществом, формирование общественного сознания, а значит, и доверия: от карательного органа до основного, а иногда единственного надежного и доступного способа защиты и восстановления нарушенных прав и свобод. В сознании обывателя весьма прочно укоренилось расхожее выражение: «прокуратура - это адвокатура для бедных». Смысловой объем фразы сводится к определению значимой роли прокуратуры для общества и отдельно взятого человека, который вне зависимости от своей национальности, вероисповедания, уровня образования, материального положения и иных факторов всегда может обратиться напрямую в органы прокуратуры и получить высококвалифицированную юридическую помощь.
Представляется, что в современных условиях политической, экономической, правовой нестабильности, в ситуации расширяющего границы правового нигилизма необходимо не только в полной мере использовать, но и развивать (расширять) правозащитные возможности прокурорской системы.
Способами, повышающими эффективность надзора в рассматриваемом секторе, могут рассматриваться: ужесточение ответственности за нарушение прав граждан, работа по усилению различных форм взаимодействия с государственными органами и общественными организациями, в частности, с институтом Уполномоченного по правам человека на федеральном и региональном уровнях, придание максимального императива актам прокурорского реагирования в части обязанности не только их рассмотрения, но и неукоснительного исполнения требований в них содержащихся. Улучшить ситуацию поможет только комплексный подход. В качестве формы проявле-5= ния комплексность должна выражаться в измене-^ нии правового фундамента (внесение изменений/ ^ дополнений) в фЗ «О прокуратуре Российской Федерации», соответствующие приказы Генераль-Ц ной прокуратуры РФ, трансформации правосоз-
нания (правовой культуры, правового воспитания) отдельно взятой личности и общества в целом, совершенствовании методического и организационного фундамента прокуратуры. Кроме того, смешанный характер подходов проявляется и в том, чтобы развивать и совершенствовать формы взаимодействия всех государственных органов, нацеленных на формирование правового государства. Также требует разрешения проблема подмены органами прокуратуры деятельности контролирующих органов, их совместная работа должна иметь черты взаимного сотрудничества, направленного на достижение общего (единого) результата.
В целях совершенствования деятельности органов прокуратуры РФ по соблюдению прав и свобод человека и гражданина предлагается учреждение в прокурорской системе специализированного органа надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних и молодежи, соблюдением прав и свобод данных категорий граждан. Эта потребность назрела давно, как и нужда в правовой регламентации статуса этого вида надзора, прежде всего, посредством включения в текст ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» самостоятельной главы, содержащей в рамках отдельных статей предмет надзора, перечень конкретных специфических объектов, полномочия и правовые средства прокурора. Дополнений потребует также текст приказа Генеральной прокуратуры РФ № 84 от 07.05.2008 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур».
Имеется потребность в расширении перечня поднадзорных прокуратуре объектов, путем внесения дополнений в ст. 26 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» с указанием на индивидуальных предпринимателей.
В период продолжающихся реформ, повышения степени общественной опасности совершаемых правонарушений, разрушения нравственной шкалы ценностей объясняемых, в том числе, и ослаблением роли органов прокуратуры в «постперестроечный» период, правозащитная работа прокуратуры необходима как никогда. Рассуждая о реформировании «око государева», важно не допустить развития дискуссий, в основе которых лежит противопоставление: прокуратура -это «око государево» или правозащитный институт. Это кажущееся противостояние: гарантируя защиту публичного интереса, прокуратура стоит на страже и интереса частного.
Многовековая история государственного надзора в России свидетельствует в пользу сохранения так называемого «смешанного типа» прокуратуры. Это проявляется не только в соединении надзорной и обвинительной функций, но и в одновременном служении правозащитным началам. Российскому обществу до сих пор не удалось в полной мере преодолеть последствия многогранного кризиса, поразившего страну на начальном этапе радикальных преобразований, поэтому нельзя признать обоснованной попытку ограни-
чить правозащитную направленность деятельности прокуратуры РФ на том лишь основании, что выполнение ее должно лежать на плечах других органов государства.
Таким образом, прокуратура РФ - важнейший элемент государственного механизма, важнейшая часть общества, она нацелена на объединение власти и общества, ее деятельность отвечает социальным ожиданиям, сложившимся много лет назад, следовательно, резкое преобразование системы, лишение ее правозащитного потенциала неизбежно приведет к негативным последствиям, воздействие которых ощутит на себе каждый гражданин Российской Федерации.
Литература
1. Сафонов А. Прокурорский надзор как правозащитная деятельность. // Российский следователь. № 3. 2000. С. 45.
2. Шалумов М.С. Функции прокуратуры. // Государство и право. № 6 1995. С. 159.
3. Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации. genproc.gov.ru
4. Конституция Российской Федерации, принятая всеобщим голосованием 12.12.1993 (с поправками от 01.07.2020).
5. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 № 2202-1.
SOME ISSUES OF SUPERVISION OVER THE OBSERVANCE OF HUMAN AND CIVIL RIGHTS AND FREEDOMS (THE MAIN FORM OF REALIZING THE HUMAN RIGHTS POTENTIAL OF THE PROSECUTOR'S OFFICE OF THE RUSSIAN FEDERATION)
Potapova L.V.
Ural State Law University
The scientific article examines the issues of the implementation by the bodies of the Russian prosecutor's office of activities to oversee the observance of human and civil rights and freedoms. The author examines statistical data showing a fairly stable state of affairs in the field of ensuring human and civil rights and freedoms; proposes specific ways to improve the efficiency of the prosecutor's office in the studied sector in terms of legislative reforms and law enforcement. The conclusion is made about the importance of preserving and further strengthening the considered type of supervision as one of the forms of realizing the human rights potential of the prosecutor's office of the Russian Federation, as the most accessible and essential way for society to protect violated rights and freedoms, and restore the rule of law. The author relies on the statistical data of the General Prosecutor's Office of the Russian Federation and comes to the conclusion that it is necessary to strengthen the human rights activities of the prosecutor's office through the participation of other state bodies in this process; solving this problem requires an integrated approach.
Keywords: prosecutor's office of the Russian Federation; human rights potential; Legality, efficiency; human and civil rights and freedoms; ways to improve efficiency, forms of interaction between the prosecution authorities and various state bodies, the legal means of the prosecutor.
References
1. Safonov A. Prosecutor's supervision as a human rights activity // Russian investigator. No. 3 2000 P. 45.
2. Shalumov M.S. Functions of the prosecutor's office. // State and law. No. 6 1995 P. 159.
3. The official site General Prosecutor's Office of the Russian Federation. genproc.gov.ru
4. The Constitution of the Russian Federation, adopted by universal suffrage on 12.12.1993 (as amended on 01.07.2020).
5. Federal Law «On the Prosecutor's Office of the Russian Federation» dated 17.01.1992 No. 2202-1.
