CC BY
46
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (37) 2008
Теория права и государства
УДК 343.13
А.В. Шахматов*, Н.А. Нигметов**
Некоторые вопросы государственно-правового регулирования деятельности предприятий топливно-энергетического комплекса в России
Сложная криминогенная ситуация, сложившаяся в топливно-энергетическом комплексе России, выражается в количественном росте организованной экономической преступности. Одновременно происходит ускоренный процесс изменений в качественном состоянии преступной среды, распространившей свое влияние на сферу обращения нефтегазопродуктов, усиление ее профессионализма и организованных форм, при отсутствии надлежащей правовой базы и слабом государственном контроле, что способствует развитию теневой составляющей в данной сфере экономики.
The difficult criminal situation which has developed in a fuel and energy complex of Russia, is expressed in quantitative growth of the organized economic criminality. Simultaneously there is an accelerated process of changes in a qualitative condition of the criminal environment which have distributed the influence on sphere of the reference нефтегазопродуктов, strengthening of its professionalism and the organized forms, at absence of appropriate legal base and the weak state control that promotes development of a shadow component in the given sphere of economy.
Ключевые слова: нефть, государство, приватизация, правовые средства, государственная собственность, природные ресурсы, уголовно-наказуемые деяния.
Российская нефтяная промышленность в ее нынешнем виде сложилась в результате предпринятой в начале 1990-х гг. структурной перестройки отрасли. В основу реструктуризации был положен опыт западных нефтяных компаний, объединяющих предприятия всей технологической цепочки «от скважины до бензоколонки». Иными словами, был взят курс на создание вертикально интегрированных нефтяных компаний (ВИНК). Самые крупные нефтегазовые компании являются интегрированными. Они вовлечены во все процессы как на стадии добычи («апстрим»), так и на стадии распределения и сбыта («даунстрим»)1.
* Начальник кафедры ОРД ОВД Санкт-Петербургского университета МВД России, доктор юридических наук, профессор, полковник милиции.
** Старший инженер-программист Информационного центра Санкт-Петербургского университета МВД России, подполковник милиции.
Все российские ВИНК были созданы государством, и не были сформированы как результат объединения предпринимательского, финансового и индивидуального капитала. Формирование новых компаний осуществлялось не на основе экономических критериев, а чисто административным путем. В результате государство пошло на проведение залоговых аукционов по государственным пакетам акций целого ряда нефтяных компаний. Организация этих аукционов была такова, что с юридической точки зрения их можно квалифицировать как «притворные» или «мнимые сделки», поскольку они были проведены с нарушением принципов конкуренции, и фактически государство само через выдачу кредитов частным банкам финансировало выкуп пакетов акций2.
Структура нефтяного комплекса сформировалась в соответствии с Указами Президента Российской Федерации от 1 июля 1992 г. № 721 «Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий, добровольных объединений государственных предприятий в акционерные общества»3, от 17 ноября 1992 г. № 1403 «Об особенностях приватизации и преобразования в акционерные общества государственных предприятий, производственных объединений нефтяной, нефтеперерабатывающей промышленности и нефтепродуктообеспечения»4 и от 14 августа 1992 г. № 922 «Об особенностях преобразования государственных предприятий, объединений и организаций топливно-энергетического комплекса в акционерные общества»5.
Данными указами была намечена приватизация с выделением трех групп предприятий нефтяного комплекса.
В первую группу вошли три нефтяные компании - «ЛУКойл», «Сургутнефтегаз» и «ЮКОС». По этим комплексам 45% акций закреплялись в федеральной собственности на три года. В начале 1996 г. путем использования различных схем залоговых аукционов и инвестиционных конкурсов эти акции по существу перешли в частные руки.
Во вторую группу вошли 24 добывающих объединения, которые акционировались как единый технологический комплекс. Контрольные пакеты акций обществ этой группы (51%, или 38% от общего уставного капитала) были закреплены на три года в федеральной собственности и переданы в управление государственному предприятию «Роснефть». Дальнейшее формирование новых вертикально интегрированных нефтяных компаний, таких как «Сиданко», «Восточная нефтяная компания», «Славнефть» и т.д., проводилось путем выделения из состава «Роснефти» акционерных обществ, при одновременной интеграции с перерабатывающими заводами и предприятиями нефтепродуктообеспечения.
В третью группу вошли акционерные компании «Транснефть» и «Транснефтепродукт». В федеральной собственности на три года закреплялось 49% акций этих компаний. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 1 апреля 1995 г. эти компании являются объектами государственного регулирования нефтяного комплекса.
Следующий этап реформирования структуры топливно-энергетического комплекса России характеризуется перераспределением прав собственности на активы предприятий и компаний, которое усиливалось политическими факторами. С 1995 г. начался этап приватизации предприятий, ключевым моментом которого было проведение залоговых аукционов. Государство предоставляло возможность коммерческим банкам участвовать в кредитовании федеральных программ, предоставляя находящиеся в государственной собственности пакеты акций в качестве залога.
По своей сути залоговый аукцион представлял собой переход контрольных пакетов акций компаний в управление банкам с перспективой их выкупа. Уже в конце 1996 г. банки получили право выкупа находившихся в их управлении акций. Это создало перспективу превращения всех нефтяных компаний в частные структуры.
В результате «большой» приватизации 1995-1996 гг. и последующих структурных преобразований в нефтяном комплексе к настоящему времени сложились пять групп вертикально интегрированных нефтяных компаний:
1) ВИНК под контролем федерального центра - «Роснефть», «Сибнефть»;
2) ВИНК под контролем субъектов Федерации - «Татнефть», «Башнефть»;
3) ВИНК, приватизированные преимущественно путем «самовыкупа» и находящиеся под контролем старого менеджмента - «ЛУКойл», «Сургутнефтегаз»;
4) ВИНК под контролем финансово-промышленных групп и нового менеджмента - «ЮКОС», «ТНК-ВР», «Славнефть»;
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (37) 2008
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (37) 2008
Теория права и государства
5) ВИНК, сформированные за счет консолидации части активов сторонних собственников и вновь созданных производств - «РуссНефть», «ОНГ».
Необходимо учитывать, что в сфере ТЭК функционируют несколько монополистов: «Газпром», «Транснефть» и т.д., их деятельность регулируется положениями Федерального Закона от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях»6 в различных сферах, в т.ч. транспортировка нефти, нефтепродуктов и газа по магистральным трубопроводам.
К формам государственного регулирования деятельности предприятий топливноэнергетического комплекса, можно отнести:
1) лицензирование;
2) регулирование условий недропользования;
3) налогообложение;
4) регулирование объемов добычи, переработки и экспорта природных ресурсов с целью обеспечения баланса внутреннего потребления;
5) регулирование объемов экспорта добываемого минерального сырья;
6) установление стандартов (норм, правил) в области использования и охраны недр, безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, а также рационального использования и охраны недр.
Необходимо отметить, что в настоящее время государственное регулирование топливноэнергетического комплекса осложняется структурными преобразованиями, произошедшими за период с 1998 по 2000 гг. В результате прямое государственное управление нефтегазовыми компаниями и предприятиями комплекса стало невозможным, т.к. доля государства в их собственности весьма низка (либо отсутствует). Предпринятые государством в период 2001-2005 гг. шаги по консолидации активов в сфере нефтедобычи («Газпром», «Сибнефть», «Роснефть») в настоящее время не привели к существенным изменениям в структуре управляемости нефтяного комплекса Российской Федерации, что, по мнению специалистов, подтверждается сохранением и ростом использования на практике применявшихся ранее особо опасных схем уклонения от уплаты налогов российскими ВИНК.
В сфере государственного регулирования нефтегазового комплекса ощущается явная нехватка подзаконных актов, регулирующих конкретный порядок управления собственностью в отраслях, хотя к началу XXI в. проблемы, обозначенные в 90-х гг. прошлого века, уже частично решены, в частности, приняты новые нормативные правовые акты, усовершенствованы действующие. Однако представляется, что единой системы комплексного правового обеспечения пока нет. Например, не приняты специальные нормативно-правовые акты, регламентирующие конкурентные отношения и базовые отношения собственности в изучаемой сфере экономики, окончательно не урегулированы механизмы обеспечения рационального природопользования, защиты имущественных прав и интересов хозяйствующих субъектов в нефтяной и газовой отраслях.
Характеризуя с учетом определенной специфики топливно-энергетической отрасли экономики правовые средства как юридические возможности, следует отметить, что их можно подразделить по различным основаниям на три основных вида:
1) публично-правовые средства - такие, как государственное управление природными ресурсами, государственное регулирование предпринимательства, лицензирование недропользования, обеспечение рационального недропользования и природопользования;
2) гражданско-правовые средства в хозяйственных отношениях, которые представляют собой сочетания (комбинации) юридически значимых действий, совершаемых субъектами с дозволенной степенью усмотрения и служащих достижению их целей (интересов), не противоречащих законодательству и интересам общества7 ;
3) уголовно-правовые средства, которые определяются как способы и приемы действий, выработанные юридической практикой и выражающие оптимальные варианты поведения субъектов отношений на стадии осуществления права8.
Система законодательства, касающаяся использования недр, основывается на ст. 72 Конституции Российской Федерации, которая гласит: «Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации». В настоящее время законодательная система состоит из Федерального закона «О недрах» (№ 49 от 15 апреля 2006 г.)9, принимаемых в
соответствии с ним других федеральных законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Закон РФ «О недрах» действует на всей территории Российской Федерации, а также определяет стратегические отношения недропользования на континентальном шельфе Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом «О континентальном шельфе Российской Федерации»10 и нормами международного права.
Государственное регулирование отношений недропользования осуществляется посредством экономического метода, к которому относятся меры, связанные с использованием стоимостных категорий - кредитов, налогов, таможенных пошлин и т.п., а также административного метода, под которым понимается система организационно-правовых и специальных мер, воздействующих на систему управления, ведение государственного кадастра месторождений, распределения и перераспределения недр и полезных ископаемых, лицензирование, квотирование, установление стандартов (норм и правил), учет и контроль. Предупреждение и раскрытие преступлений в данной сфере особо трудно.
Рассматривая современные проблемы правового обеспечения развития предпринимательства, оказывающие непосредственное воздействие на борьбу с преступностью в топливно-энергетической сфере экономики, нельзя не отметить несовершенство уголовного законодательства, предназначенного в соответствии с конституционными положениями непосредственно оказывать уголовно-правовое регулирование и защиту экономических отношений в стране.
Работа оперативных подразделений экономической безопасности ОВД в этой сфере может быть эффективной только при условии ее организации на основе современных экономико-правовых исследований, знания механизмов указанной отрасли экономики, ее теневого сектора, владения адекватными приемами выявления, предупреждения, раскрытия, документирования и доказывания преступлений, совершаемых изощренными и завуалированными способами.
Отмеченные обстоятельства обусловливают интерес к проблеме совершенствования правовых основ оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел с учетом особенностей функционирования хозяйствующих субъектов в топливно-энергетической сфере экономики, т.к. именно от их приведения в соответствие с реалиями сегодняшнего дня в максимальной степени зависит эффективность деятельности не только подразделений экономической безопасности ОВД, но иных служб и ведомств, участвующих в государственном контроле данной отрасли. Не владея спецификой правового регулирования деятельности хозяйствующих субъектов, оперативный работник не сможет своевременно сориентироваться в ситуации, правильно оценить выявленные факты.
В частности, он должен иметь четкое представление об уголовно-наказуемых деяниях в ТЭК. Выделение в действующем УК РФ главы, посвященной преступлениям в сфере экономической деятельности, состоящей из новых видов тяжких общественно опасных деяний, безусловно, явилось одним из главных достижений разработчиков уголовного закона. При этом правоприменительная практика показала недостатки и просчеты законодательного уголовно-правового регулирования экономических отношений. О них говорят крупнейшие исследователи преступлений в сфере экономической деятельности - Б.В. Волженкин, Л.Д. Гаухман, С.В. Максимов, A.C. Горелик, Н.А. Лопашенко, В.Д. Ларичев, A.M. Яковлев, П.С. Яни и др.11
В соответствии с действующим Уголовно-процессуальным кодексом РФ (ст. 151), к компетенции подразделений экономической безопасности органов внутренних дел в настоящее время относится 32 уголовно-правовые нормы, предусматривающие ответственность за экономические преступления.
Было бы, однако, преувеличением считать, что для сферы топливно-энергетического комплекса характерны все составы экономических преступлений. Поэтому в структуре преступлений, имеющих экономическую направленность и совершаемых в указанной сфере, важно выделить те экономические посягательства, которые наиболее часто совершаются профессиональными преступниками. Значительное место среди них занимают:
1) преступления против собственности: хищение чужого имущества, совершенное путем присвоения или растраты (ст. 160 УК РФ), кража (ст. 158 УК РФ), мошенничество (ст. 159 УК РФ);
2) преступления в сфере экономической деятельности: воспрепятствование законной предпринимательской деятельности (ст. 169 УК РФ), незаконное предпринимательство (ч. 2 ст. 171 УК РФ), лжепредпринимательство (ст. 173 УК РФ), легализация (отмывание) денежных средств и иного имущества, приобретенных преступным путем (ст. 174 УК РФ), монополистические действия
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (37) 2008
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (37) 2008
Теория права и государства
и ограничение конкуренции (ст. 178 УК РФ), контрабанда (ст. 188 УК РФ), невозвращение из-за границы средств в иностранной валюте (ст. 193 УК РФ), уклонение от уплаты таможенных платежей (ст. 194 УК РФ), уклонение от уплаты налогов с организаций (ст. 199 УК РФ), обман потребителей (ст. 200 УК РФ).
Анализ уголовных дел и материалов проверок показывает, что пока в достаточной степени не отработана правоприменительная практика, связанная с пресечением оборота некачественных ГСМ (производство прямогонного бензина), в связи с нечеткостью правовых норм, отсутствием уголовных санкций и надлежащего государственного контроля в этой сфере, что приводит к массовым фактам реализации поддельных, некачественных товаров населению. Осложнена и в ряде случаев невозможна квалификация данного вида преступления по ст. 171 УК РФ (незаконное предпринимательство) или ст. 159 УК РФ (мошенничество).
Используя брешь в уголовном законодательстве, в настоящее время преступниками без соответствующих разрешений и лицензий создаются целые холдинги, включающие подставные фирмы по закупке у нефтеперерабатывающих заводов сырья, предприятия по производству фальсифицированных ГСМ, а также по их транспортировке и реализации, как оптовой - предприятиям различных форм собственности, так и розничной - через АЗС, магазины и торговые дома.
Таким образом, действующее уголовное законодательство нуждается в совершенствовании
- включении новых составов преступлений в сфере экономики, что будет способствовать развитию правоприменительной практики противодействия преступности в топливно-энергетическом комплексе и, безусловно, поднимет роль государственного регулирования деятельности предприятий.
Список литературы
1. Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О недрах» № 49-ФЗ от 15 апреля 2006 г.
2. Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. «О континентальном шельфе», «О внесении изменений в ФЗ о континентальном шельфе», «Об исключительной экономической зоне» №3634-4 ГД от 20 октября 2006 г.
3. Закон РФ «Об иностранных инвестициях в РФ» № 160-ФЗ от 9 июля 1999 г. с изменениями от 26 июня 2007 г.
4. Федеральный закон от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях» (в редакции от 29 декабря 2006 г.) (с изменениями от 8 ноября 2007 г.).
5. Указ от 26 января 2003 г. № 370 «Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента РФ» в связи с принятием ФЗ № 178 от 21 декабря 2001 г. «О приватизации государственного и муниципального имущества».
6. Указ Президента Российской Федерации от 17 ноября 1992 г. № 1403 «Об особенностях приватизации и преобразования в акционерные общества государственных предприятий, производственных объединений нефтяной, нефтеперерабатывающей промышленности и нефтепродуктообеспечения» (в редакции Указа от 16 апреля 1998 г. с изменениями от 25 сентября 2000 г.) // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. - 1992. - № 22.
7. Указ Президента Российской Федерации от 14 августа 1992 г. № 922 «Об особенностях преобразования государственных предприятий, объединений и организаций топливно-энергетического комплекса в акционерные общества» (с изменениями от 3 февраля 2004 г.).
8. Путинский Б.И. Гражданско-правовые средства в хозяйственных отношениях. - М., 1984.
9. Минц Б.И. Понятие и роль правовых средств в хозяйственных отношениях // Известия высших учебных заведений. Серия «Правоведение». - 1983. - № 2.
10. Ермилов О.М., Миловидов К.Н. и др. Стратегия развития нефтегазовых компаний. - М.: Наука, 1998.
11. Волженкин Б.В. Экономические преступления. - СПб., 1999.
12. Гаухман Л.Д., Максимов С.В. Преступления в сфере экономической деятельности. -М., 1998.
13. Горелик А.С., Шишко И.В., Хлупина Г.Н. Преступления в сфере экономической деятельности и против интересов службы коммерческих и иных организациях. - Красноярск, 1998.
14. Лопашенко Н.А. Глава 22 Уголовного кодекса нуждается в совершенствовании.
- М., 2000.
15. Ларичев В.Д. Мошенничество. - М., 2000.
16. Яни П.С. Экономические и служебные преступления. - М., 1997.
1 См.: Ермилов О.М., Миловидов К.Н. и др. Стратегия развития нефтегазовых компаний. М., 1998. С. 35.
2 См.: Там же. С. 61-62.
3 Указ Президента Российской Федерации от 1 июля 1992 г. № 721 «Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий, добровольных объединений государственных предприятий в акционерные общества» (в редакции 31 декабря 1992 г.) // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1992. № 1. Ст. 3. (утратил силу с принятием Указа от 26 января 2003 г. № 370).
4 Указ Президента Российской Федерации от 17 ноября 1992 г. № 1403 «Об особенностях приватизации и преобразования в акционерные общества государственных предприятий, производственных объединений нефтяной, нефтеперерабатывающей промышленности и нефтепродуктообеспечения» (в редакции Указа от 16 апреля 1998 г. с изменениями от 25 сентября 2000 г.) // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1992. № 22.
5 Указ Президента Российской Федерации от 14 августа 1992 г. № 922 «Об особенностях преобразования государственных предприятий, объединений и организаций топливно-энергетического комплекса в акционерные общества».
6 Федеральный закон от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях» (в редакции от 8 ноября 2007 г.).
7 См.: Путинский Б.И. Гражданско-правовые средства в хозяйственных отношениях. М., 1984. С. 87.
8 См.: Минц Б.И. Понятие и роль правовых средств в хозяйственных отношениях // Известия высших учебных заведений. Серия «Правоведение». 1983. № 2. С. 72.
9 См.: Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О недрах» № 49 от 15 апреля 2006 г.
10 См.: Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. «О континентальном шельфе» // СЗ РФ. 1995 (с изменениями от 20 октября 2006 г.).
11 См.: Волженкин Б.В. Экономические преступления. СПб., 1999; Гаухман Л.Д.,
Максимов С.В. Преступления в сфере экономической деятельности. М., 1998; Горелик А.С., Шишко И.В., Хлупина ГН. Преступления в сфере экономической деятельности и против интересов службы коммерческих и иных организациях. Красноярск, 1998; Лопашенко Н.А. Ларичев В.Д. Мошенничество. М., 2000; Яни П.С. Экономические и служебные преступления. М., 1997; и др.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (37) 2008
