CC BY
69УДК 332.9:347.9 НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ
ДИСЦИПЛИНАРНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ СОТРУДНИКОВ ОРГАНОВ ПРИНУДИТЕЛЬНОГО ИСПОЛНЕНИЯ
А. С. Телегин
Кандидат юридических наук, профессор,
зав. кафедрой административного и конституционного права
Пермский государственный
национальный исследовательский университет
614990, Россия, г. Пермь, ул. Букирева, 15.
E-mail: kifp@bk.ru
Аннотация: анализируются отдельные теоретические аспекты дисциплинарной ответственности в органах принудительного исполнения. Отмечается, что по своему содержанию дисциплина сотрудников органов принудительного исполнения имеет существенные отличия от дисциплины других категорий государственных служащих. Делаются выводы о необходимости совершенствования правового регулирования дисциплинарной ответственности сотрудников органов принудительного исполнения, устранение противоречий между различными правовыми актами, регламентирующими вопросы дисциплинарной ответственности.
Ключевые слова: дисциплинарная ответственность; дисциплинарный проступок; органы принудительного исполнения; сотрудники.
SOME ISSUES OF EMPLOYEE DISCIPLINARY RESPONSIBIITY ENFORCEMENT AUTHORITIES
A. S. Telegin
Perm State University
15, Bukireva st., Perm, Russia, 614990
E-mail: kifp@bk.ru
Annotation: some theoretical aspects of disciplinary responsibility in the enforcement authorities are analyzed. It is noted that in terms of its content, the discipline of employees of the enforcement bodies has signifi-
© Телегин А. С., 2021
cant differences from the discipline of other categories of civil servants. Conclusions are made about the need to improve the legal regulation of disciplinary responsibility of employees of enforcement bodies, elimination of contradictions between various legal acts regulating the issues of disciplinary responsibility.
Key words: disciplinary liability; disciplinary offense; enforcement authorities; employees.
1 октября 2019 г. был принят Федеральный закон № 398-Ф3 «О службе в органах принудительного исполнения Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (вступил в действие с 1 января 2020 г.), в соответствии с которым служебная деятельность судебных приставов приобрела характер государственной службы правоохранительной направленности1. Это повлекло изменение порядка прохождения службы и правового статуса сотрудников названных органов. В качестве таковых признаются граждане, замещающие должности, по которым предусмотрено присвоение специальных званий.
В юридической литературе в содержание правового статуса государственных служащих, как правило, включают «права, свободы, обязанности, ограничения, запреты, ответственность, которые закреплены в законодательстве с учетом правоспособности, дееспособности и деликтоспособности служащих»2. Правовая регламентация статуса служащего осуществляется посредством специальных законов. Таковым, в частности, является названный закон № 398-ФЗ.
Юридическая ответственность является важным средством обеспечения законности и дисциплины в системе органов принудительного исполнения. В зависимости от характера совершенного противоправного деяния к сотрудникам могут применяться меры административной, дисциплинарной, материальной и уголовной ответственности. Подтверждением данного положения является положение части 2 статьи 45 закона от 1 октября 2019 г. № 398-Ф3, согласно которому в целях укрепления служебной дисциплины к сотруднику могут быть применены дисциплинарные взыскания. Основанием для принятия такого решения руководителем органа является совершение
1 Бобров А.М., Телегин А.С. Государственная служба иных видов: понятие и особенности // Административное право и процесс. 2018. № 9. С. 56-57.
2 Административное право / под ред. А.И. Каплунова. М.: ДГСК МВД России, 2011. С. 105; Мигачев Ю.И., Попов Л.Л., Тихомиров С.В. Административное право Российской Федерации. М.: Юрайт, 2014. С. 132.
сотрудником дисциплинарного проступка. К сожалению, в действующем законодательстве отсутствует единое понимание дисциплинарного проступка.
Так, в трудовом праве под дисциплинарным проступком понимается неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей1.
Во многом аналогичное определение этого понятия дано в законодательстве о государственной гражданской службе. В нем дисциплинарный проступок рассматривается как неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей2.
Более широко понятие дисциплинарного проступка трактуется в законодательстве, регулирующем служебную деятельность сотрудников органов внутренних дел. В нем дисциплинарным проступком признается виновное действие (бездействие), выразившееся в нарушении сотрудником органов внутренних дел законодательства Российской Федерации, дисциплинарного устава органов внутренних дел Российской Федерации, должностного регламента (должностной инструкции), правил внутреннего служебного распорядка федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, его территориального органа или подразделения, либо в несоблюдении запретов и ограничений, связанных со службой в органах внутренних дел, и требований к служебному поведению, либо в неисполнении (ненадлежащем исполнении) обязательств, предусмотренных контрактом, служебных обязанностей, приказов и распоряжений прямых руководителей (начальников) и непосредственного руководителя (начальника) при выполнении основных обязанностей и реализации предоставленных прав3.
Согласно части 1 статьи 47 закона 398-Ф3 «О службе в органах принудительного исполнения Российской Федерации...» под дисциплинарным проступком понимается виновное действие или бездействие, выразившееся в нарушении сотрудником законодательства РФ, присяги сотрудника органов принудительного исполнения, дисциплинарного устава органов принудительного исполнения, правил внутреннего служебного распорядка, должностной инструкции, а
1 Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 дек. 2001 г. № 197-ФЗ (ред. от 27 дек. 2018 г.).
2 О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федер. закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (ред. от 11 дек. 2018 г.).
3 О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федер. закон от 30 нояб. 2011 г. № 342-ФЗ (ред. от 3 авг. 2018 г.).
также в несоблюдении запретов и ограничений, установленных для сотрудников органов принудительного исполнения, требований к служебному поведению, а также в неисполнении либо ненадлежащем исполнении обязательств, предусмотренных служебным контрактом, либо служебных обязанностей, приказов и распоряжений руководителей, полученных в процессе служебной деятельности.
Таким образом, дисциплинарный проступок рассматривается как нарушение требований, определенных исходя из целей и задач органа и составляющих для служащего модель должного, правомерного поведения1.
Нет единого мнения по поводу понимания дисциплинарного проступка и в юридической литературе. Так, Т.М. Занина понимает дисциплинарный проступок как «виновное нарушение правил государственной службы, невыполнение или ненадлежащее выполнение служебных обязанностей, упущение по службе»2.
А.А. Гришковец полагает, что дисциплинарным проступком государственных служащих следует считать не только неисполнение или ненадлежащее исполнение ими служебных обязанностей во время несения службы, но и недостойные поступки вне служебного времени3.
Не вступая в подробную дискуссию по данному вопросу, отметим лишь, что любое правонарушение характеризуется такими признаками, как противоправность, виновность, наказуемость. Это в полной мере относится и к дисциплинарным проступкам. Между тем и в законодательстве, и в литературе основное внимание уделяется виновности, а два других признака дисциплинарного проступка выпадают из поля зрения. Между тем именно противоправность характеризует внешнее проявление совершенного деяния и позволяет определить, какое именно действие (бездействие) служащего государственного органа следует рассматривать как дисциплинарный проступок.
Однако понятие дисциплинарного проступка, предусмотренного ч. 1 ст. 47 закона № 398-Ф3, содержит указание лишь на общий объект посягательства, в частности присягу сотрудника органов принудительного исполнения.
1 Климкина Е. В. Административно-правовое регулирование дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих России. М.: МосУ МВД РФ, 2007. С. 20.
2 Административное право / под. ред. А.И. Каплунова. М.: ДГСК МВД России, 2011. С. 112.
3 Гришковец А А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации. М.: Дело и сервис, 2003. С. 146-147.
Присяга обязывает соблюдать Конституцию РФ, законы и международные обязательства Российской Федерации, настойчиво и честно защищать права граждан, интересы общества и государства, достойно переносить трудности, связанные с исполнением служебных обязанностей, и т. д. Эти требования носят универсальный характер, и решение о том, какое невыполнение или ненадлежащее выполнение названных требований следует рассматривать в качестве дисциплинарного проступка, будет зависеть только от субъективного усмотрения руководителя органа принудительного исполнения, который может произвольно толковать их, в том числе на основе каких-то личных симпатий или антипатий по отношению к конкретному сотруднику.
Важное значение имеет указание на такой признак, как наказуемость деяния, который предполагает, что дисциплинарным проступком является только такое действие или бездействие, за которое законодателем установлена дисциплинарная ответственность, т. е. возможно назначение дисциплинарного взыскания.
Следует отметить, что далеко не все нарушения норм, регулирующих государственно-служебные отношения, могут рассматриваться в качестве дисциплинарного проступка. Ими признаются лишь деяния, совершение которых влечет за собой применение мер взыскания. Но руководитель государственного органа вправе освободить служащего от ответственности ввиду незначительности деяния и ограничиться устным замечанием. Таким образом, реализация дисциплинарных санкций не всегда сопутствует дисциплинарному проступку, но возможность их применения является его обязательным свойством.
Сказанное позволяет предложить следующее определение дисциплинарного проступка, совершаемого государственным служащим. Дисциплинарный проступок - это противоправное, виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим общеслужебных обязанностей или обязанностей, предусмотренных служебным контрактом, за которое могут быть назначены предусмотренные законодательством дисциплинарные взыскания.
Единый подход к законодательному определению дисциплинарного проступка, исключение из его юридического значения вариативности будут способствовать совершенствованию правоприменительной (дисциплинарной) практики в органах публичной власти.
В части 2 статьи 47 закона № 398-Ф3 перечислены составы проступков, которые признаются грубыми, и даже их однократное совершение может повлечь применение к сотруднику наиболее строго
дисциплинарного взыскания - увольнения со службы. К их числу относятся:
- несоблюдение сотрудником ограничений и запретов, установленных законодательством Российской Федерации;
- отсутствие сотрудника по месту службы без уважительных причин более четырех часов подряд в течение установленного служебного времени;
- нахождение сотрудника на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения либо отказ сотрудника от прохождения медицинского освидетельствования на состояние опьянения;
- неявка сотрудника без уважительной причины на заседание аттестационной комиссии для прохождения аттестации;
- умышленное уничтожение или повреждение сотрудником имущества, находящегося в оперативном управлении органа принудительного исполнения, повлекшие причинение существенного ущерба, если это не влечет за собой уголовную ответственность, и др. Всего 14 составов.
Для сравнения, в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусмотрено только 4 таких нарушений.
Такое расширительное понимание дисциплинарных проступков, относящихся к категории грубых, обусловлено особенностями службы в органах принудительного исполнения, сотрудники которых наделены широкими полномочиями по применению мер принудительного воздействия, направленных на ограничение прав граждан и юридических лиц и возложение на них дополнительных обязанностей.
Вместе с тем формулировки некоторых положений, предусмотренных частью 2 рассматриваемой статьи, нуждаются в уточнении. Так, в п. 4 ч. 2 данной статьи говорится о совершении сотрудником виновного деяния (действия или бездействия), которое повлекло за собой нарушение прав и свобод человека и гражданина. Однако неясно, о каких последствиях в данном случае идет речь. Например, по вине сотрудника, проводившего проверку по обращению гражданина, ответ ему был отправлен с нарушением установленного законодательством тридцатидневного срока на 1-2 дня. Таким образом, формально конституционное право гражданина на обращение нарушено, но возникает вопрос, следует ли данное нарушение рассматривать как грубый дисциплинарный проступок. Все будет зависеть от усмотрения руководителя органа.
Аналогичным образом может развиваться ситуация, если сотрудник не уведомил об обращении к нему какого-либо лица с целью склонения к совершению коррупционного правонарушения (п. 13 ч. 2 ст. 47). Возникает вопрос, как быть, если данное предложение было сделано в шутливой форме и сотрудник посчитал нецелесообразным информировать о нем руководителя органа.
Корректирование правовых норм, регламентирующих составы грубых дисциплинарных проступков, позволит не только сократить возможность субъективного усмотрения руководителя в дисциплинарной практике, но окажет положительное влияние на коррупционную составляющую в деятельности службы органов принудительного исполнения в целом.
Законодательством, регламентирующим вопросы противодействия коррупции, предусмотрена дисциплинарная ответственность государственных служащих за проступки с коррупционной направленностью. Данное положение распространяется и на сотрудников органов принудительного исполнения. Однако понятие такого проступка и их перечень отсутствуют. Имеется лишь указание на проступки подобного рода, за совершение которых может быть назначено дисциплинарное взыскание в виде увольнения в связи с утратой доверия. Это возможно:
1) в случае непринятия гражданским служащим мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является;
2) непредставления гражданским служащим сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений;
3) участия гражданского служащего на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом;
4) осуществления гражданским служащим предпринимательской деятельности;
5) вхождения гражданского служащего в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных
подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации1.
В литературе существуют различные мнения по поводу целесообразности применения мер дисциплинарной ответственности к государственным служащим в связи с совершением коррупционных правонарушений. Так, С.А. Денисов полагает, что дисциплинарная ответственность в данном случае неэффективна, поскольку ее применение напрямую зависит от работодателя и, следовательно, диспози-тивно. Автор считает в этом случае целесообразным расширить институт административной ответственности, включив в него новое административное наказание, такое как «увольнение и лишение права поступления на государственную службу»2.
По мнению А.А. Гришковца, наоборот, следует минимизировать административную ответственность гражданских служащих за проступки, связанные с исполнением служебных обязанностей3.
К числу особенностей дисциплинарной ответственности сотрудников органов принудительного исполнения можно отнести и то, что за большинство административных правонарушений они несут ответственность в дисциплинарном порядке. Вместе с тем за нарушения норм избирательного законодательства, нарушения в сфере дорожного движения, правил пожарной безопасности и некоторые другие сотрудники названных органов несут административную ответственность на общих основаниях4.
Дисциплинарная ответственность находит свое выражение через применение дисциплинарных взысканий. Закон от 1 октября 2019 г. № 398-Ф3 называет пять таких взысканий: замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии и увольнение со службы.
Все из них, кроме увольнения, имеют моральное значение, поскольку отражают негативную оценку противоправного поведения
1 О противодействии коррупции: Федер. закон от 25 дек. 2012 г. № 273-Ф3.
2Денисов С.А. Возможности применения института административной ответственности для борьбы с коррупцией государственных служащих // Административная ответственность: вопросы теории и практики. 2005. С. 200.
3 Гришковец А.А. Административная ответственность государственных гражданских служащих: состояние и перспективы развития // Административное право и процесс. 2017. № 3. [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консуль-тантПлюс».
4 КоАП РФ. М.: Юрайт, 2020.
сотрудника со стороны руководителя. При этом в законе не определена последовательность применения указанных взысканий и нет указаний о том, какое взыскание соответствует тому или иному дисциплинарному проступку. Исключением является увольнение, которое может быть назначено только при совершении проступка, относящегося к категории грубых. Таким образом, выбор конкретного взыскания полностью зависит от усмотрения руководителя. Такой подход, безусловно, не соответствует принципу объективности как одному из принципов дисциплинарной ответственности.
Анализ законодательства свидетельствует, что в других органах, осуществляющих деятельность правоохранительной направленности, применяются также такие дисциплинарные взыскания, как понижение в специальном звании, например в Следственном комитете РФ, и перевод на нижестоящую должность - в органах государственной противопожарной службы, а также в органах внутренних дел. Обычно названные взыскания применяются на срок не более одного года. Если в течение этого периода сотрудник не совершит нового дисциплинарного проступка, то его восстанавливают в прежнем специальном звании либо переводят на прежнюю должность.
Данные наказания, помимо морального фактора, имеют и материальное значение, так как понижение в звании или занимаемой должности связано с уменьшением оклада за специальное звание либо должностного оклада. Использование подобных взысканий будет способствовать профилактике дисциплинарных правонарушений.
В целом правовое регулирование вопросов, касающихся понятия и перечня дисциплинарных проступков, совершаемых сотрудниками органов принудительного исполнения, нуждается в совершенствовании. В этой связи было бы целесообразно принять единый правовой акт, который бы не только закрепил понятие дисциплинарного проступка, но исчерпывающий их перечень применительно к государственной службе, а также систему дисциплинарных взысканий, применяемых в этой связи.
Библиографический список
1. Административное право / под ред. А.И. Каплунова. М.: ДГСК МВД России, 2011. 535 с.
2. Бобров А.М., Телегин А.С. Государственная служба иных видов: понятие и особенности // Административное право и процесс. 2018. № 9. С. 55-60.
3. Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации. М.: Дело и сервис, 2003. 464 с.
4. Гришковец А.А. Административная ответственность государственных гражданских служащих: состояние и перспективы развития // Административное право и процесс. 2017. № 3. [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
5. Денисов С.А. Возможности применения института административной ответственности для борьбы с коррупцией государственных служащих // Административная ответственность: вопросы теории и практики / отв. ред. Н.Ю. Хаманева. 2005. 286 с.
4. Климкина Е.В. Административно-правовое регулирование дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих России. М.: МосУ МВД РФ, 2007. 140 с.
5. Мигачев С.И., Попов Л.Л., Тихомиров С.В. Административное право Российской Федерации. М.: Юрайт, 2014. 519 с.
