CC BY
80УДК 342.4
Б01: 10.17072/2619-0648-2021-3-95-105
НЕКОТОРЫЕ СОЖАЛЕНИЯ О ЛИКВИДАЦИИ КОНСТИТУЦИОННЫХ (УСТАВНЫХ) СУДОВ СУБЪЕКТОВ РФ
К. М. Худолей
Кандидат юридических наук,
доцент кафедры административного и конституционного права Пермский государственный
национальный исследовательский университет 614990, Россия, г. Пермь, ул. Букирева, 15
Е-mail: [email protected]
Аннотация: рассмотрены спорные вопросы о ликвидации конституционных (уставных) судов субъектов РФ. Методологическую основу исследования составляют совокупность методов, в том числе диалектический, общенаучные и частнонаучные методы познания. Особое внимание уделено сравнительно-правовому и историческим методам исследования при изучении становления и развития региональных органов конституционной (уставной) юстиции. Автором отмечается, что полностью восполнить деятельность конституционных (уставных) судов по вопросам защиты Основного Закона субъекта РФ, прав и свобод граждан на территории субъекта РФ не представляется возможным. Подчеркивается, что у законодателя была возможность сохранить этот институт, если бы судей таких су-
© Худолей К. М., 2021
дов назначали на должность на неосвобожденной основе при обеспечении полной независимости этих органов от региональной элиты. Поэтому существующие региональные конституционно-правовые вопросы в регионах будут либо игнорироваться, либо решаться иными способами.
Ключевые слова: конституционный (уставный) суд; конституционный совет; судья конституционного (уставного) суда; Конституционный Суд РФ; права и свободы человека; конституционная законность
SOME REGRETS ABOUT ELIMINATION OF THE CONSTITUTIONAL
(STATUTORY) COURTS OF TERRITORIAL SUBJECTS OF THE
RUSSIAN FEDERATION
K. M. Khudoley
Perm State University
15, Bukireva st., Perm, Russia, 614990
Е-mail: [email protected]
Abstract: in article are considered disputable a question of elimination of the constitutional (statutory) courts of territorial subjects of the Russian Federation. A methodological basis of research general scientific and private and scientific methods of knowledge make set of methods, including dialectic. Special value is given comparative legal and to historical methods of research when studying formation and development of regional bodies of the constitutional (statutory) justice. The author marks out, completely to fill activity of the constitutional (statutory) courts concerning protection of the Basic Law of the territorial subject of the Russian Federation, the rights and freedoms of citizens in the territory of the territorial subject of the Russian Federation it is not possible. It is emphasized that the legislator had an opportunity to keep this institute if judges of such vessels were appointed to a position on part-time job when ensuring full independence of these bodies of regional elite. Therefore the existing regional constitutional and legal issues in regions will either be ignored, or to decide in other ways.
Keywords: constitutional (statutory) court; constitutional council; judge of the constitutional (statutory) court; Constitutional Court of the Russian Federation; right and freedom of the person; constitutional legality
ноября 2020 г. Государственная Дума приняла в третьем и окончательном чтении закон о полной ликвидации конституционных (уставных) судов субъектов РФ. Конституционные (уставные) суды субъектов РФ должны быть ликвидированы не позднее 1 января 2023 г., но уже сразу после вступления в силу закона им запрещается принимать новые дела к производству. Вместо них каждый регион сможет создать при своем парламенте конституционный или уставной совет. Уходящим в отставку судьям региональных конституционных (уставных) судов «обеспечивается сохранение гарантий, включая материальное и социальное обеспечение, предусмотренное для таких судей в отставке».
Поправки о ликвидации региональных конституционных (уставных) судов были внесены в Госдуму в середине ноября ко второму чтению законопроекта о прекращении полномочий судей. По мнению авторов законопроекта П. В. Крашенинникова и А. А. Клишаса, часть полномочий региональных конституционных (уставных) судов после изменений в Конституции РФ перешла к федеральному Конституционному суду. Так, Конституционный Суд России получил право по запросу Президента РФ проверять конституционность региональных законов до их обнародования губернаторами. К тому же в действующей редакции статьи 118 Конституции РФ теперь закрепляется исчерпывающий перечень судов, входящих в судебную систему РФ, причем конституционные (уставные) суды регионов в этот перечень не вошли. Еще во время принятия поправок к Конституции РФ некоторые из ученых выдвигали предположения, что такая редакция конституционных положений будет исключать возможность создания конституционных (уставных) судов субъектов РФ. Но некоторые надежды оставались, так как создание конституционных (уставных) судов - право субъектов РФ, а не обязанность. Федеральный центр долгое время отказывался предусмотреть в ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» обязанность субъектов РФ создавать подобные органы. Неоднократно Государственная Дума отказывалась принять и закон «Об общих принципах организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов РФ», как это предлагали некоторые авторы1. Очевидно, что указанная формулировка, действительно, тормозила процесс широкого создания конституционных (уставных) судов в регионах2.
1 Кряжков В. А. Региональная конституционная юстиция в Российской Федерации: состояние и пути развития // Сравн. конституц. обозрение. 2007. № 3. С. 160.
2 Жеребцова Е. Е., Злищева Л. А. К вопросу о необходимости активизации процесса формирования конституционного (уставного) правосудия в субъектах Российской Федерации // Общество и право. 2015. № 1 (51). С. 44.
До последнего времени только в ряде субъектов (Калининградской области, Коми, Якутии, Татарстане) эффективность работы конституционных (уставных) судов субъектов РФ не очень отличалось от той, которая наблюдалась в конституционных (государственных) судах земель ФРГ. Ситуация, когда конституционные (уставные) суды по несколько лет не выносили постановления (Чечня, Тыва, Кабардино-Балкария, Адыгея) или рассматривали по несколько дел в год, стала обычной. Хотя в общих расходных статьях бюджетов РФ финансирование деятельности конституционных (уставных) судов субъектов РФ занимает сотые доли процента (20-100 млн руб.), но в условиях финансового кризиса и пандемии в регионах каждый рубль на сче-ту3. Низкая эффективность конституционных (уставных) судов субъектов РФ во многом обусловлена тем, что у них урезаны полномочия, в основном из-за политических конфликтов. Так, конфликт между губернатором и Уставным судом Санкт-Петербурга, который признал не соответствующим Уставу Санкт-Петербурга ряд указов о полномочиях администрации, фактически обусловил потерю этим органом части своих полномочий, сокращение судейского корпуса и, как следствие, политической значимости. Уставный суд Санкт-Петербурга лишился права рассматривать дела о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга самого закона об уставном суде, актов губернатора, а граждане сохранили право обращаться в суд, только если нормами закона затрагиваются их права. Как следствие, количество рассматриваемых дел в Уставном суде Санкт-Петербурга упало почти в два раза. Аналогичная ситуация сложилась в Тыве. Сокращение полномочий конституционных (уставных) субъектов РФ произошло и в ряде других субъектов РФ. Стоит ли удивляться, что в большинстве субъектов РФ конституционные (уставные) суды превратились в синекуры для лояльной власти представителей истеблишмента, заканчивающих свою карьеру. К тому же особенностью полномочий конституционных (уставных) судов субъектов РФ являлось то, что по вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ эти органы фактически могли осуществлять конституционный контроль, конкурирующий с федеральным Конституционным Судом. И огромное число дел рассматривалось одновременно и в конституционных (уставных) судах субъектов РФ, и в Конституционном Суде РФ, который неоднократно если не пересматривал их решения, то лишал их всякого значения.
3 Портнова Е. В. К вопросу о причинах, тормозящих создание конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // Российский судья. 2019. № 10. С. 47.
Неудивительно, что многие возникающие в регионах конституционно-правовые проблемы, которые должны рассматриваться в конституционных (уставных) судах, либо замалчиваются, либо решаются иным образом. Именно поэтому и субъекты РФ не спешили создавать новые конституционные суды, наоборот, их число постоянно сокращалось. Так, были ликвидированы конституционные суды Бурятии, Тывы, Мордовии, а также уставный суд в Челябинской области. Идеи ликвидации конституционных (уставных) судов неоднократно выдвигали и в других регионах.
Какие органы могут заменить конституционные (уставные) суды субъектов РФ? В полной мере заменить эти органы невозможно. Конституционный Суд РФ может рассматривать конституционность нормативных правовых актов и договоров субъектов РФ, но только на предмет соответствия Конституции РФ. После принятия поправок к Конституции РФ этот суд может проверять в порядке предварительного конституционного контроля и региональные законы до их подписания главами субъектов РФ. Однако Конституционный Суд РФ не может проверять региональные нормативно-правовые акты на предмет соответствия региональной конституции (уставу), т. е. в основном по вопросам исключительного ведения этого субъекта РФ. Также Конституционный Суд РФ не может рассматривать конституционность муниципальных нормативно-правовых актов. А именно такая категория составляла большинство среди общего числа дел, рассмотренных региональными конституционными (уставными) судами.
Также ряд полномочий конституционных (уставных) судов могут быть восполнены федеральными судами, которые рассматривают дела в порядке общего нормоконтроля в административном судопроизводстве, однако перечень субъектов, которые могут обратиться в такие суды, заметно уже, чем по региональному законодательству о конституционном (уставном) правосудии. К тому же решения органов конституционной (уставной) юстиции обладают прецедентным характером, в отличие от решений судов общей юрисдикции, принимаемых в рамках общего нормоконтроля4.
Некоторые полномочия конституционных (уставных) судов субъектов РФ являются дискретными и невосполнимыми - проверка конституционности вопросов, выносимых на референдум, разрешение споров о компетенции, контрольно-удостоверительные полномочия. Полномочия конституционных
4 Постановление Конституционного суда Республики Башкортостан по делу о толковании отдельных положений статьи 132 и статьи 135 Конституции Республики Башкортостан от 26 ноября 1998 г. № 8-П // Советская Башкирия. 1998. 3 декабря.
(уставных) судов субъектов РФ по толкованию конституции (устава) субъекта РФ вполне могут выполняться и региональными парламентами в рамках аутентичного толкования, хотя регионы по-разному трактуют порядок его осуществления, что во многом приводит к тому, что практика такого толкования не нашла своего применения в большинстве субъектов РФ.
Одним из доводов о ликвидации конституционных (уставных) судов является неоправданный размер их финансирования при слабой загруженности судов. Но думается, что эту проблему можно было решить, разрешив судьям конституционных (уставных) судов работать на неосвобожденной основе, как это предлагали некоторые авторы5. Например, в ФРГ судьи конституционных (государственных) судов земель также работают по совместительству, являясь по основному месту работу федеральными судьями, адвокатами, профессорами или государственными служащими на пенсии6. Также представляет интерес и опыт Шлезвиг-Гольштейна, где собственный конституционный суд земли не создан, а его функции выполняет Конституционный Суд ФРГ7. Законодательная возможность для того, чтобы федеральный Конституционный Суд выполнял обязанности конституционного (уставного) суда такого субъекта РФ, в котором создавать такой собственный орган неоправданно в силу низкой загруженности и большого бремени для бюджета, имелась и у нас, но так и не была использована ни разу.
Ситуация с ликвидацией Уставного суда Челябинской области, который был ликвидирован только потому, что признал не соответствующим Уставу Челябинской области закон о транспортном налоге, повышающем его ставку в несколько раз для пенсионеров, и тем самым нарушил планы властей на пополнение бюджета, прямо говорит об опасности этих органов для региональных властей. Угроза ликвидации Уставного суда Санкт-Петербурга и других региональных органов конституционного (уставного) контроля возникла по этой же причине. Можно сказать, что конституционные (уставные) суды за 30 лет своего существования так и не смогли найти свое место в устоявшейся модели взаимодействия высших органов государственной власти в субъектах РФ, став «пятым» колесом в телеге государственного механизма.
5 Клеандров М. И. В защиту конституционных (уставных) судов субъектов РФ // Российская юстиция. 2015. № 6. С. 3.
6 Вестфал Ю. Полномочия земельных конституционных судов и их взаимоотношения с федеральным Конституционным Судом Германии - итог 50 лет // Конституционное правосудие в федерализме. Какое единство и разнообразие является желательным и возможным?: материалы науч.-практ. семинара. Казань, 2002. С. 105.
7 Захаров А. А. Конституционная юстиция в Германии и России: сравнительно-правовой анализ // Российский юридический журнал. 2002. № 3. С. 129.
Потому понятно нежелание высших должностных лиц субъектов РФ, а также законодательных и исполнительных органов власти субъектов РФ учреждать органы, которые вправе давать юридическую оценку их действиям и принятым ими нормативным правовым актам8. Так что неудивительно, что такие органы до их ликвидации существовали в 15 субъектах РФ, в некоторых субъектах РФ они были ликвидированы еще ранее (Бурятия, Тыва, Челябинская область, Мордовия). Во многих субъектах РФ законы о конституционных (уставных) судах были отменены или их действие приостановлено (Тюменская область, Иркутская область, Ханты-Мансийский автономный округ, Курганская область, Красноярский край, Самарская область), в ряде субъектов РФ даже после принятия законов о таких судах они к работе так и не приступили (Москва, Ленинградская область). Примерно в половине субъектов РФ, в которых данные суды были учреждены, никакой реальной работы по разработке законов об этих судах так и не велось.
Если конституционные (уставные) суды субъектов РФ честно выполняли свои обязанности по защите буквы и духа регионального Основного Закона, рано или поздно они вошли в конфликт с действующей региональной элитой, что обернулось либо их ликвидацией, либо урезанием полномочий и впоследствии затуханием активности. Если же конституционные (уставные) суды субъектов РФ стремились самоустраниться от решения насущных проблем в регионе, рано или поздно они потеряли бы доверие у населения и тоже бы снизили свою эффективность, так как граждане стали бы обращаться в иные органы, Конституционный Суд РФ, например. Как видим, итог у этих двух путей развития конституционных (уставных) судов один - затухание активности и ликвидация, так как нет смысла финансировать малоэффективный орган. Для обеспечения полной независимости конституционных (уставных) судов от региональной элиты можно было изменить порядок назначения судей. Существующий в большинстве субъектов РФ порядок, когда судей назначал на должность только региональный парламент по представлению исключительно главы субъекта РФ, создавал угрозу формирования лояльного региональной элите судебного корпуса. Нам кажется более подходящим тот порядок, когда судьи конституционного (уставного) суда назначаются в равной степени всеми тремя ветвями власти (главой субъекта РФ, парламентом, судами), а кандидатуры на должности судей может вносить на утверждение
8 Евдокимов В. Б., Тухватуллин Т. А. О необходимости создания конституционных (уставных) судов в субъектах Российской Федерации // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2015. № 2. С. 115.
очень большой перечень субъектов. Например, такой порядок до недавнего времени применялся в Адыгее.
Еще одной причиной для ликвидации конституционных (уставных) судов стала опасность вынесения этими судами решений, которые причиняли бы вред российскому федерализму, гражданскому миру и согласию. Имеется в виду решение Конституционного суда Республики Ингушетии о проверке конституционности Соглашения об установлении границ между этой республикой и Чечней9. Впоследствии Конституционный Суд РФ пересмотрел данное решение, признав конституционность такого соглашения. Подобных решений, затрагивающих острые камни российского федерализма, можно найти большое количество. Достаточно вспомнить решения конституционных судов республик о суверенитете (Татарстан, Дагестан, Башкортостан), о необходимости знания государственного языка республики в составе РФ кандидатом на пост президента (Башкортостан), о возможности перехода графической основы такого языка на латиницу (Татарстан), о приоритете договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и федеральным законодательством. Например, Конституционный Суд Республики Башкортостан в 1998 г. постановил, что Гражданский кодекс РФ на территории этой республики действует только в той части, в которой не противоречит законодательству региона. Понятно, что для федерального центра подобные решения судов, которые могут навредить не только федерализму, но и межнациональному и межконфессиональному миру и согласию, особенно на Кавказе, где на их восстановление пришлось потратить много усилий, денег и человеческих жизней, очень опасны. Поэтому ликвидация конституционных (уставных) судов через относительно небольшой промежуток времени после принятия такого резонансного решения Конституционным Судом Республики Ингушетии не является случайной. К тому же в самой Ингушетии после принятия этого решения в парламент республики сразу был внесен законопроект о ликвидации конституционного суда этой республики, хотя он принят так и не был.
Мы считаем, что построение в России федерализма без существования самостоятельных судебных органов в сфере конституционного правосудия невозможно. Подобные органы созданы в ФРГ, Швейцарии и Аргентине
9 Об утверждении Соглашения об установлении границы между Республикой Ингушетией и Чеченской Республикой: постановление Конституционного Суда Республики Ингушетии № 19 о проверке конституционности Закона Республики Ингушетии в связи с запросом депутатов Народного Собрания Республики Ингушетии от 30 октября 2018 г. // Сердало. 2018. 3 ноября.
(пусть и не в каждом субъекте федерации), США (там, правда, они представлены судами общей юрисдикции). Поэтому говорить, что в Российской Федерации реально действующая модель федерализма будет построена без конституционных (уставных) судов, нельзя. К тому же ликвидация конституционных (уставных) судов вполне укладывается в тренд построения «вертикали власти» в области федеративных отношений, которое началось после 2000 г. Вслед за решением Конституционного Суда РФ республики в составе России потеряли право называться суверенными. А именно на волне «суверенизации» в национальных республиках и были созданы эти суды. Потом республики потеряли свое гражданство, затем право называть своих глав президентами (только глава Татарстана пока сохраняет это право на срок своего избрания). В этом свете ликвидация конституционных (уставных) судов субъектов РФ не выглядит большим сюрпризом.
В качестве альтернативы конституционных (уставных) судов авторы законопроекта предлагают субъектам РФ создавать при своих парламентах конституционные (уставные) советы. Некоторые субъекты РФ уже имели опыт создания таких органов (Татарстан, Северная Осетия - Алания, Адыгея, Иркутская область) либо предусматривали возможность создания подобных палат в своих основных законах (Коми, Чувашия, Тюменская область, Новосибирская область, Алтайский край, Ставропольский край)10. Думается, что и сейчас далеко не каждый субъект РФ решится создавать подобные органы. Почему? Несмотря на то что члены этих органов могут работать на неосвобожденной основе, а значит и расходы на их деятельность будут минимальны, тем не менее, такая форма конституционного надзора заметно уступает модели деятельности конституционных (уставных) судов в силу того, что решения этих советов не будет юридически обязательны, а должны утверждаться региональными парламентами. Захочет ли субъект РФ создавать орган без полномочий только для соблюдения видимости осуществления конституционного (уставного) контроля в регионе - большой вопрос.
В качестве заключения необходимо выразить искреннее сожаление, что практически 30-летняя эпоха деятельности конституционных (уставных) судов в субъектах РФ закончена. Очень многие факторы препятствовали развитию и становлению этих судов. Да и сами судьи конституционных (уставных) судов в некоторых случаях шли на поводу у региональной элиты, что привело к дискредитации этих органов как в глазах федерального центра, так и
10 Овсепян Ж. И. Становление конституционных и уставных судов в субъектах Российской Федерации (1990-2000 гг.). М.: МарТ, 2001. С. 39.
в глазах граждан, права и свободы которых они должны были защищать. Следует констатировать, что ликвидация конституционных (уставных) судов была ожидаема, так как продолжать их работу в том виде, в котором это было предусмотрено федеральным и региональным законодательством, не представляется невозможным. Однако была возможность сохранить эти суды, например, посредством назначения судей на неосвобожденной основе. Вместо этого федеральный законодатель просто избавился от данного института за ненадобностью, поскольку построение централизованного федерализма, которое идет в России последние десятилетия, невозможно без наличия каких-либо признаков суверенитета и самостоятельности у регионов. А конституционные (уставные) суды субъектов РФ как раз во многом и являются символом этой самостоятельности еще со времен «суверенизации» регионов, так как свое практическое значение эти органы либо не получили в силу разных причин, либо уже потеряли. Но полностью восполнить деятельность конституционных (уставных) судов по вопросам защиты основного закона субъекта РФ, прав и свобод граждан на территории субъекта РФ не представляется возможным. Поэтому предполагаем, что защите региональной конституционной законности, прав и свобод граждан будет нанесен большой урон после окончательной ликвидации конституционных (уставных) судов в субъектах РФ.
Библиографический список
Вестфал Ю. Полномочия земельных конституционных судов и их взаимоотношения с федеральным Конституционным Судом Германии - итог 50 лет // Конституционное правосудие в федерализме. Какое единство и разнообразие является желательным и возможным?: материалы науч.-практ. семинара. Казань, 2002.
Евдокимов В. Б., Тухватуллин Т. А. О необходимости создания конституционных (уставных) судов в субъектах Российской Федерации // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2015. № 2.
Жеребцова Е. Е., Злищева Л. А. К вопросу о необходимости активизации процесса формирования конституционного (уставного) правосудия в субъектах Российской Федерации // Общество и право. 2015. № 1 (51).
Захаров А. А. Конституционная юстиция в Германии и России: сравнительно-правовой анализ // Российский юридический журнал. 2002. № 3.
Клеандров М. И. В защиту конституционных (уставных) судов субъектов РФ // Российская юстиция. 2015. № 6.
Кряжков В. А. Региональная конституционная юстиция в Российской Федерации: состояние и пути развития // Сравнительное. конституционное обозрение. 2007.№ 3.
Овсепян Ж. И. Становление конституционных и уставных судов в субъектах Российской Федерации (1990-2000 гг.). М.: МарТ, 2001.
Портнова Е. В. К вопросу о причинах, тормозящих создание конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // Российский судья. 2019.№ 10.
Информация для цитирования
Худолей К. М. Некоторые сожаления о ликвидации конституционных ^ (уставных) судов субъектов РФ // Ex jure. 2021. № 3. C. 95-105. ¡3 DOI: 10.17072/2619-0648-2021-3-95-105.
^ Khudoley K. M. Some Regrets About Elimination of the Constitutional ^ (Statutory) Courts of Territorial Subjects of the Russian Federation. Ex jure. 2021. № 3. Pp. 95-105. (In Russ.). DOI: 10.17072/2619-06482021-3-95-105.
