CC BY
333. Там же. 2005. № 45. Ст. 4581.
4. См. об этом: Петров А. А. Развитие законодательства о основных гарантиях права граждан на участие в референдуме: старые и новые проблемы // Современные проблемы совершенствования и применения избирательного законодательства: Сборник материалов «круглого стола»: 7 декабря 2006 года. Иркутск, 2006. С. 36-39.
5. Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.
6. Официальные ведомости. 2005. 31 марта.
7. Народовластие. 2005. 31 мая, 2 июня.
8. Газета «Областная». 2006. 22 мая.
9. Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 52 (Ч. I). Ст. 4916.
10. Там же. 1999. № 42. Ст. 5005.
НЕКОТОРЫЕ СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О РЕФЕРЕНДУМАХ
А.А. Петров, кандидат юридических наук, доцент
В 2006 году Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее - Федеральный закон об основных гарантиях) [1] неоднократно претерпевал изменения, которые каждый раз становились предметом пристального общественного внимания и бурных политических дискуссий. Основное внимание при этом уделялось вопросам правового регулирования законодательства о выборах - обсуждались проблемы голосования «против всех», доступа к выборным должностям лиц с двойным гражданством, лиц с судимостью, экстремистов и т.д.
Между тем Федеральный закон об основных гарантиях, как следует из его названия и статьи 1, устанавливает правовые основы организации и проведения не только выборов, но и референдумов. Несмотря на то, что основное внимание при совершенствовании названного Федерального закона в уходящем году уделялось его «выборной» составляющей, его положения, касающиеся референдумов, также подверглись некоторым изменениям. Общий результат этих изменений, на наш взгляд, не может быть признан положительным, поскольку федеральный законодатель, не решив ранее возникшие проблемы правового регулирования референдумов, добавил к ним новые.
Рассмотрим некоторые из этих проблем.
1. Наиболее серьезным недостатком Федерального закона об основных гарантиях в той его части, в которой он регулирует референдумы, на наш взгляд, является несогласованность с положениями Федерального конституционного закона от 17 декабря
2001 года № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» [2].
Как известно, данным Федеральным конституционным законом установлены особенности организации и проведения референдумов по вопросам об образовании в составе Российской Федерации новых субъектов (статья 11), некоторые из которых принципиально несовместимы с предписаниями Федерального закона об основных гарантиях. В соответствии с частью 3 статьи 76 Конституции Российской Федерации федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. Отсюда следует, что если вновь принимаемый федеральный конституционный закон содержит положения, которые не согласуются с действующими на момент его принятия «обычными» федеральными законами, то соответствующие «обычные» федеральные законы должны быть подвергнуты необходимой корректировке в целях достижения согласованности с федеральным конституционным законом. Наличие же расхождений между федеральными конституционными законами и федеральными законами не только недопустимо в силу части 3 статьи 76 Конституции Российской Федерации, но и может существенно затруднить правоприменительную деятельность в тех сферах, которые затронуты такого рода расхождениями (вплоть до ее полной парализации).
Именно такая ситуация, которая может быть с полным основанием охарактеризована как правоприменительный кризис, возникла в Иркутской области и в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе,
№ 2 / 2 0 07
когда в процессе подготовки кампании по проведению референдумов об объединении этих субъектов Российской Федерации был принят и вступил в силу Федеральный конституционный закон от 31 октября 2005 года № 7-ФКЗ «О внесении изменений в статьи 10 и 11 Федерального конституционного закона "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации"» [3]. Этим законом было введено значительно более конкретное - по сравнению с первоначальной редакцией Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 года № 6-ФКЗ - регулирование специфики «объединительных» референдумов. В частности, статья 11 указанного Федерального конституционного закона была дополнена новым пунктом 11, в соответствии с которым инициатива проведения референдума по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта принадлежит высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) заинтересованных субъектов Российской Федерации. Тем самым федеральный законодатель установил исключение из общего правила, гласящего, что инициатива проведения референдума в Российской Федерации принадлежит гражданам Российской Федерации, имеющим право на участие в референдуме (пункт 1 статьи 14 и пункт 1 статьи 36 Федерального закона об основных гарантиях). Однако при этом никаких положений, обеспечивающих действие этой нормы-исключения, не было введено ни в Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 года № 6-ФКЗ, ни в Федеральный закон об основных гарантиях, и возникла неопределенность по вопросам о том, должны ли собираться подписи в поддержку инициативы проведения объединительного референдума, каким образом исчисляются сроки осуществления различных действий по подготовке референдума и т.д. В результате законодатели как Иркутской области, так и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа были вынуждены самостоятельно определять особые правила проведения объединительных референдумов, не предусмотренные Федеральным законом об основных гарантиях (см. Закон Иркутской области от 1 декабря 2005 года № 100-оз [4] и Закон Усть-Ордынского Бурятского автономного округа от 7 декабря 2005 года № 182-оз [5]).
Излишне говорить о том, насколько подобное состояние законодательства неадекватно общественно-политической значимости объединительных референдумов. Однако федеральный законодатель этой проблемы упорно не видит - во всяком случае, и в 2006 году она не была решена.
2. Следующая проблема развития рефе-рендумного законодательства выявилась в результате принятия Федерального закона от 5 декабря 2006 года № 225-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации» [6]. Этим законом в Федеральный закон об основных гарантиях были внесены изменения, вытекающие из требований Федерального закона от 25 июля 2002 года № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» [7]. В частности, статья 4 Федерального закона об основных гарантиях была дополнена новым пунктом 32, в соответствии с которым не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации:
- осужденные за совершение преступлений экстремистской направленности, предусмотренных Уголовным кодексом Российской Федерации, и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления (подпункт «б»);
- подвергнутые административному наказанию за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 20.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях [8], если голосование на выборах состоится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию (подпункт «в»);
- в отношении которых вступившим в силу решением суда установлен факт нарушения ограничений, предусмотренных пунктом 1 статьи 56 Федерального закона об основных гарантиях, либо совершения действий, предусмотренных подпунктом «ж» пункта 7 и подпунктом «ж» пункта 8 статьи 76 Федерального закона об основных гарантиях, если указанные нарушения либо действия совершены до дня голосования на выборах в течение установленного законом срока полномочий органа государственной
ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО
власти или органа местного самоуправления, в которые назначены выборы, либо должностного лица, для избрания которого назначены выборы (подпункт «г»; в указанных положениях Федерального закона об основных гарантиях речь также идет об экстремистской деятельности).
Вопрос о том, насколько обоснованы эти новые ограничения пассивного избирательного права, а также о том, соответствуют ли они Конституции Российской Федерации, заслуживает отдельного рассмотрения. Применительно же к теме настоящей статьи обращает на себя внимание тот факт, что введение указанных ограничений не сопровождалось аналогичными новациями в той части Федерального закона об основных гарантиях, которая регулирует вопросы организации и проведения референдумов. В соответствии с пунктами 1 и 3 статьи 14 и пунктом 1 статьи 36 Федерального закона об основных гарантиях инициатива проведения референдума в Российской Федерации принадлежит гражданам Российской Федерации, имеющим право на участие в референдуме; для выдвижения такой инициативы и сбора подписей граждан Российской Федерации в ее поддержку образуется инициативная группа по проведению референдума, которую вправе образовать гражданин или группа граждан Российской Федерации, имеющие право на участие в референдуме. Таким образом, условием вхождения гражданина Российской Федерации в состав инициативной группы по проведению референдума является наличие права на участие в соответствующем референдуме, т.е. права голосовать по вопросам референдума, а также участвовать в других действиях по подготовке и проведению референдума (пункт 51 статьи 2 Федерального закона об основных гарантиях). Этим правом обладают все граждане, достигшие на день голосования на референдуме 18-летнего возраста, при условии, что они не признаны судом недееспособными и не содержатся в местах лишения свободы по приговору суда (пункты 1 и 3 статьи 4 Федерального закона об основных гарантиях).
Таким образом, корректировка Федерального закона об основных гарантиях, произведенная Федеральным законом от 5 декабря 2006 года № 225-ФЗ, привела к тому, что близкие по характеру правоотношения - относительно пассивного избирательного
права и права на вхождение в состав инициативной группы участников референдума - стали регулироваться по-разному. Например, лицо, осужденное за совершение преступления, предусмотренного частью первой статьи 280 Уголовного кодекса Российской Федерации [9] (публичные призывы к осуществлению экстремистской деятельности), не может участвовать в муниципальных выборах в качестве кандидата, но может быть членом инициативной группы по проведению референдума субъекта Российской Федерации (мероприятия, охватывающего значительно большие территорию и население) и, соответственно, вести агитацию по вопросам референдума, собирать подписи в поддержку инициативы проведения референдума и т.д.
Данная нормативно-правовая ситуация, на наш взгляд, демонстрирует недостаточную последовательность законодателя при развитии положений законодательства о выборах и референдумах - даже при том, что определение основ правового регулирования обеих этих сфер общественных отношений содержатся в одном и том же законе должно было бы способствовать их синхронному, скоординированному развитию.
3. Федеральный закон об основных гарантиях, согласно пункту 1 его статьи 1, определяет основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах и референдумах, проводимых на территории Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований. Этим предопределяется содержание законов субъектов Российской Федерации о референдумах (пункт 3 статьи 1, пункт 2 статьи 11 Федерального закона об основных гарантиях).
Вместе с тем предмет регулирования указанных законов субъектов Российской Федерации не ограничивается лишь правоотношениями, возникающими в связи с организацией и проведением референдумов. В соответствии с частью 1 статьи 24 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [10] голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного
№ 2 / 2 0 07
самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных названным Федеральным законом. Аналогичное положение сформулировано и в части 5 этой же статьи применительно к голосованию по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.
Такое законодательное решение обусловлено большой степенью схожести процедур местного референдума и голосований как по отзыву, так и по вопросам территориальных изменений в организации местного самоуправления, в том числе и по форме (и референдум, и голосование представляют собой процедуры, в рамках которых участвующие в них граждане должны ответить на определенный вопрос).
Вместе с тем следует отметить, что части 1 и 5 статьи 24 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривают применение правил, относящихся к местному референдуму, по аналогии к процедуре, на которую эти правила не были рассчитаны изначально. Однако аналогия закона - это прием, используемый в целях заполнения пробелов в правовом регулировании. Иными словами, условием применения закона по аналогии является отсутствие отдельных норм, регулирующих соответствующие общественные отношения, а не полное отсутствие такого регулирования. Отказ от принятия отдельного закона субъекта Российской Федерации, определяющего порядок организации, подготовки и проведения голосований по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, а также по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, потребует от правоприменителей в каждом случае не только выяснять возможность применения к этим правоотношениям норм, которые регламентируют референдумный процесс, но и осуществлять «приспособление» этих норм к
потребностям регламентации голосования по отзыву. В этой ситуации объективно возрастает опасность возникновения путаницы в правоприменении и нарушения прав граждан - участников соответствующих голосований.
4. Наконец, о необходимости внесения изменений в законодательство о референдумах свидетельствует и практика Конституционного Суда Российской Федерации. Конституционный Суд своим постановлением от 21 марта 2007 года № 3-П [11] признал не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 18, 47 (часть 1), 118 (часть 2), 125 и 126, положение части 13 статьи 15 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 года № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» [12] во взаимосвязи с положениями части 17 той же статьи и статьи 6 названного Федерального конституционного закона как устанавливающее механизм судебной проверки решений Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, который не предполагает разрешение юридических споров, являющихся по своей природе, характеру и последствиям конституционными, в порядке конституционного судопроизводства.
Конституционный Суд также указал, что федеральному законодателю надлежит, исходя из статьи 128 (часть 3) Конституции Российской Федерации, урегулировать в федеральном конституционном законе соответствующие полномочия по судебному конституционному контролю за разрешением споров, возникающих из признания Центральной избирательной комиссией Российской Федерации вопросов референдума Российской Федерации не отвечающими требованиям статьи 6 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 года № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации».
Представляется очевидным, что рассмотрение проблемы обеспечения надлежащего - с точки зрения выбора формы судопроизводства - судебного контроля за такого рода решениями избирательных комиссий не может ограничиваться рамками лишь общефедерального референдума. Вся логика Федерального закона об основных гарантиях в его взаимосвязи с Федеральным конституционным законом от 28 июня 2004 года № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», а также с предписаниями статьи
И З Б И Р А Т Е Л Ь Н О Е П Р А В О
22 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» свидетельствует о том, что законодатель руководствуется одними и теми же подходами при формировании правовой базы организации и проведения как референдумов Российской Федерации, так и референдумов субъектов Российской Федерации и местных референдумов.
По существу, общими являются и положения, запрещающие вынесение на референдумы определенных вопросов (пункт 8 статьи 12 Федерального закона об основных гарантиях, часть 5 статьи 6 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 года № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»).
Из этого следует, что проверка правомерности решений избирательных комиссий относительно вопросов, выносимых на любые референдумы - Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, местные - должна осуществляться в порядке судебного конституционного контроля. Эта задача может быть решена двумя способами:
- либо посредством закрепления всего объема соответствующих полномочий за Конституционным Судом Российской Федерации;
- либо посредством распределения этих же полномочий между Конституционным Судом Российской Федерации и конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации, соответственно уровню референдума. При этом, поскольку в силу части 1 статьи 27 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» [13] учреждение конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации не является обязательным, в тех субъектах Российской Федерации, где такие суды не учреждены, рассматриваемые полномочия должны осуществляться Конституционным Судом Российской Федерации.
Иными словами, каким бы ни был конк-
ретный механизм конституционного контроля за решениями избирательных комиссий по вопросам референдумов, его создание потребует внесения изменений не только собственно в законодательство о референдумах, но и в законодательство о судебной власти.
* * *
Таким образом, можно констатировать, что в целях обеспечения реализации конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме и упорядочения использования этой формы непосредственного осуществления власти народа требуется внесение целого ряда изменений в федеральное законодательство и в законодательство субъектов Российской Федерации.
1. Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 24. Ст. 2253; № 39. Ст. 3642; 2003. № 26. Ст. 2572; № 27 (Ч. 2). Ст. 2711; № 27 (ч. II). Ст. 2716; 2004. № 24. Ст. 2335; № 33. Ст. 3368; № 35. Ст. 3607; № 50. Ст. 4950; 2005. № 27. Ст. 2708; № 30 (Ч. I). Ст. 3104; 2006. № 29. Ст. 3124; № 29. С. 3125; № 31 (Ч. I). Ст. 3427; 2007. № 1 (Ч. 1). Ст. 37; № 6. Ст. 681; № 10. Ст. 1151; № 17. Ст. 1938; 2007. № 18. Ст. 2118.
2. Там же. 2001. № 52 (ч. I). Ст. 4916; 2005. № 45. Ст. 4581.
3. Там же. 2005. № 45. Ст. 4581.
4. Ведомости Законодательного собрания Иркутской области. 2005. № 16.
5. Панорама округа. 2005. 10 дек.
6. Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 50. Ст. 5303.
7. Там же. 2002. № 30. Ст. 3031; 2006. № 31 (Ч. I). Ст. 3447.
8. Там же. 2002. № 1 (Ч. I). Ст. 1.
9. Там же. 1996. № 25. Ст. 2954.
10. Там же. 2003. № 40. Ст. 3822.
11. Там же. 2007. № 14. Ст. 1741.
12. Там же. 2004. № 27. Ст. 2710; 2007. № 1 (Ч. I). Ст. 2.
13. Там же. 1997. № 1. Ст. 1.
15
№2/ 2 0 07
