CC BY
9DOI 10.47643/1815-1337_2023_4_161 УДК 340.132.83
НЕКОТОРЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ РЕАЛИЗАЦИИ «ОТФОРМАТИРОВАННОГО» ИНСТИТУТА ОБЯЗАТЕЛЬНЫХ ТРЕБОВАНИЙ SOME RESULTS OF THE IMPLEMENTATION OF THE «FORMATTED» INSTITUTE OF MANDATORY REQUIREMENTS
МИНИНА Анна Александровна,
кандидат псих. наук, доцент, доцент кафедры юридических и специальных дисциплин, Ставропольский филиал РАНХиГС.
355002, Россия, Ставропольский край, г. Ставрополь, ул. Лермотова, 189. E-mail: ann247@yandex.ru;
СЕРДЮКОВА Елена Владимировна,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры юридических и специальных дисциплин, Ставропольский филиал РАНХиГС.
355002, Россия, Ставропольский край, г. Ставрополь, ул. Лермотова, 189. E-mail: serdukovalena@yandex.ru;
ПЕРЕПАДЯ Ольга Александровна,
кандидат юридических наук, доцент, доцент юридических и специальных дисциплин, Ставропольский филиал РАНХиГС.
355002, Россия, Ставропольский край, г. Ставрополь, ул. Лермотова, 189. E-mail: orizk1@yandex.ru;
Minina Anna Alexandrovna,
Ph. D., associate Professor, Associate Professor of the Department of Legal and Special Disciplines of the Stavropol Branch of the RANEPA.
355002, Russia, Stavropol Territory, Stavropol, Lermontov str., 189. E-mail: ann247@yandex.ru;
Serdyukova Elena Vladimirovna,
Candidate of Law, associate Professor, Associate Professor of the Department of Legal and Special Disciplines of the Stavropol Branch of the RANEPA.
355002, Russia, Stavropol Territory, Stavropol, Lermontov str., 189. E-mail: serdukovalena@yandex.ru;
Perepadya Olga Alexandrovna,
Ph. D., associate professor, Associate Professor of the Department of Legal and Special Disciplines of the Stavropol Branch of the RANEPA.
355002, Russia, Stavropol Territory, Stavropol, Lermontov str., 189. E-mail: orizk1@yandex.ru
Краткая аннотация: с 1 ноября 2020 года вступил в силу Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации», который «отформатировал» институт обязательных требований. Законом № 247-ФЗ зафиксированы существенные признаки института, определены условия установления и источники правового регулирования обязательных требований. Между тем, отдельные нормативные предписания Закона № 247-ФЗ создают условия для появления новых избыточных требований, правовой неопределённости. Всё что означает нивелирование результатов реализации масштабного проекта «регуляторная гильотина».
Abstract: On November 1, 2020, Federal Law No. 247-FZ of July 31, 2020 «On Mandatory Requirements in the Russian Federation» came into force, which «formatted» the institute of mandatory requirements. Law No. 247-FZ fixes the essential features of the institute, defines the conditions for establishing and sources of legal regulation of mandatory requirements. Meanwhile, certain regulatory provisions of Law No. 247-FZ create conditions for the emergence of new excessive requirements, legal uncertainty. All that means leveling the results of the implementation of the large-scale project «regulatory guillotine».
Ключевые слова: обязательные требования, контроль (надзор), контрольно-надзорные органы, охраняемые законом ценности, «регуляторная гильотина».
Keywords: mandatory requirements, control (supervision), supervisory authorities, legally protected values, «regulatory guillotine».
Для цитирования: Минина А.А., Сердюкова Е.В., Перепадя О.А. Некоторые результаты реализации «отформатированного» института обязательных требований // Право и государство: теория и практика. 2023. № 4(220). С. 161-164. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_4_161.
For citation: Minina A.A., Serdyukova E. V., Perepadya O.A. Some results of the implementation of the "formatted" institute of mandatory requirements // Law and state: theory and practice. 2023. No. 4(220). pp. 161-164. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_4_161.
Статья поступила в редакцию: 13.03.2023
1 ноября 2020 года вступил в силу Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» (далее - Закон № 247-ФЗ), который в самом общем плане позволяется «обязательные требования» воспринимать как средство административно-правового регулирования и контроля предпринимательской и иной экономической деятельности в целях защиты охраняемых законом ценностей.
Обязательные требования - это не изобретение Закона № 247-ФЗ. Многочисленные и разнообразные по своему конкретному содержанию и внешнему выражению обязательные требования государством устанавливались всегда [3].
Закон № 247-ФЗ фиксирует ряд существенных признаков института обязательных требований. Среди них адресаты, содержание, сфера оценки соблюдения, принципы обязательных требований. Прозрачность, публичность и соразмерность обязательных требований обеспечива-
ется за счёт:
• оценки регулирующего воздействия и оценки применения обязательных требований (ст. 11,12 закона № 247-ФЗ);
• специального порядок вступления в силу нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования (с 1 марта, либо с 1 сентября соответствующего года, но не ранее чем по истечении девяноста дней после официального опубликования соответствующего нормативного правового акта, если иное не установлено федеральным законом или международным договором Российской Федерации);
• унифицированного подхода к определению сроков действия обязательных требований (шесть лет со дня вступления их в силу; по результатам оценки применения обязательных требований срок их действия может быть продлен, но не более чем опять же на шесть лет).
Согласно Закону № 247-ФЗ необходимыми условиями установления обязательных требований является наличие риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, а также возможность и достаточность установления обязательных требований в качестве мер защиты охраняемых законом ценностей. Следует обратить внимание на то, выполнение этих условий - дискреционное полномочие исполнительного органа, устанавливающего обязательного требования, исключающее возможность судебного контроля.
Регулирование обязательных требований представлено системой нормативных правовых актов нескольких уровней: федерального, регионального, муниципального. В ч. 1 ст. 2 Закона № 247-ФЗ определяется, что обязательные требования устанавливаются, прежде всего, федеральными законами.
В систему юридических источников правового регулирования обязательных требований входят международные договоры Российской Федерации, Договор о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г., акты, составляющие право Евразийского экономического союза.
При условиях, определённых частями 2 и 3 ст. 2 Закона № 247-ФЗ, обязательные требования могут быть установлены указами главы государства, нормативными правовыми актами Правительства страны и федеральных органов исполнительной власти. При этом полномочия по установлению обязательных требований, возложенные федеральными законами на федеральные органы исполнительной власти и уполномоченные организации, не могут осуществляться иными органами и организациями (ч. 6 ст. 2 Закона № 247-ФЗ).
Самостоятельным регулятором могут выступать официальные разъяснения [4], которые являются механизмом достижения правовой определённости при применении обязательных требований. Официальные разъяснения издает орган исполнительной власти, установивший обязательные требования. То есть регуляторный орган издает официальные разъяснения своего же акта, положения которого по какой-то причине необходимо дополнительно пояснить.
В существующем процессе нормотворчества все неточности нормативного правового акта устраняются путем внесения в него изменений. Установленный Законом № 247-ФЗ механизм предлагает не дорабатывать действующую «инструкцию», а утверждать к ней дополнительную. Однако «обход» процедуры установления обязательные требования, несет риск появления новых избыточных требований. Кроме того, Закон № 247-ФЗ не определяет случаи, при которых утверждение официальных разъяснений является обязательным. Словосочетание «дают официальные разъяснения обязательных требований» можно трактовать по-разному: и как обязанность регуляторного органа разъяснять каждый утвержденный нормативный правовой акт, и как право регуляторного органа утвердить официальные разъяснения, например, при поступлении соответствующих запросов субъектов регулирования. Часть 3 ст. 14 Закона № 247-ФЗ хотя и обязывает федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие контрольно-надзорные полномочия, следовать официальным разъяснениям, однако не устанавливает перечень случаев или условий, при которых утверждение официальных разъяснений будет обязательным.
Безусловным недостатком ст. 14 Закона № 247-ФЗ является отсутствие указания на форму официальных разъяснений - нормативный правовой акт или какой-то иной вид документа. Сегодня федеральные органы исполнительной власти дают разъяснения в виде распоряжений, приказов, писем.
Обязательные требования подлежат оценки (по закрытому перечню) в рамках: контрольно-надзорной деятельности; разрешительной деятельности; аккредитации, оценки соответствия продукции и услуг; экспертиз и иных форм оценки продукции и услуг; привлечения к административной ответственности.
Итак, Закон № 247-ФЗ - это базовая модель для разработки нормативно-правового массива юридических источников осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. При этом, беглое прочтение Закона № 247-ФЗ создаёт впечатление о том, что обязательные требования имеют ограниченную сферу применения и распространяются только на предпринимательскую или иную экономическую деятельность. Однако, согласно Общероссийскому классификатору видов экономической деятельности, утвержденному Приказом Росстандарта от 31 января 2014 г. № 14-ст (ОКВЭД), к экономической деятельности относится любая деятельность, подлежащая классификации и кодированию согласно названному документу. Соответственно, обязательные требования распространяются на все виды деятельности, осуществляемые в России. Анализ Закона № 247-ФЗ не позволяет однозначно ответить на вопрос: в чем состоит коренное отличие обязательных требований от иных регуляторов: гражданско-, финансово-, трудо-, эколого-правовых и др.?
Ответ на этом вопрос «выглядит» не совсем логично: другие юридические средства регулируют ту или иную деятельности, только в части не регламентированной обязательными требованиями. Например, традиционно законодательство о защите прав потребителей составная часть гражданского права. Между тем, Роспотребнадзора в этой сфере обладает полномочиями по тотальному контролю, начиная с качества упаковки и игрушек и заканчивая перевозками воздушным транспортом. Очевидно, что федеральный орган исполнительной власти субъект административной деятельности, а не гражданско-правового обязательства. Такое положение дел ставит под сомнение существование гражданского права как отрасли частного права, так как применения гражданско-правовых средств регулирования общественных отношений замещается
механизмами публичного администрирования (изначальная нормировка той или иной деятельности приобретает юридическое значение лишь тогда, когда получает соответствующую административно-правовую форму).
Закон № 247-ФЗ - некий промежуточный итог масштабного проекта «Регуляторная гильотина», цель которого была обозначена как инвентаризация нормативных правовых актов негативно влияющих на общий бизнес-климат и регуляторную среду.
Проект реализовывался по двум направлениям: отменялись акты советского периода и пересматривались требования, уже принятые в современный период. При этом если по первому направлению достигнуты значительные результаты (при этом большинство из признанных недействующими актов были приняты в 1980-х годах), то результаты по второму следует оценить критично. Дело в том, что процесс реализации проекта предполагал, что профильные органы государственной власти совместно с бизнесов проведут оценку действующих требований и на этой основе разработают проекты новых документов с учётом риск-ориентированного подхода. Однако амбициозные сроки (1,5 года) определили иной вектора реализации проекта. Так, были сформированы списки нормативных правовых актов на отмену и разработаны новые «замещающие» нормативно-правовые акты без пересмотра действующих федеральных законов. Этот факт обусловил точечные изменения действующих нормативно-правовых актов, к чему, по сути, и свелась вся работа по «регуляторной гильотине».
Следует обратить внимание, что большинство экспертов скептически отнеслись к массовой отмене нормативно-правовых актов, так как многие из них уже давно на практике итак не применялись. Так, П.В. Крашенинников указал, «гильотина» - механизм, которые был применён к мертвым нормам [5]. Подобное мнение высказано и В.В. Летуновский и А.А. Агеев [2], которые обозначили происходящее как правовая фикция.
В настоящее время большинством контрольно-надзорных органов разработаны перечни нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования. Однако если поставить себя на место проверяемого и ознакомиться с данными перечнями, можно смело утверждать, что понимание того, что же будет проверяться, каков полный список требований, вряд ли будет сформировано (а ведь именно к этому стремить реформа контрольно-надзорной деятельности на протяжении последних 20 лет). Перечни представляют собой перечисление большого массива правовых актов с пунктами, разобраться в которых может, пожалуй, только специалист самого контрольно-надзорного органа.
Стоит напомнить, что механизм «регуляторной гильотины» реализовывался на фоне повсеместной практики использования проверочных листов, которые на момент принятия Закона № 247-ФЗ использовались фактически всеми контрольно-надзорными органами.
В итоге сложилась совершенно абсурдная ситуация, при которой с 1 января 2021 г. применялись уже обновленные сборники обязательных требований, а чек-листы применялись старые, со ссылками на уже отмененные нормативные правовые акты. К примеру, Правила противопожарного режима начали действовать с 1 января 2021 г., а чек-листы по данным правилам применяться с 30 апреля 2021 г. И это при том, при всём, что МЧС России - «флагман» реформы, выполняющее все мероприятия в максимально сжатые сроки. Большинство же контрольно-надзорных органов выполняло план мероприятий по реализации проекта с существенными задержками.
Данные обстоятельства обусловили необходимость продления сроков действия отдельных нормативных правовых актов, которым просто не успели подготовить замену. В итоге Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2020 г. № 2467 был утверждён так называемый «белый список» - перечень актов, для которых установлена «отсрочка» для утраты силы.
К сожалению, ни Закон № 247-ФЗ, ни сама «регуляторная гильотина» сегодня не решили в полном объеме всех задач оптимизации системы обязательных требований. Эффект действия вновь разработанных нормативных правовых актов еще предстоит оценить.
Сферы «регуляторной гильотины» ограничена ч. 1 ст. 15 Закона № 247-ФЗ и распоряжением Правительства от 15.12.2020 № 3340-р. Так, ч.1 ст. 15 Закона определяет, что отмене подлежат нормативные правовые акты Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, правовые акты исполнительных и распорядительных органов государственной власти РСФСР и Союза ССР. Распоряжением № 3340-р определены виды государственного контроля (надзора), в отношении которых применяется данный механизм.
Ещё один нюанс. Период актуализации обязательных требований составил один год (с 1 января 2020 года по 1 января 2021 года). В этот период был установлен иммунитет на привлечение к административной ответственности за нарушения требований, содержащихся в актах принятых до 1 января 2020 года. Между тем, законодатель отказался пересматривать обязательные требования, содержащиеся в федеральных законах, хотя, исходя из ч. 1 ст. 2 Закона № 247-ФЗ федеральный закон - приоритетный источник установления обязательных требований. В результате контрольные органы довольно просто обходили установленные ограничения. Так, в судебном заседании рассматривалось дело по заявлению Управления Роспотребнадзора к ООО «Копейка-Москва» о привлечении к административной ответственности по части 2 статьи 14.43 КоАП РФ.
Поводом к обращению в Суд стала жалоба потребителя, содержащая сведения о продаже товаров с нарушениями требований законодательства.
В ходе заседания ответчик указал, что кроме существенных нарушений, допущенных в ходе возбуждения дела об административном правонарушении, административным органом не учтены требования ст. 15 Закона № 247-ФЗ. Так, согласно указанной статье хозяйствующие субъекты с 01.01.2021 не подлежат привлечению к административной ответственности за несоблюдение требований, содержащихся в нормативных правовых актах, вступивших в силу до 01.01.2020. Исходя из этого, общество, в частности, вправе не соблюдать СанПин 2.3.1324-03 «Гигиенические требования к срокам годности и условиям хранения пищевых продуктов», нарушение которого ему вменяется Управлением. Кроме того, по мнению ответчика, Управлением не представлено доказательств причинения или угрозы причинения вреда охраняемым законом ценностей, что исключает возможность квалификации вменяемых ему нарушений обязательных требований по части 2 статьи 14.43 КоАП РФ.
Суд, принимая решения и оценивая доказательства, указал, что согласно ч.1 ст. 15 Закона № 247-ФЗ в стране на период актуализации обязательных требований установлен иммунитет на привлечение к административной ответственности за нарушения требований, содержащихся в
актах принятых до 1 января 2020 года. Вместе с тем, он посчитал, что нормы СанПина, нарушения которых среди прочего вменяются Обществу, не содержат положений, отличающихся от требований, установленных техническим регламентом, а лишь конкретизируют эти требования.
Итак, «детищем» «регуляторной гильотины» (механизма, призванного ликвидировать избыточные требования) - Законом № 247-ФЗ созданы все условия для появления новых избыточных требований, N-го количества бессистемных нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования, правовой неопределённости. Всё что означает нивелирование результатов реализации масштабного проекта «регу-ляторная гильотина».
Библиогра фия:
1. Ермолова, О.Н. Обязательные требования к предпринимательской деятельности: вопросы дефиниции понятия / О.Н. Ермолова // Имущественные отношения в Российской Федерации. - 2021. - № 11. - С. 59 - 69.
2. Летуновский, В.В. Некоторые проблемы реализации мероприятий «регуляторной гильотины» / В.В. Летуновский, А.А. Агеев // Административное право и процесс. - 2021. - № 1. - С. 34 - 42.
3. Ноздрачев, А.Ф. Обязательные требования как новационный институт административного права: идеи, содержание, принципы и уровни правового регулирования / А.Ф. Ноздрачев // Административное право и процесс. - 2022. - № 3. - С. 19 - 24; № 5. - С. 8 - 15.
4. Осинцев, Д.В. Обязательные требования как предмет административно-правовых исследований / Д.В. Осинцев // Электронное приложение к «Российскому юридическому журналу». - 2021. - № 1. - С. 31 - 45.
5. Румак, В.Б. Регуляторную гильотину нельзя ставить во главу угла в административной реформе [Интервью с П.В. Крашенинниковым] / В.Б. Ру-мак // Закон. - 2020. - № 6. - С. 8 - 12.
References:
1. Ermolova, O.N. Mandatory requirements for entrepreneurial activity: issues of definition of the concept / O.N. Ermolova // Property relations in the Russian Federation. - 2021. - No. 11. - pp.
59-69. 2. Letunovsky, V.V. Some problems of implementing the measures of the "regulatory guillotine" / V.V. Letunovsky, A.A. Ageev // Administrative law and process.
- 2021. - No. 1. - pp. 34-42.
3. Nozdrachev, A.F. Mandatory requirements as an innovative institute of administrative law: ideas, content, principles and levels of legal regulation / A.F. Nozdrachev // Administrative law and process. - 2022. - No. 3. - pp. 19-24; No. 5. - pp. 8-15.
4. Osintsev, D.V. Mandatory requirements as a subject of administrative and legal research / D.V. Osintsev // Electronic appendix to the "Russian Law Journal". - 2021.
- No. 1. - pp. 31-45.
5. Rumak, V.B. The regulatory guillotine cannot be put at the forefront of administrative reform [Interview with P.V. Krasheninnikov] / V.B. Rumak // Law. - 2020. - No. 6.
- pp. 8-12.
