CC BY
21
Майоров Владимир Иванович Денисенко Виктор Васильевич
«Регуляторная гильотина» и безопасность дорожного движения: противоречия дерегулирования
В статье рассматривается влияние «регуляторной гильотины» как инструмента сокращения и пересмотра обязательных требований на нормативные основы обеспечения безопасности дорожного движения. Проведен сравнительный анализ отмененных в ходе «регуляторной гильотины» и принятых им на смену нормативных правовых актов в области безопасности дорожного движения. Авторами обоснована противоречивость целей и содержания реформы, результат которой в рассматриваемой сфере оказался сведен не к сокращению обязательных требований, а лишь к их переутверждению.
Ключевые слова: «регуляторная гильотина», безопасность дорожного движения, контрольно-надзорная деятельность, обязательные требования, дерегулирование.
«Regulatory guillotine» and road safety: deregulation contradictions
The article considers the impact of the «regulatory guillotine» as a tool for reducing and revising mandatory requirements on the regulatory framework for road safety. A comparative analysis of the regulatory guillotine that was abolished during the «regulatory guillotine» and the regulatory legal acts adopted by it in the field of road safety was carried out. The author substantiated the contradiction of the goals and content of the reform, the result of which in the area under consideration was not reduced to the reduction of mandatory requirements, but only to their re-approval.
Keywords: «regulatory guillotine», road safety, control and supervisory activities, mandatory requirements, deregulation.
Модернизация контрольно-надзорной деятельности является одной из приоритетных задач, стоящих сегодня перед Российским государством. В последние годы была проделана большая работа в этой области, принят ряд нормативных правовых актов и документов, определяющих ключевые направления дальнейшего развития системы контроля и надзора, в том числе Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре)и муниципальном контроле в Российской Федерации».
Важнейшим направлением реформы контрольно-надзорной деятельности является систематизация и актуализация обязательных требований, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю, в том числе исключение устаревших, дублирующих и избыточных обязательных требований.
Как заявил экс-премьер-министр России Д.А. Медведев на Гайдаровском форуме в январе 2019 г., в нашей стране действует свыше девяти тысяч нормативных актов, устанавливающих обязательные требования к бизнесу, причем многие из них сохранились еще со вре-
мен СССР и «устарели не только морально, но и технологически» [1]. В этом же году было принято решение использовать инструменты регуляторной политики, в том числе «регуляторную гильотину», для пересмотра требований к бизнесу и совершенствования всего контрольного процесса.
Понятие регуляторной политики объединяет в себе широкий спектр форм воздействия государства на предпринимательскую деятельность посредством нормативных правовых актов, включая создание различных условий допуска на рынок, установление обязательных требований к продукции и процессам,кон-трольно-надзорных процедур, запретов, ограничений, преференций и т. д. [2].
В свою очередь, «регуляторная гильотина» стала ключевым звеном и в определенной мере новым брендом реформы контрольно-надзорной деятельности. Об этом свидетельствует тот факт, что в сети Интернет был создан специальный сайт, посвященный данной реформе, обновленная версия которого появилась в 2019 г. для отражения реализации механизма «регуляторной гильотины».
_ 6
ВЕСТНИК КРАСНОДАРСКОГО УНИВЕРСИТЕТА МВД РОССИИ • 2021 • № 3 (53)
Что же представляет собой данное понятие? Термин «регуляторная гильотина» (regulatory guillotine) был предложен в 2004 г. международной консалтинговой компанией Jacobs, Cordova & Associates, разработавшей ее концепцию. «Регуляторная гильотина» рассматривается как метод сокращения устаревших, неэффективных, избыточных правовых норм. Посредством этого метода в различных странах мира были пересмотрены или отменены положения 25 тыс. законов и иных нормативных правовых актов, а издержки бизнеса сократились на 8 млрд долл./год.
В число государств, реализовавших «регу-ляторную гильотину», входят Хорватия, Великобритания, Вьетнам и др. К примеру, в Хорватии, по оценке Jacobs, Cordova & Associates, экономия бизнеса составила 65,6 млн долл. (0,13% ВВП) за девять месяцев реализации проекта (2006-2007 гг.) [3, с. 34-36].
К основным принципам «регуляторной гильотины» относятся: а) любые нормы, не являющиеся правомерными (в оригинале применяется слово legal - законный, легальный) или необходимыми, должны быть устранены; б) следует максимально упростить правомерные и необходимые, но сложные для бизнеса требования [4].
В России механизм «регуляторной гильотины» используется для масштабного анализа и пересмотра действующих нормативных правовых актов, итогом которого должна стать замена существующей системы обязательных требований, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю.
«Регуляторная гильотина» затронула многие сферы реализации контрольно-надзорной деятельности государства, в том числе область обеспечения безопасности дорожного движения (далее - БДД).
Повышение БДД традиционно рассматривается в качестве одного из ключевых приоритетов национальной политики Российской Федерации. Несмотря на постепенное снижение аварийности и смертности в дорожном движении, количество погибших и раненых в дорожно-транспортных происшествиях (далее - ДТП) продолжает оставаться значительным. Так, в 2020 г. в России произошло 145 073 ДТП, в которых погибло 16 152 чел., было ранено 183 040 чел. [5].
В области обеспечения БДД действует система норм, устанавливающих обязательные требования, соблюдение которых является предметом федерального государственного надзора в области безопасности дорожного
движения. Согласно нормативному определению обязательные требования представляют собой «установленные нормативными правовыми актами условия, ограничения, запреты, а также обязанности граждан и организаций, направленные на защиту охраняемых федеральными законами ценностей» [6].
В силу того что государством устанавливаются достаточно строгие требования в области БДД, в рамках административно-деликтной политики наблюдается неуклонное повышение санкций за правонарушения в сфере дорожного движения. При этом представляет интерес оценка влияния «регуляторной гильотины» как инструмента сокращения и пересмотра обязательных требований к правовому регулированию обеспечения БДД.
В первую очередь следует отметить, что реализация «регуляторной гильотины», которую Правительство РФ изначально планировало завершить к 1 января 2021 г., претерпела некоторые концептуальные и содержательные изменения, а пересмотр более 1,3 тыс. нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2020 г. № 2467 будет происходить еще в течение ближайших двух лет [7].
Анализ этого постановления показывает, что нормативные правовые акты в нем можно разделить на две группы: не подлежащие отмене в принципе и действующие до определенной даты в 2021-2022 гг. В области обеспечения БДД в первую группу входят Правила дорожного движения Российской Федерации (далее - ПДД) и ряд приказов Минтранса России, во вторую - постановление Правительства РФ от 5 декабря 2011 г. № 1008 «О проведении технического осмотра транспортных средств», приказ Минтранса России от 13 января 2010 г. № 4 «Об установлении и использовании придорожных полос автомобильных дорог федерального значения» и др.
Работа по реализации механизма «регуля-торной гильотины» ведется в двух основных направлениях - составление перечней отменяемых нормативных правовых актов и создание новых структур нормативного регулирования для каждой сферы общественных отношений. В области БДД данную деятельность осуществляет специальная рабочая группа, объединяющая представителей федеральных органов исполнительной власти (МВД России, Минтранс России, Ространснадзор), а также различных коммерческих и некоммерческих организаций (Союз транспортников России,
7
Межрегиональная общественная организация «Координационный совет по организации дорожного движения», ООО «Яндекс.Такси» и др.).
Как отмечается на официальном сайте реформы в сети Интернет, рабочая группа проводит обсуждения и участвует в согласовании новой структуры нормативного регулирования в сфере БДД. В перечень рассматриваемых вопросов входят: федеральный государственный надзор в области безопасного дорожного движения; государственный контроль (надзор) за деятельностью специализированных организаций и изготовителей государственных регистрационных знаков транспортных средств; допуск к управлению транспортными средствами (предназначенных для дорожного движения); оформление и выдача паспорта транспортного средства, паспорта шасси и транспортного средства [8].
В чем же заключается специфика новой структуры нормативного регулирования в сфере БДД? С 1 января 2021 г. было отменено существенное число актов, содержащих обязательные требования в области БДД, что, однако, не предусматривало образования вакуума в правовом регулировании, поэтому соответствующими органами государственной власти были разработаны и приняты новые нормативные правовые акты, регулирующие те же отношения.
Компаративный анализ обновленного нормативного регулирования показывает, что некоторые ранее действовавшие акты устарели, например постановление Правительства РФ от 5 декабря 2011 г. № 1008 «О проведении технического осмотра транспортных средств», и требовали существенного пересмотра в соответствии с проводимыми процессами реформирования в области БДД, в том числе реформой технического осмотра транспортных средств (далее - ТС). Новое постановление Правительства РФ от 15 сентября 2020 г. № 1434 «Об утверждении Правил проведения технического осмотра транспортных средств, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» соответствует нормативным правовым актам, регулирующим новый порядок проведения технического осмотра ТС, разработанным и принятым в 2019-2021 гг.
Иные акты претерпели изменения в связи с обновлением требований к режиму труда и отдыха водителей, перевозке грузов. Данные изменения получили отражение и в ПДД, которые были дополнены разделом 26 «Нормы времени управления транспортным средством
и отдыха» [9]. С 1 января 2022 г. будет уточнен перечень необходимых документов, предусмотренных в п.п. 2.1.2 ПДД, на перевозимый груз, которые водитель ТС обязан иметь при себе и передавать для проверки сотрудникам полиции или Ространснадзора [10].
Вместе с тем не все отмененные акты были заменены. Так, с 1 января 2021 г. утратил силу приказ Минтранса России от 8 августа 2018 г. № 296 «Об утверждении Порядка организации и проведения предрейсового или пре-дсменного контроля технического состояния транспортных средств», однако новый приказ в этой области до сих пор находится на стадии разработки. Статьей 20 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» установлена обязательность проведения предрейсового или пре-дсменного контроля технического состояния ТС [11], а за неисполнение данной обязанности предусмотрена ответственность по ст. 12.31.1 КоАП РФ. Однако отсутствие законодательно закрепленного порядка организации данного контроля оставляет проведение процедур на усмотрение субъекта транспортной деятельности, которые могут носить формальный характер или вовсе не осуществляться. Это несет в себе риск выпуска на линию ТС с техническими неисправностями, являющегося прямой угрозой БДД.
В качестве другого примера можно привести отмену приказа Минтранса России, утверждающего Правила обеспечения безопасности перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом [12]. Безопасность пассажирских перевозок является одной из существенных проблем в области БДД. Ежегодно в результате дорожно-транспортных аварий в России погибает и получает ранения большое число пассажиров. Так, в 2020 г. в ДТП погибло 4 126 человек (четверть от общего числа погибших) и было ранено 68 489 (более трети от общего числа раненых) [5]. Постоянно происходят резонансные аварии с участием автобусов, в том числе перевозящих детей. В подобных условиях отсутствие правил обеспечения безопасности пассажирских перевозок является значительным пробелом в нормативном регулировании обеспечения БДД.
В рамках общей оценки проводимой реформы следует констатировать, что «регуля-торная гильотина» как механизм сокращения обязательных требований не оказала существенного влияния на обеспечение БДД. Из-за обновления законодательства в области БДД,
8
касающегося регистрации ТС, проведения технического осмотра и многих других вопросов [13; 14], количество требующих регламентации правоотношений лишь возросло, пропорционально чему увеличилось и число обязательных требований и содержащих их нормативных правовых актов.
На официальном сайте «регуляторной гильотины» отсутствует статистика отмененных и принятых нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования в области БДД, однако сравнение аннулированных и вступивших в силу с 1 января 2021 г. актов показывает их соответствие друг другу. Нередко новые принимаемые документы имеют те же названия и существенно не отличаются по содержанию. Например, Правила учета дорожно-транспортных происшествий были скорректированы минимально.
Безусловно, в области БДД была проведена значительная работа по обновлению обязательных требований, однако попытка втиснуть ее в рамки «регуляторной гильотины» лишь снизила ее продуктивность и привела к возникновению правовых пробелов, негативно влияющих на состояние БДД.
В некоторых сферах (например, в сфере охраны труда, в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения и др.) «регуляторная гильотина» действительно произвела существенный эффект, уменьшив количество устаревших и избыточных обязательных требований. Однако в такой сфере, как обеспечение БДД, сокращение обязательных требований, на наш взгляд, является не только затруднительным с точки зрения реализации, но и в принципе ненужным шагом. В первую очередь потому, что в условиях наличия прямой угрозы здоровью и жизни людей, их имуществу, которую причиняют ДТП, установление подробных требований при использовании автомобиля - источника повышенной опасности, является неотъемлемой частью политики государства по повышению БДД. Особенно это актуально для организаций, которые в угоду коммерческим интересам зачастую пренебрегают обеспечением безопасности.
Во-вторых, обеспечение БДД является международной проблемой, в связи с чем в этой
1. Медведев решил облегчить жизнь бизнесу с помощью «регуляторной гильотины». URL: https://www. rbc.ru/politics/15/01/2019/5c3 db3479a79470744faeb35?from=main (дата обращения: 14.03.2021).
области имеется ряд международных актов, ратифицированных Российской Федерацией. Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ международно-правовые акты выступают составной частью правовой системы России. Как правило, требования таких документов конкретизируются в национальном законодательстве и не предполагают пересмотра.
В-третьих, многие законы РФ, посвященные вопросам регулирования обязательных требований, содержат бланкетные положения, которые более подробно раскрываются в принятых на их основе подзаконных актах. Их отмена влечет за собой лишь принятие новых, что приводит не к сокращению, а лишь к переутверждению обязательных требований, причем это характерно не только для обеспечения БДД, но и других сфер регулирования.
Обобщая вышеизложенное, отметим, что концепт «регуляторный гильотины» претерпел определенные трансформации на пути от идеи к ее реализации. «Регуляторная гильотина», изначально понимаемая как единовременно используемый инструмент дерегулирования, превратилась в перманентный процесс пересмотра обязательных требований, который в дальнейшем предлагается распространить и на сферу лицензирования [15]. Достаточно обоснованной является критика проводимой реформы со стороны многих ученых, отмечающих ее частичное «мутирование в сторону ре-регулирования» и недостаток системности [16, с. 105-117]. В некоторых сферах (в том числе обеспечения БДД) результат «регуля-торной гильотины» проявился не столько в сокращении, сколько в обновлении обязательных требований, однако, учитывая объем пересмотренных нормативных правовых актов, нельзя отрицать масштабность проведенной работы, которую следует продолжить в соответствии с дальнейшим развитием реформы контрольно-надзорной деятельности. В условиях наличия определенных противоречий между дерегулированием и повышением БДД полагаем, что основные цели пересмотра обязательных требований в этой области должны заключаться в повышении их понятности и доступности для поднадзорных субъектов, приведении всех требований в четкую систему.
1. Medvedev decided to make life easier for business with the help of the «regulatory guillotine». URL: https://www.rbc.ru/politics/15/0 1/2019/5c3db3479a79470744faeb35?from=main (date of access: 14.03.2021).
9
2. Регуляторная политика в России: основные тенденции и архитектура будущего /А.Е. Голодникова, А. А. Ефремов, Д.В. Соболь и др. М, 2018.
3. Майоров В. И. Модернизация системы контроля и надзора: новая регуляторная политика // Административное право и процесс. 2019. № 11.
4. What Is the Regulatory Guillotine // Jacobs, Cordova & Associates: официальный сайт. URL: http://regulatoryreform. com/regulatory-guillotine/ (дата обращения: 12.01.2021).
5. Показатели состояния безопасности дорожного движения. URL: http://stat.gibdd.ru/ (дата обращения: 24.03.2021).
6. Об обязательных требованиях в Российской Федерации: федер. закон от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ//Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».
7. Об утверждении перечня нормативных правовых актов и групп нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов, отдельных положений нормативных правовых актов и групп нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, правовых актов, отдельных положений правовых актов, групп правовых актов исполнительных и распорядительных органов государственной власти РСФСР и Союза ССР, решений Государственной комиссии по радиочастотам, содержащих обязательные требования, в отношении которых не применяются положения частей 1, 2 и 3 статьи 15 Федерального закона «Об обязательных требованиях в Российской Федерации»: постановление Правительства РФ от 31 декабря 2020 г. № 2467 // Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».
8. Официальный сайт «регуляторной гильотины». URL: https://knd.ac.gov.ru/ groups/780/(дата обращения: 24.03.2021).
9. О внесении изменений в Правила дорожного движения Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 20 декабря 2019 г. № 1733 // Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».
10. Об утверждении Правил перевозок грузов автомобильным транспортом и о внесении изменений в пункт 2.1.1 Правил дорожного движения Российской Федерации: постановление Правительства России от 21 декабря 2020 г. № 2200 //Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».
11. О безопасности дорожного движения: федер. закон от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ // Доступ из справ. правовой системы «Кон-сультантПлюс».
2. Regulatory policy in Russia: the main trends and architecture of the future/ A.E. Golodnikova, A.A. Efremov, D.V. Sobol and ect. Moscow, 2018.
3. Mayorov V.I. Modernization of the control and supervision system: new regulatory policy // Administrative law and process. 2019. № 11.
4. What Is the Regulatory Guillotine. URL: http://regulatoryreform.com/regulatory-guillotine/ (date of access: 12.01.2021).
5. Road safety indicators. URL: http://stat.gibdd. ru/ (date of access: 24.03.2021).
6. On Mandatory Requirements in the Russian Federation: fed. law d.d. July 31, 2020 № 247-FL // Access from legal reference system «ConsultantPlus».
7. On approval of the list of regulatory legal acts and groups of regulatory legal acts of the Government of the Russian Federation, regulatory legal acts, individual provisions of regulatory legal acts and groups of regulatory legal acts of federal executive bodies, legal acts, separate provisions of legal acts, groups of legal acts of executive and administrative bodies of state power of the RSFSR and the USSR, decisions of the State Commission on Radio Frequencies containing mandatory requirements for which the provisions of Parts 1, 2 and 3 of Article 15 of the federal law «On Mandatory Requirements in the Russian Federation»: decree of the Government of the Russian Federation of December 31, 2020 № 2467 // Access from legal reference system «ConsultantPlus».
8. The official website of the «regulatory guillotine». URL: https://knd.ac.gov.ru/groups/780/ (date of access: 14.03.2021).
9. On Amending the Rules of the Road of the Russian Federation: decree of the Government of the Russian Federation d.d. Dec. 20, 2019 № 1733 // Access from legal reference system «ConsultantPlus».
10. On Approval of the Rules for the Transport of Goods by Road and on Amendments to Paragraph 2.1.1 of the Rules of the Road of the Russian Federation: Decree of the Government of Russia d.d. Dec. 21, 2020 № 2200//Access from the legal reference system «ConsultantPlus».
11. On Road Safety: fed. law d.d. Dec. 10, 1995 № 196-FL // Access from legal reference system «ConsultantPlus».
12. On Approval of the Rules for Ensuring the Safety of Passenger and Cargo Transportation by Road Transport and Urban Land Electric Transport and the List of Measures for Training Employees of Legal Entities and Individual Entrepreneurs Carrying Out Transportation by Road Transport and Urban Land Electric Transport to Safe Work and Vehicles for Safe Operation: order of the Ministry of Transport of Russia d.d. Jan. 15, 2014 № 7 //Access from legal reference system «ConsultantPlus».
10
12. Об утверждении Правил обеспечения безопасности перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом и Перечня мероприятий по подготовке работников юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих перевозки автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, к безопасной работе и транспортных средств к безопасной эксплуатации: приказ Минтранса России от 15 января 2014 г. № 7 //Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».
13. О государственной регистрации транспортных средств в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федер. закон от 3 авг. 2018 г. № 283-Ф3// Доступ из справ. правовой системы «Кон-сультантПлюс».
14. О техническом осмотре транспортных средств и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федер. закон от 1 июля 2011 г. № 170-ФЗ //Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».
15. Кабмин намерен распространить принципы «регуляторной гильотины» на лицензии для бизнеса. URL: https://knd.ac.gov. ru/3970/(дата обращения: 24.03.2021).
16. Голодникова А.Е., Ефремов А. А., Цыганков Д. Б. Под знаком «регуляторной гильотины»: как разорвать замкнутый круг дерегулирования и ре-регулирования? //Закон. 2021. № 2.
13. On State Registration of Vehicles in the Russian Federation and on Amending Certain Legislative Acts of the Russian Federation: fed. law d.d. Aug. 3, 2018 № 283-FL // Access from legal reference system «ConsultantPlus».
14. On Technical Inspection of Vehicles and on Amending Certain Legislative Acts of the Russian Federation: fed. law d.d. July 1, 2011 № 170-FL // Access from legal reference system «ConsultantPlus».
15. The Cabinet of Ministers intends to extend the principles of the «regulatory guillotine» to licenses for business. URL: https://knd.ac.gov. ru/3970 (date of access: 14.03.2021).
16. Golodnikova A.E., EfremovA.A., Tsygankov D.B. Under the sign of the «regulatory guillotine»: how to break the closed circle of deregulation and re-regulation ? // Law. 2021. № 2.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРАХ
Майоров Владимир Иванович, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России; e-mail: [email protected];
Денисенко Виктор Васильевич, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России; e-mail: [email protected]
INFORMATION ABOUT AUTHORS
V.I. Mayorov, Doctor of Law, Professor, Professor of the Department of Constitutional and Administrative Law of the Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia; e-mail: [email protected];
V.V. Denisenko, Doctor of Law, Professor, Professor of the Department of Constitutional and Administrative Law of the Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia; e-mail: [email protected]
11
