CC BY
25
СОЦИАЛЬНАЯ СФЕРА
Ы.М- ^йзинова
НЕКОТОРЫЕ ПРОМЕЖУТОЧНЫЕ ИТОГИ РЕФОРМЫ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО КОМПЛЕКСА: ОЖИДАНИЯ И РЕЗУЛЬТАТЫ
Выбор государства в пользу рыночного подхода к обеспечению жильем, то есть отношение к жилищным условиям населения как к платному благу, потребляемому в меру индивидуального или семейного дохода, был сделан с самого начала жилищной реформы. Естественно, что этот принцип был распространен и на жилищно-коммунальное хозяйство как комплекс, занимающийся эксплуатационным обеспечением наличного и строящегося жилого фонда.
Его технико-экономические и связанные с его функционированием социальные проблемы были подробно освещены в [1]. За истекший период ситуация практически не изменилась, а по некоторым параметрам даже ухудшилась.
Среднегодовая численность работников в коммунальном хозяйстве осталась на прежнем уровне, а в жилищном хозяйстве даже сократилась почти на 10% [2]. Доля промежуточного потребления в 2003 г. по сравнению с 2001 г. сократилась в жилищном хозяйстве на 1,8%, в коммунальном - на 4,7%, но продолжает оставаться слишком высокой (в жилищном хозяйстве близка к 40%, в коммунальном - свыше 50%) для того, чтобы реально говорить о возможности самоокупаемости.
Степень износа основных фондов в жилищном хозяйстве в целом по РФ уменьшилась менее, чем на 1%. При этом она возросла в тринадцати из восемнадцати субъектов в Центральном федеральном округе (ЦФО), в семи из одиннадцати - в Северо-Западном федеральном округе (СЗФО), в девяти из тринадцати - в Южном (ЮФО), в восьми из пятнадцати - в Приволжском (ПФО), а также в половине административных единиц, входящих в Сибирский (СФО) и Дальневосточный (ДФО) федеральные округа. Правда, коэффициент обновления основных фондов в жилищном хозяйстве несколько уве-
441
личился по сравнению с 2001 г. и составил в 2003 г. 2,3%, но вот коэффициент выбытия так и остался на уровне 0,5%, что несопоставимо с удельным весом ветхого и аварийного жилищного фонда, который в среднем превышал 3%, а в восьми субъектах был выше 10%.
В коммунальном хозяйстве износ основных фондов за 2001 -2003 гг. вырос еще на 3,3% и составил 46,3%. Он увеличился в 13-ти субъектах, входящих в ЦФО, в половине субъектов СЗФО, ЮФО, ПФО и СФО и практически во всем ДФО. При этом в тридцати субъектах износ превышал 50%, в том числе, в Санкт-Петербурге, а в пяти из них составлял более 60%, как, например, в Липецкой и Калининградской областях.
Коэффициент обновления основных фондов в коммунальном хозяйстве повысился по сравнению с 2001 г. всего на 0,1% и составил 0,9%, тогда как коэффициент выбытия сохранился на уровне всего трех десятых процента. Эксплуатация изношенного оборудования и сооружений, естественно, ведет к частым отказам и аварийным ситуациям, что, в свою очередь, оказывает влияние на соотношение долгосрочных и краткосрочных инвестиций в отрасль в пользу последних, на долю которых в 2003 г. приходилось 82,9% всех финансовых вложений в коммунальное хозяйство, в том числе, и бюджетных.
Законодательное сопровождение этапов реформы ЖКХ подробно освещено в [3], а фактические результаты красноречиво отражаются в сравнительном анализе статистических данных за последние годы.
Расходы консолидированного бюджета Российской Федерации на жилищно-коммунальное хозяйство выросли в абсолютном выражении со 196 млрд. руб. в 2001 г. до 254,1 млрд. руб. в 2003 г., а в 2004 г. расходы бюджетов субъектов федерации, на которых и лежит основное бремя расходов на ЖКХ, составили 291,7 млрд. руб. [4].
Несмотря на рост бюджетных расходов и поступлений платежей населения, удельный вес убыточных предприятий ЖКХ вырос за этот период на 2% и составил 61,1% от их общего числа. В жилищном хозяйстве их доля сократилась на 2%, тем не менее составила 66,1%, а в коммунальном, увеличившись более, чем на 5%, достигла 56,7% всех действующих предприятий. При этом, как и всегда, наблюдались существенные региональные различия. Этот показатель колебался от 56,5% в ЦФО до 70,3% - в СФО. В тридцати трех субъектах РФ были убыточными свыше 70% предприятий ЖКХ, а в шести их них доля убыточных предприятий превышала 80%.
Более успешно в жилищно-коммунальном хозяйстве работали малые предприятия, 95,1% из которых принадлежали к частной форме собственности: соотношение прибыльных и убыточных среди малых
442
предприятий ЖКХ составляло 65,2% к 34,8%, тогда как для крупных и средних предприятий эта пропорция была обратной. Но, к сожалению, и численность малых предприятий является нестабильной (она сократилась с 5,1 тыс. на конец 2000 г. до 3,1 тыс. к началу 2003 г. и только к концу 2004 г. вновь выросла, но только до 4,7 тыс.), а объем производимой ими продукции и услуг составляет всего 0,7% от общего объема выпуска малыми предприятиями всех отраслей экономики [4]. Это, впрочем, закономерно, так как область деятельности малых предприятий жилищно-коммунального комплекса ограничена уборкой территорий и внутридомовых помещений, косметическим ремонтом кровли, подъездов, сооружений «дворовой архитектуры», ремонтом внутри-квартирной и домовой сантехники и электрики и т. п., т. е. выполнением работ, не требующих дорогостоящего оборудования и квалифицированной рабочей силы.
Что касается управления собственностью в рамках частного предпринимательства, то, как и любой другой вид деятельности, оно (за редким исключением, относящимся, главным образом, к сфере искусства), автоматически предполагает в качестве цели функционирования извлечение прибыли. Но в жилищном хозяйстве, как было отмечено выше, удельный вес убыточных малых предприятий превышает 65% от их общего числа.
Высокодоходным бизнесом в сфере жилищного хозяйства является владение (с целью торговли недвижимостью) и эксплуатация (с целью сдачи в аренду) только вновь построенного комфортабельного жилья, отвечающего всем современным требованиям удобства и безопасности проживания, а также жилых и нежилых помещений в престижных районах, подлежащих незначительной реконструкции. Сюда относятся многоквартирные жилые комплексы, коттеджные поселки, административные и общественные объекты и т.п. Однако по отношению к общему объему жилого фонда площадь вновь построенного жилья, например, в 2004 г. не превышала 1,4%.
Площадь ветхого и аварийного жилищного фонда в 2003 г. увеличилась по сравнению с 1995 г. в 2,4 раза, а его удельный вес в общей площади жилого фонда возрос в 2,3 раза [2], в то время как ввод в действие жилых домов сократился на 11,8%, причем если в 1995 г. ввод в действие жилой площади на 9% перекрывал размеры ветхого и аварийного фонда, то сопоставление данных за 2000-2003 гг. приводит к неутешительным выводам. Удельный вес непригодного для проживания жилья в действующем фонде продолжает возрастать, а новое строительство по темпам не только не перекрывает, но и отстает от увеличения ветхого и аварийного жилого фонда более, чем на 60%.
443
Кроме Москвы и Санкт-Петербурга, где новое жилищное строительство по площади превосходило размеры ветхого и аварийного фонда соответственно в 6,4 и 4,1 раза, открывая возможности для улучшения жилищных условий нуждающихся хотя бы номинально, такое соотношение по данным на конец 2003 г. имелось еще только в трех субъектах Федерации: Московской области и Республиках Башкортостан и Татарстан. В среднем же по России площадь ветхого и аварийного фонда превышала ввод в действие жилых домов в 2,5 раза, а в ДФО - в 8,4 раза. В Республике Дагестан, где удельный вес ветхого и аварийного фонда составлял 34,6%, его площадь превышала площадь ввода в 27 раз (рис. 1).
Тыс. кв. м
Федеральный округ
Рис. 1. Территориальная структура жилищного фонда: ■ ввод нового строительства жилья; □ ветхое и аварийное
Эксплуатация изношенного и, тем более, ветхого и аварийного жилого фонда в легальных условиях является заведомо убыточной, зато открывает широкие возможности извлечения прибыли в теневом секторе. Сдача жилых и нежилых помещений в аренду для организации подпольного бизнеса, в свою очередь, требует прикрытия со стороны чиновников и представителей правоохранительных органов. Таким образом создается среда для коррупции и происходит криминализация жилищного хозяйства.
Вопросам собственности на жилье и управления этой собственностью в новом Жилищном кодексе Российской Федерации [5] посвящено в общей сложности шестьдесят семь статей, главный смысл которых сводится к полной передаче ответственности за состояние
444
жилищного фонда в руки собственников. Организационно-правовые моменты этого процесса, вплоть до порядка проведения собраний жителей и оформления документации описываются в деталях, но о создании экономической базы для обслуживания находящегося в собственности граждан жилищного фонда, учитывая его состояние, законодатели не побеспокоились.
Коммунальное хозяйство, по сравнению с жилищным, представляет собой и материально-технически, и технологически, и организационно более сложную структуру, причем в этой сфере монополизм объективно является доминантным признаком. Помимо условий добычи или производства (естественная или технологическая монополия) имеет место невзаимозаменяемость большинства благ и услуг.
Низкий порог безопасности является достаточно серьезным аргументом против дробления сложившейся системы коммунального хозяйства и размывания ответственности за ее общее состояние. Повышенная степень износа оборудования вызывает постоянную угрозу нарушения жизнеобеспечения и требует централизованного мониторинга в силу взаимосвязанного сетевого характера функционирования каждой из ветвей коммунального хозяйства. С одной стороны, мелкая локальная авария может вызвать системный сбой, но, с другой, - в рамках системы имеется возможность компенсационного управления. Отдельные мелкие предприятия такие проблемы решать не могут.
Дробление структур, оказывающих населению жизненно важные услуги, такие как водоснабжение, отопление и подача электроэнергии, вообще не приемлемо, поскольку может нанести серьезный экономический и социальный ущерб, поставив под угрозу жизнеобеспечение и безопасность населения, особенно в крупных городах.
Помимо прочего, создание множества самостоятельных организаций ведет к неограниченному росту накладных расходов. Каждая из них имеет головную контору и территориальные отделения, соответственно: офисные помещения, за которые надо вносить арендную плату; штаты сотрудников, которым надо выплачивать заработную плату; оргтехнику и канцелярские принадлежности, собственные дирекцию, бухгалтерию и службу охраны, а также и отдельный бумажный документооборот. Все вышеперечисленное и предлагается оплачивать населению в размере 100%. К качеству и объему собственно услуг такие «преобразования» отношения не имеют, а рост тарифов неизбежно стимулируют.
Высокое качество услуг, оказываемых мелкими предприятиями, может быть обеспечено только в том случае, если речь идет об уникальных или эпизодических обращениях, но не в случае повседнев-
445
ных услуг массового масштаба, требующих помимо квалификации персонала и дорогостоящего специализированного оборудования. Напротив, их привлечение к более сложным видам работ, как уже неоднократно показала практика, особенно в условиях крупных городов, подземное пространство которых пронизано сложными сетями инженерных коммуникаций, приводит к серьезным авариям с трагическими последствиями. Проведение, например, бурильных работ кустарными организациями, не имеющими доступа к соответствующей документации, чревато серьезными техногенными катастрофами. Если же каждая мелкая организация будет в установленном порядке получать разрешение на проведение работ, то это многократно увеличит их сроки и стоимость, сделает ее заведомо неконкурентоспособной.
В связи с высоким уровнем террористической угрозы проведение эксплуатационных и ремонтных работ на жизненно важных объектах городского хозяйства силами мелких структур не обеспечивает надлежащих мер безопасности.
И, наконец, при возникновении любых крупных чрезвычайных ситуаций, безразлично природного, техногенного или криминального происхождения, необходима не координация и согласование действий разрозненных служб, а оперативное руководство, которое может быть обеспечено только концентрацией функций в едином центре.
Поэтому демонополизация сферы ЖКХ в предлагаемом формате не разрешает, а лишь осложняет ситуацию. Население получит не улучшение условий потребления, а дополнительные расходы, не покрываемые приращением объема и качества услуг.
Что касается крупного частного бизнеса, то проделанные авторами работы [6] серьезные аналитические исследования показывают, что даже при «насильственном» привлечении средств населения через постоянно возрастающие тарифы, длительные сроки окупаемости проектов и высокий процент по банковским кредитам делают частные инвестиции в реконструкцию коммунального хозяйства коммерчески непривлекательными. С другой стороны, на наш взгляд, частный бизнес может вполне успешно действовать на этапе производства работ на основе госзаказа, получаемого на конкурсной основе, в качестве эксплуатирующей организации. Его участие в таком качестве могло бы улучшить финансовые показатели отрасли, которые в данный момент оставляют желать лучшего.
Сальдированный финансовый результат (разница между прибылью и убытками) деятельности предприятий ЖКХ в 2003 г. составил минус 10,5 млрд. руб., а общий размер убытков - 29,78 млрд. руб. Самый большой «вклад» в эту сумму принадлежал ДФО (4,58 млрд. руб.). По-
446
ложительный финансовый результат имел место в 2003 г. только в ЦФО, где, кроме Москвы, внесшей основную прибыль, с положительным сальдо закончили год предприятия ЖКХ в Ивановской, Липецкой (несмотря на высокую степень износа основных фондов), Смоленской и Ярославской областей. Минимальное отрицательное сальдо имелось в СЗФО за счет прибыли от деятельности предприятий ЖКХ Санкт-Петербурга, и в меньшей степени Калиниградской области, которая позволила почти перекрыть убытки, сложившиеся в остальных субъектах, входящих в округ.
В целом, приходится признать, что одна из главных целей жилищно-коммунальной реформы - денационализация предприятий ЖКХ - себя не оправдала.
Одной из причин убыточности предприятий коммунального хозяйства является недоиспользование производственных мощностей установленного оборудования и большие потери в сетях.
Потери тепла в сетях, в процентах от подачи тепла, увеличились в 2003 г. в целом почти на 80% по сравнению с 1995 г. и на 20% - по сравнению с 2000 г., а в сельской местности соответственно в два с половиной (!) и полтора раза. В трети субъектов федерации потери тепла превышали 10% от его подачи, в том числе, в пяти областях далеко не самого холодного ЦФО, в частности, в Московской области. А в Приморском крае потери тепла доходили до 22,5%, в Хабаровском - до 28,9% его подачи, то есть терялась практически третья часть подаваемого тепла [2].
Использование мощности водопровода в городах и поселках городского типа в среднем по России сократилось по сравнению с 1995 г. на 17% и по сравнению с 2001 г. - на 7%, в том числе в г. Москве с 99% до 74%. Сомнительное первенство принадлежит Магаданской области, где использование водопроводной сети сократилось с 37% в 1995 г. до 24% к 2000 г. и осталось на этом уровне. В Тверской области мощность водопровода в 2003 г. использовалась всего на 42% от установленной.
Показатель использования мощности очистных сооружений канализации сократился в среднем по РФ с 89% в 1995 г. до 66% - в 2003 г., а, например, в Смоленской области, сократившись на 28%, составил всего 33% от возможности имеющегося оборудования. В Кемеровской области использование установленной производственной мощности очистных сооружений канализационной сети сократилось со 106% в 1995 г. до 70% - в 2003 г.
Одновременно тарифы на коммунальные услуги увеличились за период 1995-2003 гг. в 12 раз., в том числе только за 2000-2003 гг. тариф на услуги водоснабжения и канализации в месяц с человека
447
возрос с 15,86 руб. до 52,32 руб., или в 3,3 раза. На конец 2004 г. этот тариф увеличился еще на 16 руб. 68 копеек.
Отопление одного квадратного метра общей площади за три года (с 2000 по 2003 г.) подорожало в четыре раза, за 2004 г. - еще на 19%. В среднем коммунальные услуги в 2004 г. стали дороже на 20,9% по сравнению с предыдущим годом. В 2005 г. рост тарифов продолжился и составил 31,5%, а горячее водоснабжение подорожало на 38,2%. Только за первое полугодие 2006 г., индекс цен на коммунальные услуги вырос на 16,7%, в том числе, на водоснабжение и канализацию - на 19%, на отопление - на 15,6% (рис. 2) [7].
Рис. 2. Индексы потребительских цен на платные (---) и
жилищно-коммунальные (-) услуги населению
(декабрь к декабрю предыдущего года, в процентах)
Таким образом, можно сделать вывод, что рост тарифов на коммунальные услуги обратно пропорционален использованию производственной мощности предприятий коммунального хозяйства.
Удельный вес жилищных услуг в общем объеме платных услуг населению вырос в 2003 г. до 4,5% по сравнению с 3,7% в 2001 г., коммунальных услуг - с 15,1 до 17,3%. В 2004 г. их удельный вес уже составлял соответственно 4,8 и 17,4%. В абсолютном выражении в расчете на душу населения объем жилищных услуг увеличился с 204,4 руб. в 2001 г. до 445,1 руб. - в 2003 г. и до 596,8 руб. - в 2004 г., коммунальных услуг - с 838.8 руб. до 1723,9 и 2179 руб. соответственно, или по жилищным услугам за 2001-2003 гг. в 2,2 раза и еще на 34% в 2004 г., а по коммунальным - в 2,1 раза и на 26,4%.
В 2005 г. жилищные услуги в целом стали дороже на 36,1%, из них эксплуатационное обслуживание домов ЖК, ЖСК и ТСЖ подо-
44 8
рожало на 38,2%. В первом полугодии 2006 г. стоимость жилищных услуг увеличилась еще на 14,9% [7].
В потребительских расходах домашних хозяйств доля оплаты жилищно-коммунальных услуг в 2003 г. достигла в среднем 7,2% по сравнению с 5,2% в 2001 г., составляя 7,4% в городской местности и 6,5% - в сельской, а в 2004 г. поднялась еще на 0,5%, дойдя до 7,7% от общего объема потребительских расходов и превысив 36% от объема расходов на все платные услуги (см. табл. 3).
Из табл. 1 и 2 видно, что наибольшими темпами растут тарифы на услуги сетевых локальных монополий и на эксплуатационные расходы по обслуживанию жилья. Между тем, хотя уровень развития централизованных систем электро-, тепло- и газоснабжения в домохозяй-ствах России характерен для стран с высокими доходами населения, фактически Россия находится среди стран с доходами, существенно ниже среднемирового уровня [9].
Таблица 1
Структура потребительских расходов домашних хозяйств, %
Показатель 1999 г. 2000 г. 2001 г. 2002 г. 2003 г. 2004 г.
Потребительские расходы, всего 100 100 100 100 100 100
Расходы на оплату услуг 13, 0 13,8 14,8 17,5 19,8 21,2
в том числе
Расходы на оплату жилищно-
коммунальных услуг 4,7 4,6 5,2 6,2 7,2 7,7
из них на оплату:
жилья 1,6 1,2 1,0 1,2 1,3 1,4
электроэнергии 0,7 0,8 0,9 1,0 1,0 1,0
газа 0,6 0,6 0,6 0,6 0,7 0,7
центрального отопления 0,6 0,7 1,0 1,3 1,6 1,7
воды и других коммунальных
услуг 1,2 1,3 1,7 2,1 2,6 2,9
Рассчитано по данным [8].
Рост расходов собственников жилья на его содержание, находится в общем русле жилищной политики, направленной на уход государства из важнейшего сектора социальной сферы, осуществляемый в форме бесплатной приватизации.
На наш взгляд, этот уход был одним из серьезных стратегических просчетов, во многом определившим сегодняшние трудности и на рынке жилья, и в жилищно-коммунальном хозяйстве. Наделив граждан правом собственности на имевшуюся у них жилплощадь, их плохо просветили относительно наступающих в этом случае правовых последствий.
449
Индексы потребительских цен (тарифов) на отдельные виды жилищно-коммунальных услуг (декабрь к декабрю предыдущего года), %*
Показатель 2000 г. 2001 г. 2004 г. 2005 г. 2006 г., 1-е полугодие
Платные услуги населению 133,7 136,9 117,7
Жилищно-коммунальные услуги 142,6 156,8 123,5 132,7 116,0
Жилищные услуги 138,6 166,7 129,1 136,1 114,9
из них:
оплата жилья в домах муниципаль-
ного жилищного фонда 139 164,5 130,8 136,9 115,9
оплата эксплуатационных расходов
по содержанию жилья:
в приватизированных квартирах 138,7 169,9 130,4 135,8 115,7
в домах ЖСК, ТЖ, ТСЖ 133,8 155,5 127,0 138,2 116,9
Коммунальные услуги 144,7 153,8 120,9 131,5 116,7
из них:
водоснабжение и канализация 145,6 163,4 131,1 136,2 119,0
отопление 141,8 177,9 120,2 135,7 115,6
горячее водоснабжение 147,8 171,0 122,8 138,2 118,1
электричество (основной тариф в
квартирах без электроплит) 154 133,6 114,4 118,0 117,0
газоснабжение 131,7 121,8 115,0 125,0 111,6
* Рассчитано по данным [8].
Таблица 3
Удельный вес расходов на оплату жилищно-коммунальных услуг в потребительских расходах домашних хозяйств (по материалам выборочного обследования бюджетов домашних хозяйств), % общей суммы потребительских расходов*
Федеральные округа 1997 г. 1998 г. 1999 г. 2000 г. 2001 г. 2003 г.
Российская Федерация 5,1 5,2 4,7 4,6 5,2 7,2
Центральный 4,7 4,5 4,7 4,6 5,0 6,8
Северо-Западный 6,0 5,8 5,0 4,8 5,9 7,8
Южный 5,7 6,4 4,4 5,4 5,9 7,6
Приволжский 4,9 5,2 5,2 4,3 4,5 6,8
Уральский 5,0 5,8 4,9 4,8 5,4 7,2
Сибирский 4,8 5,4 4,3 4,4 4,9 7,4
Дальневосточный 6,6 6,9 6,1 6 6,5 8,5
* Источник: [8].
С правом распоряжения (возможности продажи, дарения, завещания, сдачи в аренду) и использования (к сожалению, не всегда в разре-
450
шенных законодательством целях) собственники жилья освоились очень быстро. Что же касается права владения, влекущего за собой определенные материальные обязательства по содержанию собственности в надлежащем состоянии, дело обстоит не столь однозначно. Оказалось, что далеко не всем владельцам жилья текущие финансовые возможности позволяют обслуживать их собственность.
Основная масса населения превратилась в собственников жилищного фонда со средней степенью износа в 20%, некоторая часть которого уже после оформления права собственности перешла в разряд ветхого и аварийного, вместе со всеми проблемами по текущей эксплуатации и капитальному ремонту, которые государство успешно переложило на плечи владельцев. В 13-ти субъектах федерации износ жилищного фонда превышал 30%, в том числе, в г. С-Петербурге он составлял 36,5%, в Липецкой области за три года вырос с 19 до 34%. Удельный вес ветхого и аварийного жилищного фонда в среднем по РФ составлял 3,2% а в ЮФО - 5,7%, в ДФО - 5,2%. В Дагестане доля ветхого и аварийного жилья достигала 34,6% от всего жилищного фонда, в Коми-Пермяцком АО - 24,4%.
Эксплуатационные расходы по содержанию находящегося в таком состоянии жилья непосильным бременем ложатся на плечи его собственников. Сдача жилых помещений в эксплуатацию после капитального ремонта в 2003 г. по сравнению с 1995 г. уменьшилась в 2,5 раза, а по сравнению с 2001 г. - на 21%., в том числе, в ЦФО она сократилась на 80%, в СЗФО - на 13%. В остальных федеральных округах за четыре года ситуация с капитальным ремонтом несколько улучшилась, но все равно далеко отставала от уровня 1995 г.: в Уральском федеральном округе (УФО) - в 2,6 раза, в СЗФО - в 3 раза, а том же ЦФО капитально отремонтировано было в 9 раз меньше площади жилья, чем в 1995 г. [2].
Межрегиональные и внутрирегиональные различия в оплате услуг ЖКХ полностью сохранились по сравнению с 2001 г. Самый высокий удельный вес этих расходов в 2003 г. был у жителей ДФО -8,5%, увеличившись за три года на 2%, а в Амурской области и Корякском автономном округе он превысил 10%, так же, как и в Ивановской и Московской областях ЦФО.
При этом, как и раньше, в 10-процентной группе населения с наименьшими располагаемыми ресурсами удельный вес расходов на жилищно-коммунальные услуги вырос больше всего: по сравнению с 2001 г. он увеличился на 4,8% и достиг в 2004 г. почти 15% от общего объема потребительских расходов (табл. 4). В то же время у высшей группы с наибольшими располагаемыми ресурсами для оплаты услуг ЖКХ составляла в течение 2003-2004 гг. всего 4,6% от суммы потребительских расходов, поднявшись по сравнению с 2001 г. всего на 1,2% [8].
4 51
Удельный вес расходов на оплату услуг ЖКХ в потребительских расходах домашних хозяйств в зависимости от величины среднедушевых располагаемых ресурсов, % общей суммы потребительских расходов
Показатель 10-процентные группы населения
1* 2 3 4 5 6 7 8 9 10**
1998 г.
Расходы на жил.-комм. услуги, всего 9,0 8,1 7,5 6,9 6,1 5,7 4,9 4,2 3,5 3,1
в том числе на оплату:
жилья 2,3 2,1 2,1 1,9 1,5 1,6 1,3 1,2 1,0 0,9
электроэнергии 1,7 1,4 1,2 1,1 1,0 0,9 0,7 0,6 0,6 0,5
газа 1,4 1,1 1,1 1,0 0,9 0,9 0,7 0,7 0,5 0,4
центрального отопления 1,3 1,4 1,2 1,1 1 0,8 0,8 0,6 0,5 0,5
воды и других коммунальных
услуг 2,3 2,1 1,9 1,8 1,7 1,5 1,4 1,1 0,9 0,8
2001 г.
Расходы на жил.-комм. услуги, всего 10,1 8,8 7,9 7,3 6,7 6 5,2 4,5 4,2 3,4
в том числе на оплату:
жилья 1,7 1,5 1,3 1,3 1,2 1,1 1,0 0,9 0,9 0,9
электроэнергии 1,8 1,5 1,4 1,3 1,1 1,0 0,8 0,7 0,7 0,5
газа 1,3 1,1 1,0 0,9 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,4
центрального отопления 1,8 1,7 1,6 1,4 1,3 1,2 1,0 0,9 0,8 0,6
воды и других коммунальных
услуг 3,5 3,0 2,6 2,4 2,3 2,0 1,8 1,5 1,4 1,0
2004 г.
Расходы на жил.-комм. услуги, всего 14,9 13,3 12,4 11,3 10,1 9,1 7,8 6,8 6,4 4,6
в том числе на оплату:
жилья 2,3 1,9 1,9 1,7 1,6 1,4 1,3 1,2 1,3 1,0
электроэнергии 2,3 1,9 1,7 1,5 1,3 1,2 1,0 0,9 0,8 0,6
газа 1,6 1,3 1,1 1,0 0,9 0,8 0,7 0,5 0,5 0,3
центрального отопления 2,9 2,8 2,7 2,5 2,3 2,1 1,7 1,5 1,4 1,0
воды и других коммунальных
услуг 5,8 5,4 5,0 4,6 4,0 3,6 3,1 2,7 2,4 1,7
* С наименьшими располагаемыми ресурсами
** С наибольшими располагаемыми ресурсами.
Источник: По материалам выборочного обследования бюджетов домашних хозяйств.
Уровень возмещения населением затрат по предоставлению жилищно-коммунальных услуг, поднять который до 100% было, пожалуй, единственной реально достижимой целью реформы ЖКХ, составил в 2003 г. в среднем по Российской Федерации 73% по сравнению с 59% в 2001 г. В тридцати субъектах Федерации он уже превысил 80%, в том числе в семи из них: Белгородской, Московской и Тверской областях, Республике Чувашии, Коми-Пермяцком автономном округе, Приморском крае и Сахалинской области был выше 90% (табл. 5).
452
Уровень возмещения населением затрат на услуги ЖКХ по федеральным округам, %*
Удельный вес
Соотношение ре- Уровень Уровень воз- расходов на оп-
гионального и возмещения мещения с лату услуг ЖКХ
Федеральные округа общероссийского населением учетом соби- в общей сумме
уровня денежных затрат на ус- раемости пла- потребительских
доходов луги ЖКХ тежей расходов насе-
ления
Российская Федерация
2001 100,0 59 51,9 5,2
2003 100,0 73 67,2 7,2
Центральный
2001 145,3 59 51,9 5,0
2003 139,5 72 69,1 6,8
Северо-Западный
2001 98,6 57 49,6 5,9
2003 104,5 68 62,6 7,8
Южный
2001 63,1 69 51,4 5,9
2003 64,0 77 69,3 7,6
Приволжский
2001 74,7 57 51,3 4,5
2003 75,8 74 66,7 6,8
Уральский
2001 123,9 62 53,9 5,4
2003 118,2 80 73,6 7,2
Сибирский
2001 82 56 49,3 4,9
2003 84,2 72 64,1 7,4
Дальневосточный
2001 102,3 58 44,1 6,5
2003 112,0 71 61,8 8,5
* Рассчитано по данным [2, 4].
В результате повышения уровня возмещения населением затрат на жилищно-коммунальные услуги, размер бюджетных дотаций на компенсацию разницы между «научно-обоснованной» и установленной для населения величиной тарифа вырос в 2003 г. по сравнению с 2001 г. всего на полтора процента, но, тем не менее, составлял свыше 105 млрд. руб., а его удельный вес в общем объеме бюджетных дотаций ЖКХ, при среднем значении по РФ в 53%, колебался от 38% в ЮФО до 61% - в СФО. Словосочетание научно-обоснованная приходится брать в кавычки, поскольку данная величина тарифа включает не только объективные издержки производителя услуг, но и нерациональное использование производственных мощностей
453
предприятий ЖКХ, потери и непроизводительные расходы, а также необоснованную прибыль локальных монополий.
В 2004 г. уровень возмещения населением затрат на жилищно-коммунальные услуги составлял уже 78%, в том числе - 75% на жилищные и 78% - на коммунальные, а затраты на электроснабжение, поставку сетевого и сжиженного газа соответственно 80%, 97 и 82%.
Собираемость платежей выросла за период с 2001 по 2003 гг. на 4% и достигла в среднем 92%. Ниже 90% она была в тридцати субъектах Федерации, половина из которых приходилась на СФО и ДФО с самой высокой стоимостью жилищно-коммунальных услуг в расчете на душу населения (соответственно 662,18 и 1058,91 руб. при средней величине по РФ в 564,74 руб.). В Ненецком и Эвенкийском автономном округах, где стоимость услуг ЖКХ превышала в 2003 г. 2 тыс. руб. на человека в месяц, собираемость платежей составляла соответственно 15 и 9%. В 2004 г. средняя собираемость платежей за услуги ЖКХ увеличилась еще на 1% и достигла 93%.
Межу тем, например, жители Ивановской и Магаданской областей возмещали стоимость предоставления услуг ЖКХ примерно на одинаковом уровне 70-72%, но при этом среднедушевые денежные доходы ивановцев были в 3,6 раза ниже, чем у живущих на дальневосточной окраине, а износ основных фондов коммунального хозяйства, определяющий качество услуг и самую возможность их получения, - выше, перевалив рубеж 60%. Однако собираемость платежей в бедной (без кавычек) Ивановской области составляла 89% против 85% - в Магаданской, но и в той, и в другой областях она упала: в Ивановской - на 5 процентных пунктов, в Магаданской -на 3. Темпов роста тарифов не выдерживают регионы не только с низкими, но и с высокими денежными доходами.
В целом, приходится с сожалением повторить прежний вывод, что по совокупности всех субъектов Федерации не обнаруживается связи между уровнем возмещения населением стоимости предоставления жилищно-коммунальных услуг ни с самой этой стоимостью, ни с финансовыми возможностями населения, ни с состоянием основных фондов. Этот показатель устанавливается по соглашению местной власти с монопольными производителями услуг ЖКХ, не сопровождаясь ни повышением их качества, ни хотя бы гарантией их бесперебойного получения. В этом случае предусмотренное Жилищным кодексом выселение неплательщиков и переселение их в неблагоустроенное (то есть, фактически, такое же, как и их бывшее) жилье по нормам проживания в общежитии, на наш взгляд, противоречит Закону о защите прав потребителей.
454
Расходы на покрытие стоимости производства и потребления жилищно-коммунальных услуг в расчете на душу населения, за исключением бюджетных расходов на компенсацию разницы тарифов в связи с повышением уровня возмещения населением соответствующих затрат, по сравнению с 2001 г. удвоились (табл. 6).
Таблица 6
Расходы на покрытие стоимости производства и потребления услуг ЖКХ
Федеральные округа Начислено платежей населению Размер средств, затраченных на льготы по оплате услуг ЖКХ Общая сумма начисленных субсидий по оплате услуг ЖКХ Бюджетные дотации
Всего на компенсацию разницы между экономически обоснованными и действующими для населения тарифами на пре-доставление льгот по оплате услуг ЖКХ отдельным категориям граждан
РФ в целом, млн. руб. 309699,2 51632,9 30684,2 198367,6 105066,7 36557,7
на душу населения, тыс. руб. 2,15 0,36 0,21 1,38 0,73 0,25
Центральный, млн. руб. 90344,0 13985,5 5309,5 57700,2 30414,6 9187,6
на душу населения, тыс. руб. 2,39 0,37 0,14 1,53 0,81 0,24
Северо-Западный, млн. руб. 90344,0 13985,5 5309,5 57700,2 30414,6 9187,6
на душу населения, тыс. руб. 2,91 0,53 0,25 1,98 0,98 0,38
Южный, млн. руб. 33573,4 6772,1 2998,9 13823,8 5367,2 4309,2
на душу населения, тыс. руб. 1,47 0,30 0,13 0,60 0,23 0,19
Приволжский, млн. руб. 54750,6 9544,3 6688,5 28870,9 14932,6 6487,2
на душу населения, тыс. руб. 1,77 0,31 0,22 0,93 0,48 0,21
Уральский, млн. руб. 32377,1 4506,5 2223,2 19628,6 10892,9 3777,5
на душу населения, тыс. руб. 2,63 0,37 0,18 1,59 0,88 0,31
Сибирский, млн. руб. 39631,2 6778,9 5704,8 30629,1 18584,8 5034,0
на душу населения, тыс. руб. 1,99 0,34 0,29 1,54 0,93 0,25
Дальневосточный, млн. руб. 18738,2 3676,5 4318,8 20471,8 11384,0 2554,4
на душу населения, тыс. руб. 2,82 0,55 0,65 3,09 1,72 0,39
* Рассчитано по данным [2]
Вместе с тем, если исключить из числа 13 названных в процессе опроса населения причин неудовлетворенности своими жилищными условиями две наиболее существенные - тесноту и ветхость, то из оставшихся одиннадцати шесть связаны с низким качеством жилищно-коммунальных услуг. 27,2% из числа опрошенных указали на плохое отопление помещений, в том числе - 25,1% - в городской местности, на частые перебои с подачей воды указали 21,4% горожан, перебои с подачей электроэнергии - 7% [8].
455
Предложение включить в тариф для населения на тепло еще и инвестиционную составляющую, то есть переложить на потребителя не только цену услуги, но и финансирование ее расширенного воспроизводства [6], автоматически переводит отношения производителя и потребителя в плоскость отношений собственности [10].
Введение так называемого тарифа развития, включающего инвестиционную составляющую, на самом деле означает гораздо больше, чем простое повышение потребительских расходов населения. При расчетах по «обычному» тарифу, в основе которого лежит калькуляция себестоимости в стандартной структуре со всеми надбавками, входящими в цену товара (услуги), потребление тепла укладывается в схему купли-продажи. Инвестиционная же составляющая тарифа в размере, предполагающем расширенное воспроизводство, автоматически переводит население без его ведома и согласия в число пайщиков, совладельцев, квази-собственников тепловых систем. По этому поводу возникают уже совершенно иные экономические и правовые отношения, которые требуют тщательной проработки и обсуждения, изменений в законодательной базе и нормативных актах.
При этом производитель плохо осведомлен о наступающих в таком случае организационных, экономических и правовых последствиях, а потребитель о них вообще не подозревает.
Дальнейшим, доведенным до абсурда развитием этого направления, является предложение о передаче в частную собственность не только земельных участков под многоквартирными домами, но и участков проходящих под ними инженерных коммуникаций.
Противоречие, состоящее в том, что оплата текущих расходов по тарифам, не включающим инвестиционную составляющую, не обеспечивает даже простого воспроизводства основных фондов, учитывая степень их износа, а ее включение в тариф не соответствует отношениям продавца и покупателя услуг, может быть ликвидировано только финансовым вмешательством государства.
В рамках подпрограммы по модернизации объектов коммунального комплекса национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» [11], финансирование которой в 2003 г. составило 557,9 млн. руб. и было выполнено на 100%, за два года -2006 и 2007 - предполагается выделить субъектам федерации, «удовлетворяющим требованиям по развитию рыночных отношений в жилищно-коммунальном секторе», государственную поддержку в общем объеме 10,2 млрд. руб. Эта расплывчатая формулировка не содержит четких критериев для выделения средств. Более того, если следовать этому условию, то регионы, наиболее нуждающиеся в средствах, их не полу-
456
чат, а получат те, которые справились с проблемами самостоятельно, раз им уже удалось добиться «развития рыночных отношений».
Для обеспечения земельных участков под жилищное строительство коммунальной инфраструктурой предусматривается выделить по Программе государственных внутренних заимствований РФ 12,5 млрд. руб. в 2006 г. и 17,5 млрд. руб. в 2007 г. на гарантии по кредитам на эти цели и еще 5,5 млрд. руб. за два года на субсидирование процентных ставок заемщикам. Таким образом, основной объем финансирования сосредоточивается на обеспечение строящегося, а не действующего жилищного фонда, хотя именно его коммунальное хозяйство находится на грани полного разрушения и остро нуждается в инвестициях.
Вопрос о размерах государственных вложений в жилищно-коммунальное хозяйство нельзя рассматривать изолированно от целесообразности форм и направлений этих вложений.
Постоянно растущие расходы на оплату жилищно-коммунальных услуг частично компенсируются системой льгот и субсидий. В 2004 г. практически треть населения [8] пользовалась льготами на оплату услуг ЖКХ. Численность пользователей уменьшилась по сравнению с 2001 г. в связи с естественной убылью населения на 4,9 млн. чел., а их удельный вес сократился с 34 до 31%, но размер средств, затраченных на предоставление льгот за этот период вырос с 27,4 до 66,6 млрд. руб., или в 2,4 раза, а среднемесячный размер льготы на одного пользователя увеличился с 47 до 126 руб., или в 2,7 раз. По материалам выборочного обследования бюджетов домашних хозяйств [8], льготами на оплату услуг ЖКХ в 2004 г. пользовалось 27% домашних хозяйств, проживающих в городской и 25,9% в сельской местности, а в среднем 26,7% от общего числа домашних хозяйств. При этом из 43913,3 тыс. чел., пользующихся льготами, их непосредственными носителями были только 29156,4 тыс. чел., то есть немногим более 66%.
Поскольку, в отличие от субсидий, предоставление льготы не связано ни с индивидуальным, ни с совокупным семейным доходом, а является инструментом статусного распределения, территориальное распространение льгот определяется исключительно социально-демографическим составом населения, а их размер -величиной тарифа, поскольку льгота устанавливается к нему в процентном отношении: 100 или 50% (табл. 7).
Самый низкий удельный вес домашних хозяйств, имеющих льготы на оплату услуг ЖКХ, как видно из табл. 7, в 2004 г. был в ЦФО -22,2%, самый высокий - 31,5% - в СЗФО и 31% - в ПФО.
457
табл. 7 (поперечная) в конце ст.
458
В пятнадцати субъектах РФ льготы на оплату услуг ЖКХ имело свыше 40% домашних хозяйств, а в Республике Коми, Мурманской и Пензенской областях - более половины домашних хозяйств.
Из общей суммы бюджетных дотаций жилищно-коммунальному хозяйству на предоставление льгот отдельным категориям граждан уходило в среднем 18,4% ассигнований, а в ЮФО - свыше 30%. Таким образом, вместе с расходами на компенсацию разницы в тарифах, собственно на развитие жилищно-коммунального хозяйства, его реконструкцию и модернизацию оставалось в среднем всего 28,6% средств, выделенных на поддержку жилищно-коммунального комплекса.
Субсидии, напротив, относятся к системе адресной социальной поддержки, поэтому их назначение и размер зависят от установленных пороговых значений среднедушевого семейного дохода и удельного веса расходов на оплату жилищно-коммунальных услуг в общем доходе семьи (табл. 8).
Таблица 8
Предоставление гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг*
Показатель 1998 г. 1999 г. 2000 г. 2001 г. 2002 г. 2003 г. 2004 г.
Число служб субсидий 2416 3047 3454 3828 4004 4222 4016
Получили субсидии, млн. семей 2,67 2,63 3,21 3,96 5,25 7,09 6,80
Удельный вес семей, пользующих-
ся субсидиями, в общем числе
семей, % 7,1 6,5 7,7 9,1 11,4 15,2 13,7
Сумма начисленных субсидий,
млрд. руб. 1,23 1,96 3,08 5,92 14,9 30,7 35,5
Среднемесячный размер субсидии
на семью, руб. 38 62 80 1,24 237 361 435
* Рассчитано по данным [4].
Число семей, получающих субсидии, увеличилось с 3,96 млн. в 2001 г. до 6,80 млн. в 2004 г., или на 72%, их удельный вес в общем числе семей вырос с 9,1 до 13,7%, а среднемесячный размер субсидии на семью увеличился со 124 до 435 руб., или в 3,5 раза. Общая сумма начисленных субсидий в 2003 г. увеличилась по сравнению с 2001 г. в 5,2 раза и в 2004 г. достигла 35,5 млрд. руб., то есть расходы на выплату субсидий постепенно догоняют расходы на предоставление льгот.
При межрегиональной дифференциации в 2,45 раза, удельный вес пользующихся субсидиями семей колебался от 8,9% в УФО до 21,8% - в ДФО (табл. 9). В восемнадцати субъектах Федерации, треть из которых приходилась на ДФО, субсидиями пользо-
459
вались свыше 20% общего числа семей, а в Республике Ингушетия таких семей было 46,3%. Внутрирегиональная дифференциация этого показателя в ЮФО превышала 23 раза, а в ЦФО, СЗФО и СФО - колебалась вокруг восьми раз.
Таблица 9
Субсидии на оплату жилья и коммунальных слуг, предоставленные гражданам, по регионам РФ
Число семей, получивших Обшдя сумма на- Средне-
субсидии на оплату жилья и численных субси- месячный
Федеральные округа коммунальных услуг дий на оплату размер на-
всего, тыс. % общего жилья и комму- численных
числа семей нальных услуг, млн. руб. субсидий на семью, руб.
Российская Федерация
2001 3963,4 9,1 5920,6 124
2003 7092,6 15,2 30684,2 361
Центральный
2001 985,5 8,2 1338,2 113
2003 1567,2 12,5 5009,5 284
Северо-Западный
2001 647,9 14,9 1112,1 143
2003 690,4 14,2 3440,5 415
Южный
2001 459,0 8,1 599,9 109
2003 831,4 12,8 2998,9 301
Приволжский
2001 936,6 10,0 1128,3 100
2003 1765,0 17,3 6688,5 316
Уральский
2001 136,7 3,3 229,9 140
2003 448,0 11,1 2223,2 414
Сибирский
2001 468,5 8,0 614 109
2003 1269,5 19,8 5704,8 374
Дальневосточный
2001 329,2 15,4 898,2 227
2003 531,1 24,7 4318,8 678
Размер субсидий на семью также сильно варьировался по территориям (табл. 10).
Приведенные данные наглядно свидетельствуют о различиях в нагрузке на бюджеты отдельных субъектов Федерации, связанной с необходимостью адресной поддержки населения в вопросе оплаты жилищно-коммунальных услуг.
Число служб, оформляющих получение субсидий, в 2004 г. составило 4016, и можно с уверенностью предположить их дальнейший рост по мере увеличения числа обращающихся в связи с ростом
4 60
тарифов, при том, что уже в 2001 г. расходы на содержание этих служб доходили до 25% от общей суммы средств, выделяемых на выплату субсидий. Если влияние льгот на непосредственные расходы населения сократилось в среднем на 1,7%, а выросло только в ЮФО и СФО, то удельный вес субсидий в начисленных населению платежах сильно увеличился (табл. 11). В среднем он вырос почти в 2,5 раза, а в СФО - более чем в четыре раза.
Таблица 10
Территориальная дифференциация размера субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг*
Федеральные округа Среднемесячный размер субсидии, руб.
Средний Максимальное значение Минимальное значение Внутрирегиональная дифференциация
РФ 435
Центральный 406 Ивановская обл. 577 Орловская обл. 141 4,09
Северо-Западный 525 Республика Коми 891 Калининградская обл. 232 3,84
Южный 289 Ставропольский край 491 Краснодарский край 194 2,53
Приволжский 393 Респ. Чувашия 891 Ульяновская обл. 171 3,42
Уральский 510 Ханты-Мансийский АО 1252 Челябинская обл. 364 3,44
Сибирский 448 Республика Алтай 737 Ордынский Бурятский АО 119 6,19
Дальневосточный 707 Магаданская обл. 1273 Хабаровский край 494 2,58
Межрегиональная дифференциация 2,45
* Рассчитано по данным [2].
В [6] приведены расчеты потребности в дополнительных объемах субсидий при росте тарифов на тепло. Хотя расходы на теплоснабжение действительно составляют львиную долю всех затрат населения по оплате жилищно-коммунальных услуг, тарифы на другие их виды также растут, вызывая увеличение бюджетных расходов на субсидирование.
Распределение источников бюджетного финансирования между различными уровнями власти (табл. 12) таково, что большую часть расходов на жилищно-коммунальное хозяйство несли местные бюджеты, причем их доля существенно увеличилась, что усугубляет ситуацию.
4 61
Влияние льгот и субсидий по оплате услуг ЖКХ на непосредственные расходы населения, %
Федеральные округа Удельный вес в сумме начисленных платежей
льгот по оплате жилья и коммунальных услуг субсидий по оплате жилья и коммунальных услуг
Российская Федерация
2001 18,4 4,0
2003 16,7 9,9
Центральный
2001 18,3 3,0
2003 15,5 5,9
Северо-Западный
2001 22,3 5,7
2003 18,3 8,5
Южный
2001 19,0 3,5
2003 20,2 8,9
Приволжский
2001 18,5 4,5
2003 17,4 12,2
Уральский
2001 16,1 1,5
2003 13,9 6,9
Сибирский
2001 16,0 3,4
2003 17,1 14,4
Дальневосточный
2001 27,1 10,1
2003 19,6 23,0
* Рассчитано по данным [2].
Что касается финансирования прямых социальных трансфертов на оплату услуг ЖКХ, то участие местных бюджетов почти с 80% сократилось до 50% и менее, что связано именно с ростом их объема в абсолютном выражении, который местным бюджетам оказался непосильным. Поэтому при полной ликвидации централизованной поддержки у регионов с нищенскими бюджетами не останется никаких перспектив не то что на реконструкцию и развитие ЖКХ, но и просто на поддержание его в работоспособном состоянии.
462
Государственная поддержка жилищно-коммунального хозяйства субъектов РФ по уровням бюджета
Удельный вес бюджета субъекта федерации, %
Удельный вес местного бюджета, %
Жилищное хозяйство Субсидии, субвенции и текущие трансферты
2001 41,2
2004 15,7 в том числе субсидии и субвенции
2001 42,7
2004 4,9 из них на покрытие убытков предприятий
2001 42,7
2004 0,2 трансферты населению
2001 21,0
2004 55,7 Капитальные вложения в основные фонды
2001 I 48,1
2004 | 45,4
в том числе капитальный ремонт
2001 I 48,1
2004 | 45,4
из него жилого фонда
2001 I 47,4
2004 | 46,1
Коммунальное хозяйство Капитальные вложения в основные фонды
2001 I 38,3
2004 | 16,8
в том числе капитальный ремонт
2001 I 38,3
2004 | 16,8
Субсидии на услуги населению по электро- и теплоснабжению
2001 I 7,5
2004 | 19,4
Субсидии, субвенции и текущие трансферты
2001 I 7,5
2004 | 19,4
из них на покрытие убытков предприятий
2001 I 6,2
2004 | 24,3
Субсидии на услуги населению по водоснабжению и канализации
2001 I 2,2
2004 | 14,5
Субсидии, субвенции и текущие трансферты
2001 I 2,2
2004 | 14,5
из них на покрытие убытков предприятий
2001 I 1,4
2004 5,4
58,8 84,3
57,3 95,1
57,3
99.8
79.0 44,3
59.1 54,6
59,1 54,6
52,6
53.9
61,7 83,2
61,7 83,2
92.5
80.6
92.5
80.6
93,8 75,7
97,8 85,5
97,8 85,5
94,6
* Рассчитано по данным [12].
463
Подводя итоги, можно констатировать следующие основные моменты.
1. Сохраняется недостаточность бюджетного финансирования жилищно-коммунального комплекса.
2. Основная часть бюджетных вложений в ЖКХ осуществляется из бюджетов субъектов Федерации, поэтому в бедных регионах с наиболее запущенным состоянием жилищно-коммунального хозяйства ситуация продолжает ухудшаться.
3. Собственно на развитие и модернизацию жилищно-коммунального комплекса расходуется менее трети бюджетных дотаций, а остальная часть уходит на покрытие разницы в фактических и установленных для населения тарифах и компенсацию льгот.
4. Рост тарифов не сопровождается улучшением качества услуг и не гарантирует бесперебойность их предоставления.
5. Повышение уровня возмещения населением расходов на производство услуг ЖКХ не обеспечивает снижения доли убыточных предприятий.
6. Ускоренный рост затрат на выплату жилищных субсидий и расходов по организации и содержанию соответствующих служб поддерживает, скорее, не жилищно-коммунальное хозяйство, а банковский сектор.
Одним из мотивов перехода от прямого дотирования тарифов на услуги ЖКХ к адресному субсидированию их потребителей являлись опасения, что через низкие единые тарифы идет перераспределение в пользу высокодоходных слоев населения. Данные опасения имели под собой объективные основания, поскольку эти группы располагают большими по размеру жилыми площадями с более развитым техническим оснащением, что влечет за собой и большие объемы потребления жилищно-коммунальных услуг, в особенности, электроэнергии и отопления.
Однако за последние годы ситуация начала принципиально меняться. Самая богатая часть населения перебралась в загородные особняки и закрытые коттеджные поселки с автономным энергоснабжением и техническим обслуживанием, «выпадая» из сетевого потребления. Этот процесс затрагивает и верхушку среднего слоя, поскольку потребительское поведение, во вторую очередь после доходных ограничений, основывается на демонстрационных образцах. Неслучайно, начиная с 2002 г. темпы роста ввода в действие жилых домов в Московской области опережали этот показатель для самой Москвы, а в 2004 г. в Подмосковье было построено на 1159 тыс. кв. м общей площади жилых домов больше, чем в городе. Естественно, значительную часть этого объема составляет многоэтажное многоквартирное жилищное строительство, популярное из-за более низких, чем в пре-
464
делах МКАД, цен за квадратный метр, тем не менее, тенденция к индивидуализации набирает силу. Основной объем потребления сетевых услуг ЖКХ смещается в сторону групп населения с более низкими доходами. Так, уже в 2004 г. удельный вес расходов на услуги центрального отопления и водоснабжения в семейном бюджете в третьей, четвертой, пятой доходных группах вырос почти в той же мере, что и в низкодоходных, а это дает повод к поиску других подходов к организации оплаты жилищно-коммунальных услуг.
Коммунальное хозяйство исторически развивалось как система общественного пользования, что заложено в самом названии. Такая организация по определению предполагает коллективное солидарное участие в оплате издержек, то есть перераспределение. Только идет оно всегда в обратном направлении: от бедных к богатым. Но перелом этой ситуации лежит вовсе не на пути неограниченного роста тарифов и не в адресном субсидировании, а в обосновании и дифференциации тарифов в зависимости от качества услуг параллельно с разработкой и внедрением прогрессивной шкалы налогообложения недвижимости.
Применяющаяся сейчас дифференциация тарифов на оплату жилья в зависимости от его качества явно недостаточна, поскольку не учитывает всего комплекса разнообразных факторов, влияющих на уровень удобства и безопасности проживания, которые безошибочно учитывают в своей практике частные арендодатели. Что касается налога на недвижимость, то в настоящее время к числу собственников жилья, наряду с владельцами многоэтажных загородных особняков и пентхаузов в престижных столичных районах, относятся и жители приватизированных квартирок в «хрущовках» первых лет застройки, дореволюционных «доходных» домов, полуразрушенных деревянных домишек на окраинах малых городов и в поселках городского типа, деревенских изб. Поэтому переход к действительно обоснованной дифференциация тарифов на наем жилья и прогрессивная шкала налогообложения недвижимости могли бы постепенно сгладить различия в относительных пропорциях расходов на услуги ЖКХ для групп населения с различными располагаемыми ресурсами и даже повернуть вектор перераспределения в нужном направлении.
Практика адресного субсидирования достаточно ясно, как нам кажется, показала, что хотя некоторой части населения действительно предоставляется безналичная прибавка к семейному доходу, все вместе потребители не получают улучшения качества обслуживания. Жилищно-коммунальные предприятия, в результате многозвенных начислений, переводов и платежей получают те же самые, или меньшие средства, которые могли бы получить напрямую. Единственным, кто оказывается в вы-
465
игрыше в результате применения этой системы, является банковский сектор, который многократно «прокручивает» бюджетные деньги.
С учетом сделанных на основе произведенного анализа выводов, на наш взгляд, более эффективным с экономической точки зрения и социально приемлемым представляется возврат к прежней схеме оплаты услуг ЖКХ, дополненной новым, ранее не использовавшимся механизмом.
Ее основой является установление минимальных базовых региональных тарифов, соотносящихся с соответственными величинами прожиточного минимума, предельной доли расходов на услуги ЖКХ и нормативами их потребления. Это даст возможность оплаты жилищно-коммунальных услуг из текущих доходов малообеспеченными слоями населения, обеспечит увеличение поступления средств за счет сокращения числа неплательщиков, будет способствовать появлению реальных стимулов к увеличению использования установленных производственных мощностей на предприятиях комплекса и к снижению себестоимости услуг.
Второй составляющей оплаты жилищно-коммунальных услуг должен стать специальный жилищно-коммунальный налог (не смешивать с налогом на собственность), взимаемый по месту уплаты остальных налогов, с прогрессивной шкалой налогообложения в зависимости от уровня располагаемых ресурсов домашних хозяйств и качества жилья.
Его введение означало бы создание постоянного источника средств для финансирования текущего функционирования и развития предприятий ЖКХ, а также изъятие жилищно-коммунальной ренты, возникающей у высокодоходных групп населения за счет лучших жилищных условий. При таком порядке, в отличие от практики жилищных субсидий, не требуется никаких специальных структур, дополнительного сбора сведений и документального подтверждения сведений о доходах и собственности, поскольку действующие налоговые службы, по определению, уже располагают необходимыми данными. Действующие льготы по оплате услуг ЖКХ заменяются освобождением от уплаты налога.
Одновременный возврат к прямому дотированию организаций, производящих жилищно-коммунальные услуги, позволил бы оптимизировать денежные потоки путем ликвидации промежуточных звеньев в цепочке прохождения жилищно-коммунальных платежей от субвенций из бюджетов субъектов Федерации на выплату жилищных субсидий до счетов производящих услуги ЖКХ организаций, а также высвободить средства от ликвидации служб жилищных субсидий.
На первый взгляд может показаться, что предлагаемая схема представляет собой отказ от рыночных механизмов, но на самом деле и в настоящий момент тарифы на услуги естественных монопо-
466
лий, в том числе, и локальных, к которым принадлежат энергопроизводящие организации, на чью долю приходится основной вклад в общую стоимость жилищно-коммунальных услуг для населения, являются предметом регулирования согласно Федеральному закону «Об основах регулирования тарифов коммунального комплекса» от 30 декабря 2004 г. [13]. Что же касается налогообложения с прогрессивной шкалой, то этот механизм имеет универсальный характер и не зависит от типа экономических отношений.
Практика поэтапного повышения тарифов на услуги ЖКХ до их 100% оплаты населением за последние несколько лет, на наш взгляд, достаточно ясно показала, что эта мера не оправдала возлагавшихся на нее ожиданий ни по части повышения качества услуг, ни по улучшению финансового положения производящих их предприятий.
Простое перекладывание расходов на ЖКХ с государства на население без изменения их объема и структуры не в состоянии ликвидировать груз накопившихся проблем, не говоря уже о переходе к новому качеству функционирования этой отрасли социальной инфраструктуры.
Промежуточные результаты реформы управления жилищно-коммунальным хозяйством, проводимой в отрыве от главных социальных проблем, лежащих в сфере распределительных отношений, а именно: политики доходов и порожденной ею подоходной и имущественной дифференциации населения, показывают, что возлагавшиеся на нее ожидания себя не оправдали.
Литература и информационные источники
1. Айзинова ИМ. Некоторые социально-экономические и территориальные аспекты реформы ЖКХ//Проблемы прогнозирования, 2004, №6.
2. Жилищно-коммунальное хозяйство и бытовое обслуживание населения России. М.: Госкомстат России, 2004.
3. Румянцева Е.Е. Жилищно-коммунальный комплекс России: проблемы теории и практики управления. М.: Из-во РАГС, 2006.
4. Российский статистический ежегодник,, 2004. М.: Госкомстат России, 2005.
5. Жилищный кодекс Российской Федерации. С изменениями и дополнениями 2006 года. М.: Эксмо, 2006.
6. Антонов Н.В., Татевосова Л.И. Тариф развития и инвестирование теплоснабжения муниципальных образований //Проблемы прогнозирования, 2006, №4.
7. Социальное положение России в январе-июле 2006г.
8. Социальное положение и уровень жизни населения России, 2004. М.: Госкомстат России, 2005.
9. Некрасов А.С., Семикашев В.В. Расходы на энергию в домохозяйствах России //Проблемы прогнозирования, 2005, №6.
10. Айзинова ИМ. Комментарий к ст. Тариф развития и инвестирование теплоснабжения муниципальных образований //Проблемы прогнозирования, 2006, №4.
11. Официальный сайт Совета при Президенте России по реализации приоритетных национальных проектов www.rost.ru
12. Официальный сайт Казначейства России www.roskazna.ru
13. Лукъянец АА, Крынин МА., Назарова В.И. Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса. Постат. комм. к Федеральному закону. М.: Юстицинформ, 2006.
467
Таблица 7
Территориальное распределение получателей льгот на оплату услуг ЖКХ*
Федеральный округ Удельный вес домашних хозяйств, имеющих льготы, % Сренднемесячный размер льготы на одного пользователя, руб
Средний Максим. Миним. Внутрирегиональная дифференциация Средний Максим. Миним. Внутрирегиональная дифференциация
Российская Федерация 26,7 126
Центральный ФО 22,2 47,5 8,2 5,79 135 188 60 3,13
Северо-Западный ФО 31,5 54,6 12,4 4,4 163 272 77 3,53
Южный ФО 24,0 38,2 7,9 4,84 87 132 30 4,40
Приволжский ФО 31,0 51,3 1,9 27,0 103 156 49 3,18
Уральский ФО 30,7 38,5 8,6 4,48 143 333 121 2,75
Сибирский ФО 25,9 48,9 4,2 11,64 124 279 45 6,20
Дальневосточный ФО 26,5 34,2 10,0 3,42 230 296 211 1,40
Межрегиональная дифференциация 1,42 2,64
* Рассчитано по данным [2].
