CC BY
81
трудового стажа, со случаями переезда пенсионера в другую страну — участницу СНГ, с действием документов, необходимых для пенсионного обеспечения. В ходе реализации пенсионныгх реформ проблема корректировки пенсионного обеспечения предметно обозначилась в отношении действующих соглашений. В настоящее время проходят консультации экспертов государств — участниц СНГ по выработке изменений в Соглашение от 13 марта 1992 г., в том числе в части распространения Соглашения на системы пенсионного обеспечения, формируемые на накопительных принципах 1.
Однако существующий порядок не учитывает специфику взаимоотношений, возникающих на современном этапе между национальными пенсионными системами стран Содружества в условиях формирования пенсионных накоплений. В связи с проведением в ряде стран СНГ реформ пенсионных систем, предусматривающих введение накопительного механизма финансирования пенсий, сложилась объективная необходимость модернизации порядка регулирования межгосударственных отношений в области пенсионного обеспечения граждан.
Как видно из вышеизложенного, значительное место в международных нормативных правовыгх актах отведено социально-экономическим правам, в том числе праву на социальное обеспечение. К сожалению, социально-экономические права получают в международных актах широкие, нестрогие, чаще рекомендательные формулировки: право на «достаточным жизненным уровень», «общее благосостояние» и т.п. Поскольку реализация социально-экономических прав ставится в зависимость от уровня и состояния финансово-экономических возможностей конкретного государства, реализация данныгх прав зависит от «сознательности» государства.
Также выиышает сомнение целесообразность наличия во многих международных правовых актах ссышок на национальное законодательство, национальные условия и возможности, которые, по сути, априори придают необязательным характер принципиальным положениям этих актов.
О.В. Ерофеева,
соискатель МГЮА
НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ В ПРИМЕНЕНИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
О ПЕНСИОННОМ ОБЕСПЕЧЕНИИ
Российское законодательство о пенсионном обеспечении граждан относится к ряду наиболее проблемных с точки зрения правоприменительной практики. Это особенно стало заметно с момента реализации пенсионной
1 Романов А.А. Указ. раб. С. 76—77.
реформы, осуществляемой на основании целого пакета федеральный законов и подзаконных актов. Основным таким законом, окончательно «оформившим» пенсионную реформу в стране, в результате которой в России полностью разрушена распределительная пенсионная система, сформированная на основе принципов обязательного социального страхования на-емныгх работников, является Федеральным закон от 17 декабря 2001 г. № 173-Ф3 «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»1.
С введением в действие указанного Закона были установлены новые основания возникновения и порядок реализации прав граждан Российской Федерации на трудовые пенсии, введена новая сложная система финансирования выплаты пенсий гражданам, полностью упразднена страховая пенсионная система с лишением граждан тех пенсионных прав, которые они приобрели или рассчитывали приобрести в результате своей многолетней трудовой деятельности. Вместо социально-страховой введена принудительная индивидуально-накопительная пенсионная система, цель которой — концентрация за счет средств застрахованных значительный финансовых ресурсов в федеральном бюджете и бюджете Пенсионного фонда, предназначенных для инвестиционных нужд 2.
При столь радикальном изменении пенсионного законодательства, являющегося по своему содержанию очень сложным и запутанным, неизбежно возникает множество спорных вопросов в его применении, которые зачастую разрешаются судами, рассматривающими обращения граждан. Вместе с тем анализ судебной практики по пенсионным делам показал, что правоприменительная практика в судах не отличается единообразием в силу неопределенности многих правовыгх норм, в связи с чем приводит к нарушению гарантий прав граждан на пенсионное обеспечение.
В связи с этим возникла объективная потребность в подготовке руководящих разъяснений Пленума Верховного Суда РФ, имеющих основополагающее значение для судебной практики.
Так, в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 20 декабря 2005 г. № 25 «О некоторых вопросах, возникших у судов при рассмотрении дел, связанный с реализацией гражданами права на трудовые пенсии»3 в целях обеспечения правильного применения положений Федерального закона «О трудовыгх пенсиях в РФ» даны разъяснения по ряду наиболее актуальных для судебной практики вопросов.
1 См.: СЗ РФ. 2001. № 52. Ст. 4920. 2003. № 1. Ст. 13; № 48. Ст. 4587; 2004. № 27. Ст. 2711; №3 5. Ст. 3607; 2005. № 8. Ст. 605; № 23. Ст. 2377, Ст. 2384.
2 См.: Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России. М., 2005. Предисловие. VIII.
3 См.: Бюллетень Верховного Суда РФ. 2006. № 2.
Следует заметить, что много важныгх проблем осталось за пределами Постановления. Объяснением этому служит сложность и дискуссионность ряда вопросов, а также нестабильность или недостаточная проработанность некоторыж норм пенсионного законодательства, нуждающихся в дополнительном законодательном уточнении.
Среди наиболее актуальный: проблем необходимо выщелить следующие.
Первая, имеющая принципиально важное значение для дальнейшего функционирования нышешней пенсионной системы, связана с включением в страховой стаж периодов работы, за которые страховые взносы не поступили в Пенсионным фонд РФ.
Согласно п. 1 ст. 10 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», в страховой стаж включаются периоды работы и (или) иной деятельности, которые вытолнялись на территории Российской Федерации лицами, указанными в ч. 1 ст. 3 названного Федерального закона, при условии, что за эти периоды уплачивались страховые взносы в Пенсионный фонд Российской Федерации.
Неоднозначное понимание приведенной нормы вызывает вопрос о том, что следует понимать под «уплаченными страховыми взносами»: взносы, которые должны быши поступить либо фактически поступили в Пенсионный фонд Российской Федерации.
Отсутствие четкой правовой позиции законодателя по этому вопросу создает почву для противоречивости правоприменительной практики.
В связи со сложившейся неопределенностью вышеуказанной нормы правоприменителями быши выгсказаны различные точки зрения по ее применению. Так, одни правоприменители исходят из того, что в п. 1 ст. 10 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», предполагается, что в страховой стаж застрахованных лиц включаются только те периоды работы, за которые страховые взносы поступили в бюджет Пенсионного фонда РФ. Другие, на наш взгляд, вполне обоснованно считают, что на застрахованных лиц, за которыгх уплату страховыгх взносов производит страхователь, не должны распространяться неблагоприятные последствия, если страхователь не исполнил свои обязанности надлежащим образом.
В соответствии с ч. 1 ст. 3 Федерального закона «О трудовыгх пенсиях в Российской Федерации» право на трудовую пенсию имеют граждане Российской Федерации, застрахованные в соответствии с Федеральным законом «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», при соблюдении ими условий, предусмотренных Федеральным законом «О трудовыгх пенсиях в Российской Федерации». Понятие застрахованного приведено в ст. 6 Федерального закона от 16 июля 1999 г. №165-Ф3 «Об основах
обязательного социального страхования»1, согласно которой застрахованными лицами признаются граждане Российской Федерации, а также иностранные граждане и лица без гражданства, работающие по трудовым договорам. Поэтому одного факта работы достаточно для того, чтобы иметь правовой статус застрахованного. Кроме того, одним из юридических фактов, с которым связано право на трудовую пенсию по старости, является страховой стаж. Однако включение в этот стаж периодов трудовой деятельности обусловлено уплатой страхователем за данного работника страховыгх взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации. При этом как Федеральный закон «О трудовыгх пенсиях в Российской Федерации», так и Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»2 не содержат норм, которые бы обязывали застрахованных лиц контролировать своевременную и правильную уплату страхователем страховых взносов на обязательное пенсионное страхование либо ставили включение тех или иных периодов работы в страховой стаж в зависимость от исполнения застрахованным лицом такой обязанности. Пункт
1 ст. 15 Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» предоставляет застрахованному лицу лишь право беспрепятственно получать от работодателя информацию о начислении страховых взносов и осуществлять контроль за их перечислением в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации, но не предусматривает каких-либо неблагоприятных последствий для застрахованного лица в зависимости от того, реализовано им такое право или нет.
Более того, в силу п. 2 ст. 14 Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» обязанность по страхованию работника, по своевременной и в полном объеме уплате за него страховыгх взносов в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации и по ведению учета, связанного с начислением и перечислением страховых взносов в указанный бюджет, возложено на страхователя. Этой обязанности корреспондирует соответствующее право работника, состоящего с работодателем в трудовых отношениях. Совокупность указанной обязанности работодателя и соответствующего права работника — это содержание отношения по обязательному социальному страхованию, включенному законодателем в предмет трудового права (ст. 1 Трудового кодекса РФ в редакции Федерального закона от 30 июня 2006 г. № 90-ФЗ 3).
1 См.: СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3686; 2003. № 1. Ст. 5; № 52. Ст. 5037; 2004. № 10. Ст. 836.
2 См.: СЗ РФ. 2001. № 51. Ст. 4832; 2002. № 22. Ст. 2026; 2003. № 1. Ст. 2, 13; 2004. № 27. Ст. 2711; № 30. Ст. 3088; № 49. Ст. 4854, 4856; 2005. № 1. Ст. № 9; № 45. Ст. 4585; 2006. № 6. Ст. 636; № 31. Ст. 3436.
3 См.: СЗ РФ. 2006. № 27. Ст. 2878.
Таким образом, поставив реализацию гражданами своего права на трудовую пенсию по старости в зависимость не от соблюдения ими условий, установленный законом, и не от исполнения обязанностей, возложенныж лично на них, а от того, исполняются ли надлежащим образом обязанности, возложенные на страхователя и на иныж лиц, действия которыж граждане контролировать не обязаны, законодатель по существу допустил возможность нарушения прав застрахованных лиц на получение трудовой пенсии в том размере, на который они рассчитывали, в зависимости от действий (бездействия) третьих лиц. В то же время п. 1 ст. 10 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», связав право работника на пенсионное обеспечение с фактом уплаты за него страховыж платежей работодателем, по сути, проигнорировал общепризнанные нормы международного права в соответствии с Конституцией РФ, гарантирующие право каждого на пенсионное обеспечение в порядке обязательного социального страхования.
Все сказанное выше позволяет сделать вывод о том, что рассматриваемая норма нарушает конституционное положение о равенстве всех перед законом и судом (ст. 19), поскольку застрахованные в связи с ее применением могут быть неравны перед Федеральным законом «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», если их страхователи различно относились к своим обязанностям по уплате страховых платежей. Поэтому очевидно, что в страховой стаж должны включаться те периоды, в течение который работодатель обязан быш уплачивать за данное лицо страховые платежи в Пенсионный фонд РФ.
Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях, из конституционного принципа равенства (ч. 1 ст. 19 Конституции Российской Федерации) вытекает требование определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями. Неопределенность содержания законодательного регулирования, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит — к нарушению принципов равенства и верховенства закона. Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, которая высказывалась им неоднократно, признака неопределенности правовой нормы достаточно для ее дисквалификации во всех случаях, когда эта неопределенность влечет произвольное толкование закона правоприменителем, нарушающее конституционный принцип равенства.
Несомненно, что данный вопрос должен быть предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, и в случае признания им данной нормы неконс-
титуционной имеющееся противоречие, нарушающее конституционные гарантии права каждого на пенсионное обеспечение, нейтрализуется.
Другой проблемой, вымвленной правоприменительной практикой, является проблема индексации пенсии, своевременно неполученной по вине органа, назначающего и вытлачивающего пенсию.
В силу п. 2 ст. 23 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» трудовая пенсия (часть трудовой пенсии), не полученная пенсионером своевременно по вине органа, осуществляющего пенсионное обеспечение, выплачивается ему за прошедшее время без ограничения каким-либо сроком.
Учитывая, что задержкой выплаты пенсии пенсионеру в связи с инфляцией причиняется имущественный вред, суммы пенсий, своевременно не полученные пенсионером, подлежат индексации. Однако в законодательстве отсутствует механизм индексации таких сумм. Это обстоятельство приводит к тому, что судебные органы, удовлетворяя споры граждан об индексации, применяют различные способы индексации либо вообще отка-зышают в удовлетворении исков.
Некоторые правоприменители, с которыми, на наш взгляд, следует согласиться, считают, что индексацию названных сумм следует осуществлять на основе индекса роста потребительских цен в субъекте Российской Федерации, рассчитанного государственными органами статистики. Фактически эта позиция аналогична той, которая высказана в разъяснении постановления Пленума Верховного Суда РФ по делам, связанным с ликвидацией последствий катастрофы на Чернобышьской АЭС от 5 апреля 2005 г. № 7 1, и основышается на том, что обязательство пенсионных органов погасить задолженность по пенсиям за прошлое время носит гражданско-правовой характер и регулируется п. 1 ст. 1064 и ст. 15 Гражданского кодекса РФ 2 о возмещении вреда в полном объеме лицом, причинившим этот вред.
По мнению других, в самом Федеральном законе «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», в его п. 6, 7 и 9 ст. 17 предусмотрен механизм защиты пенсий от инфляции путем их периодической индексации: пенсии подлежат индексации с учетом темпов роста инфляции в пределах средств, предусмотренный на эти цели в федеральном бюджете и бюджете Пенсионного фонда РФ на соответствующий финансовым год, а коэффициент индексации и ее периодичность определяются Правительством Российской Федерации. Поскольку с момента введения в действие названного Закона, то есть с 1 января 2002 г., индексы инфляции предусматривались федеральным бюджетным законодательством, а соответствующие коэффициенты
1 См.: Бюллетень Верховного Суда РФ. 2005. № 6.
2 См.: СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301; 1996. № 5. Ст. 410.
индексации пенсий и ее периодичность определялись Правительством РФ, надлежит применять эти индексы и коэффициенты к задолженности по вытлате пенсий, образовавшейся после 1 января 2002 г. При этом следует принять во внимание, что право законодателя устанавливать или изменять тот или иной механизм индексации сумм различного рода периодических платежей неоднократно подтверждалось правовой позицией Конституционного Суда РФ, в том числе и в определении от 4 октября 2005 г. № 364-О 1. Думается, что такой механизм предусмотрен для индексации суммы пенсии, вытлата которой осуществляется своевременно, а не для индексации пенсии за прошедшее время.
Выгсказышается и иная точка зрения, которая представляется нам достаточно сомнительной: суммы пенсий, своевременно невытлаченных пенсионеру по вине органа, осуществляющего пенсионное обеспечение, не индексируются, поскольку в пенсионном законодательстве норм, предусматривающих такую индексацию, не содержится, а нормы гражданского законодательства к пенсионным правоотношениям в принципе не применяются.
Очевидно, что решение этих проблем невозможно без участия законодателя, которым должен устранить существующий пробел.
Наиболее справедливым, на наш взгляд, будет решение об индексации своевременно невыплаченной пенсии с учетом реального коэффициента роста и цен инфляции, поскольку только он объективно отражает повышение стоимости жизни. Индексация указанный сумм с учетом этого коэффициента позволит сохранить их покупательную способность.
Изложенное позволяет сделать вывод о том, что нормы действующего пенсионного законодательства настолько несовершенны, что порождают многочисленные проблемы в правоприменительной практике. Это, в свою очередь, приводит к существенному снижению основных гарантий реализации права граждан на пенсионное обеспечение, провозглашенныгх Конституцией РФ.
1 См.: СЗ РФ. 2006. № 3. Ст. 338.
