CC BY
8DOI 10.47643/1815-1337_2023_9_163 УДК 349.6
НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ЗАЩИТЫ И ВОСПРОИЗВОДСТВА ЛЕСОВ SOME PROBLEMS OF MANAGEMENT IN AREA OF PROTECTION AND REPRODUCTION OF FORESTS
УСТИНОВА Анна Николаевна,
старший преподаватель кафедры земельного и экологического права Саратовской государственной юридической академии. 410028, Россия, Саратовская обл., г. Саратов, ул. Чернышевского, 104. E-mail: ustinova5anna@yandex.ru;
Ustinova Anna Nikolaevna,
Senior Lecturer of the Department of Land and Environmental Law of Saratov State Law Academy. 410028, Russia, Saratov region, Saratov, Chernyshevsky str., 104. E-mail: ustinova5anna@yandex.ru
Краткая аннотация: В статье обращено внимание на состояние правового регулирования института управления в области защиты и воспроизводства лесов. В частности, рассмотрена система органов управления, обращено внимание на проблему делегирования полномочий в исследуемой области. Также рассмотрены отдельные функции управления: лесозащитное районирование и государственный мониторинг воспроизводства лесов. Отмечены некоторые недостатки механизма мониторинга за состоянием компенсационного лесовос-становления. Использованы методы анализа, синтеза.
Abstract: The article draws attention to the state of legal regulation of the institution of management in the field of protection and reproduction of forests. In particular, the system of governing bodies is considered, attention is drawn to the problem of delegation of authority in the area under study. Separate management functions are also considered: forest protection zoning and state monitoring of forest reproduction. Some shortcomings of the mechanism for monitoring the state of compensatory reforestation are noted. Methods of analysis and synthesis are used.
Ключевые слова: защита лесов, воспроизводство лесов, лесозащитное районирование, компенсационное лесовосстановление.
Keywords: forest protection, forest reproduction, forest protection zoning, compensatory reforestation.
Для цитирования: Устинова А.Н. Некоторые проблемы управления в области защиты и воспроизводства лесов // Право и государство: теория и практика. 2023. № 9(225). С. 163-165. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_9_163.
For citation: Ustinova A.N. Some problems of management in area of protection and reproduction of forests // Law and state: theory and practice. 2023. No. 9(225). pp. 163-165. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_9_163.
Статья поступила в редакцию: 13.08.2023
В соответствии с Указом Президентом РФ от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» к задачам в сфере экологии отнесено сохранение лесов, в том числе на основе их воспроизводства на всех участках вырубленных и погибших лесных насаждений. Указанная задача особенно актуальна в последнее время с учетом того, что площадь лесов, которые требуют восстановления, ежегодно увеличивается. За три года она выросла на 0,2% и на 1 января 2022 года составила 35,3 млн га. Кроме того, не способствует решению задачи и неудовлетворительно общее санитарное и лесопатологическое состояние лесных насаждений: на 1 января 2022 года насчитывалось 10,8 млн га погибших и поврежденных лесных насаждений, из них по причине лесных пожаров -53,7% [1]. Указанные данные свидетельствуют о необходимости повышения эффективности в области охраны, защиты и воспроизводства лесов, в том числе в сфере управления и нормативно-правового регулирования лесных отношений.
В России определена система органов власти, осуществляющих управление в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов. Так, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, в области лесных отношений, а также по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды является Минприроды России. Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в области лесных отношений, а также по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений выступает Федеральное агентство лесного хозяйства.
Органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации за счет субвенций из федерального бюджета делегированы полномочия по осуществлению на землях лесного фонда защиты лесов (за исключением лесозащитного районирования и государственного лесопа-тологического мониторинга), воспроизводства лесов (за исключением лесосеменного районирования, формирования федерального фонда семян лесных растений и государственного мониторинга воспроизводства лесов); разработка и утверждение лесных планов субъектов Российской Федерации, лесохозяйственных регламентов, а также проведение государственной экспертизы проектов освоения лесов и др.
В отношении органов местного самоуправления можно отметить, что в соответствии со ст. 84 Лесного кодекса РФ (далее также - ЛК РФ), конкретные полномочия по защите и воспроизводству лесов не установлены. Однако это не означает, что органы местного самоуправления отстранены от деятельности в области защиты и воспроизводства лесов. К полномочиям органов местного самоуправления в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности, относится, например, осуществление муниципального лесного контроля, предметом которого является соблюдение юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами в отношении лесных участков, нахо-
ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2023. № 9(225)
дящихся в муниципальной собственности, требований в области защиты, воспроизводства лесов и лесоразведения, в том числе в области семеноводства в отношении семян лесных растений. Также к полномочиям органов местного самоуправления относится разработка и утверждение лесохозяйственных регламентов. В лесохозяйственных регламентах устанавливаются требования к защите лесов (нормативы и параметры сани-тарно-оздоровительных мероприятий, профилактических мероприятий по защите лесов, мероприятий по ликвидации очагов вредных организмов, а также других определенных уполномоченным федеральным органом исполнительной власти мероприятий), а также требования к воспроизводству лесов (нормативы, параметры, сроки проведения мероприятий по лесовосстановлению, лесоразведению, уходу за лесами), поэтому от сведений, установленных в регламенте зависит процесс и результаты осуществления использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, расположенных в границах лесничества.
Часть 2 статьи 84 ЛК РФ закрепляет возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Однако, как показывает анализ регионального законодательства, эти полномочия касаются организации тушения ландшафтных пожаров [2], организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору) отходов на лесных участках в составе земель лесного фонда, не предоставленных гражданам и юридическим лицам [3]. На наш взгляд, возможность делегирования полномочий по осуществлению защиты и воспроизводства лесов излишняя, указанные полномочия должны относиться только к федеральному и региональному уровням управления.
Рассматривая функции управления в сфере использования и сохранения лесов, можем назвать следующие, имеющие непосредственное отношение к рассматриваемому вопросу: лесозащитное районирование, государственный лесопатологический мониторинг, лесопато-логические обследования, лесоустройство, государственный мониторинг воспроизводства лесов. Рассмотрим некоторые из них.
Лесозащитное районирование - это расчет напряженности лесопатологической обстановки. Оно проводится в лесах, расположенных на землях лесного фонда и землях иных категорий, в целях определения зон лесопатологической угрозы, а также зон использования наземных и (или) дистанционных методов осуществления государственного лесопатологического мониторинга, проведения лесопатологических обследований. Лесопатологическая угроза - это вероятностная оценка причинения вреда лесам вредными организмами. Для расчета показателя напряженности лесопатологической угрозы используются критерии, установленные в Порядке лесозащитного районирования, утвержденном Приказом Минприроды России от 09.01.2017 г. № 1: объем санитарно-оздоровительных мероприятий; объем мероприятий по ликвидации очагов вредных организмов; площадь очагов вредных организмов, в отношении которых требуется принятия мер по их ликвидации; площадь лесного участка, занятого погибшими и поврежденными насаждениями; площадь защитных лесов, в том числе особо охраняемых природных территорий. Следует отметить, что для разных критериев установлен различный срок, используемый для сбора данных. Например, не менее чем за 10 лет - для критериев «Объем мероприятий по ликвидации очагов вредных организмов» и «Площадь очагов вредных организмов, в отношении которых требуется принятия мер по их ликвидации» и не менее чем за 5 лет - для остальных критериев. Результаты расчета каждого показателя оцениваются в баллах с использованием установленных коэффициентов. В зависимости от суммы баллов показателя напряженности лесопатологической обстановки определяется зона лесопатологической угрозы. Законодательство выделяет три степени такой угрозы: слабая, средняя и сильная.
В зависимости от установленной зоны лесопатологической угрозы определяются методы осуществления государственного лесопато-логического мониторинга: в зоне слабой лесопатологической угрозы используются дистанционные методы наблюдения (с использованием космических и авиационных средств и других дистанционных) и экспедиционные лесопатологические обследования; в зоне средней лесопатологической угрозы - дистанционные и выборочные наземные методы наблюдения (визуальная и/или инструментальная оценка показателей санитарного и лесопатологического состояния лесов выборочным методом с использованием преимущественно прямых (непосредственных) учетов и измерений); в зоне сильной лесопатологической угрозы - все методы (способы), предусмотренные порядком осуществления государственного лесопатологического мониторинга, утвержденным уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, с преобладанием наземных. Именно прогнозирование лесопатологической ситуации в зависимости от установленных лесопатологических районов является основой для планирования мероприятий по защите и восстановлению лесов. В настоящее время, согласно Приказа Рослесхоза от 26.12.2018 г. № 1067 «Об установлении лесозащитного районирования в лесах, расположенных на землях лесного фонда» 13% районов (лесничеств) отнесено к зонам со слабой угрозой, 63% - к зонам со средней угрозой, 24% - к зонам с сильной угрозой. Градация степеней напряженности зависит от многих факторов, например, от суммарной вредоносности вредителей и болезней леса, находящихся на территории лесничества; от площади лесных участков, на которых ликвидированы очаги вредных организмов; от площади очагов вредных организмов, требующих мер борьбы с ними; от площади лесных участков, занятых погибшими и поврежденными лесными насаждениями и др. При этом указанные факторы напрямую связаны с качеством проведения лесозащитных мероприятий. На наш взгляд, факт того, что доля самых потенциально безопасных участков - наименьшая, свидетельствует о недостаточной эффективности санитарно-оздоровительных мероприятий. Кроме того, лесопатологическое состояние участков важно не только для защиты и воспроизводства лесов, но и для охраны лесов от пожаров. Так как именно лесные районы, относящиеся к зонам с сильной степенью лесопатологической угрозы, являются потенциальными районами для возникновения лесных пожаров.
Также основной функцией управления в области воспроизводства лесов является государственный мониторинг воспроизводства лесов, который представляет собой систему наблюдений за состоянием лесов, требующих воспроизводства, и лесов, в которых проводится их воспроизводство, а также анализа, оценки и прогноза изменения их состояния в целях осуществления управления в области воспроизводства лесов и обеспечения их воспроизводства и осуществляется в соответствии с утвержденным Минприроды России от 19.02.2015 г. № 59 Порядком осуществления государственного мониторинга воспроизводства лесов.
Воспроизводство лесов включает в себя: лесное семеноводство; лесовосстановление; уход за лесами; осуществление отнесения земель, предназначенных для лесовосстановления, к землям, на которых расположены леса. Соответственно государственный мониторинг воспроизводства лесов в соответствии со ст. 61.1 ЛК РФ включает в себя сведения по всем его составным частям: оценку изменения площади земель, на которых расположены леса; выявление лесов, требующих воспроизводства; оценку качественных и количественных характеристик лесных насаждений при воспроизводстве лесов; оценку установленных требований к выращиванию саженцев, сеянцев основных лесных древесных пород в лесных питомниках; оценку качества используемых при воспроизводстве лесов семян лесных растений и саженцев, сеянцев основных лесных древесных пород; оценку эффективности воспроизводства лесов (в том числе «компенсационного лесовосстановления»).
Следует обратить внимание на сведения, составляющие мониторинг, которые изменились в связи с новыми направлениями лесной политики. Так, в 2018 году в ЛК РФ были внесены изменения в части совершенствования воспроизводства лесов и лесоразведения, а именно закреплен механизм компенсационного лесовосстановления, который направлен на уменьшение непокрытых лесами площадей за счет восстановления или разведения лесных насаждений на иной территории (не территории, на которой осуществляется рубка). Механизм этот новый для российского лесного законодательства, соответственно необходимо отслеживать его эффективность в целях определения целесообразности его введения. Так как компенсационное лесовосстановление относится к воспроизводству лесов, отличаясь от традиционного лесовосстановления только целью, местом и порядком осуществления, то наблюдение за его эффективностью должно проходить в рамках государственного мониторинга воспроизводства лесов. Однако в упомянутом выше «Порядке осуществления государственного мониторинга воспроизводства лесов» сведения об оценке эффективности компенсационного лесовосстановления отсутствуют, в то время как в ст. 61.1 ЛК РФ они включены в число сведений мониторинга. Ежегодный отчет о государственном мониторинге воспроизводства лесов содержит разделы, соответствующие сведениям, установленным именно Порядком, а не ЛК РФ, соответственно, достаточно сложно осуществлять наблюдение и прогнозировать ситуацию с компенсационным лесовосстановлением.
Таким образом, анализ отдельных аспектов управления в области защиты и воспроизводства лесов, включая структуру, полномочия органов управления, функции управления, позволил сделать нам вывод о необходимости проведения системного анализа функций управления исходя из понимания использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов как единого процесса с учетом выявленных некоторых недостатков правового регулирования указанной области лесных отношений.
Библиография:
1. Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. 2023. № 4. Охрана лесов. С. 12.
2. Закон Московской области 07.12.2021 г. № 245/2021-03 «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области отдельными государственными полномочиями по организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору) отходов на лесных участках в составе земель лесного фонда, не предоставленных гражданам и юридическим лицам, а также по транспортированию, обработке и утилизации таких отходов» // https://www.mosoblduma.ru/Zakoni/Zakoni_Moskovskoj_oblasti/73f13b5b-316e-4829-bdb5-b852d8acbb71.
3. Закон Челябинской области от 01.03.2022 г. № 530-30 «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по организации тушения ландшафтных (природных) пожаров (за исключением тушения лесных пожаров и других ландшафтных (природных) пожаров на землях лесного фонда, землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий, осуществляемого в соответствии с частью 5 статьи 51 Лесного кодекса Российской Федерации) силами и средствами Челябинской областной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в соответствии с полномочиями, установленными Федеральным законом "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» // http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/7400202203010002.
References:
1. Bulletin of the Accounts Chamber of the Russian Federation. 2023. No. 4. Forest protection. S. 12.
2. Law of the Moscow Region dated December 7, 2021 No. 245/2021-0Z "On empowering local governments of municipalities of the Moscow Region with separate state powers to organize activities for the collection (including separate collection) of waste on forest plots as part of the forest fund lands, not provided to citizens and legal entities, as well as for the transportation, processing and disposal of such waste" // https://www.mosoblduma.ru/Zakoni/Zakoni_Moskovskoj_oblasti/73f13b5b-316e-4829-bdb5-b852d8acbb71.
3. Law of the Chelyabinsk Region dated March 1, 2022 No. 530-Z0 "On vesting local governments with state powers to organize the extinguishing of landscape (natural) fires" // http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/7400202203010002.
