CC BY
89
УДК: 349.6
Данилова Наталья Владимировна
кандидат юридических наук, доцент,
доцент кафедры административного
и финансового права Тюменского
государственного университета
nvdanilova@mail .ru
Natalia V. Danilova
candidate of the juridical sciences,
docent, associate professor, department
of administrative and
finance law, Tyumen State University
nvdanilova@mail .ru
Некоторые проблемы судебной практики по делам о незаконном размещении отходов
Some problems of judicial practice in cases on unauthorized waste disposal
Аннотация. Статья посвящена некоторым проблемам судебной практики по делам о возмещении вреда окружающей среде, причиненной незаконным размещением отходов. Автор делает вывод о том, что обязанности собственников и арендаторов земельных участков по ликвидации незаконных свалок отходов нельзя квалифицировать как гражданско-правовую ответственность.
Ключевые слова: возмещение вреда окружающей среде, гражданско-правовая ответственность, отходы, размещение отходов, несанкционированные свалки отходов, обязанности собственников земельных участков.
Annotation. The article studies the some problems of judicial practice in cases on compensation for environmental damage caused by unauthorized waste disposal. The author concludes that duties of land owners of reclamatinn on landfills are not civil responsibility.
Key words: compensation for environmental damage, civil responsibility, waste, waste disposal, unauthorized landfills, duties of land owners.
В последние годы в нашей стране проблема обращения с отходами производства и потребления приобретает все более острый характер. С одной стороны, с ростом производительных сил и развитием потребительского рынка наблюдается резкое (скачкообразное) увеличение объема образующихся отходов, с другой стороны, практически не развивается сфера их использования и переработки, а эффективный механизм экономического стимулирования и финансирования создания соответствующей
инфраструктуры отсутствует. Отдельную и крайне актуальную проблему составляют отношения, связанные с обращением с твердыми бытовыми отходами. По официальным данным Минприроды России, ежегодно в России образуется более 60 млн. тонн твердых коммунальных (бытовых) отходов. В хозяйственный оборот вовлекается только около 7 - 8% собираемых отходов, остальной их объем направляется на захоронение. Причем эти показатели отражают существующую ситуацию неполно, так как, согласно Комплексной стратегии обращения с твердыми коммунальными (бытовыми) отходами в Российской Федерации (утв. Приказом Минприроды России от 14.08.2013 № 298), «система сбора и анализа статистической информации о твердых бытовых отходах охватывает не все источники их образования, отсутствуют средства объективного учета их количества» [5]. Не уменьшается и количество мест несанкционированного размещения отходов. Так, в результате рейдовых мероприятий, проведенных органами Росприроднадзора, в период с августа 2011 года по ноябрь 2013 года было выявлено около 70 тыс. несанкционированных свалок, занимающих более 20 тыс. га земли [2]. Очевидно, что данные цифры лишь частично отражают масштаб проблемы, так как даже выявление и ликвидация свалок не исключает возникновения новых.
При выявлении мест несанкционированного размещения отходов органы государственного экологического надзора должны устанавливать лиц, виновных в совершении правонарушения, и привлекать их к юридической ответственности. С точки зрения охраны окружающей среды, важнейшей задачей органов власти является обеспечение возмещения возникшего вреда, в данном случае - проведения работ по очистке территории и рекультивации загрязненных земель.
Сложность заключается в том, что установить лиц, действительно виновных в совершении захламления земель отходами, крайне редко представляется возможным. Один из немногих примеров - решение Головинского районного суда города Москвы в отношении организации -субподрядчика, выполнявшего работы по благоустройству и содержанию парка "Грачевка", который складировал твердые бытовые отходы на территории стоянки техники и в месте фактического своего расположения (Апелляционное определение Московского городского суда от от 16 июля 2013 г. по делу № 11-22286).
Однако в делах о несанкционированных свалках установить всех виновных лиц, как правило, не представляется возможным. При этом даже установление вины одного лица, пойманного, что называется «с поличным», не решает проблемы. При таких обстоятельствах дела суд справедливо указал, что размер возмещения должен быть эквивалентным размеру причиненного вреда, а объем мусора, вывезенного именно ответчиком, государственным органом не доказан (Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 5 июня 2008 г. № 16АП-576/08).
В силу этого, как показывает анализ судебной практики, требования зачастую предъявляются к иным лицам, на которых действующим законодательством возложены обязанности по охране окружающей среды - к
собственникам, пользователям, владельцам и арендаторам земельных участков. Возникает вопрос, насколько законны и обоснованы подобные требования?
Как правило, в судебных решениях в качестве основания возложения на указанных лиц обязанности по ликвидации свалки отходов приводится ст. 77 Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 № 7-ФЗ, согласно которой юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с законодательством.
Представляется, что указанное основание может быть применено только в случае, если ответчиком выступает лицо, непосредственно причинившее вред, т.е. незаконно разместившее отходы. Оценка юридической природы исковых требований в таких случаях однозначна - речь идет о деликтном обязательстве (обязательстве из причинения вреда), а при его неисполнении - о применении мер гражданско-правовой деликтной ответственности к нарушителю.
Известно, что деликтные обязательства представляют собой разновидность гражданско-правовых обязательств, в силу которых одна сторона (причинитель вреда, делинквент) обязана возместить причиненный ею другой стороне (потерпевшему) имущественный вред, а также в предусмотренных законом случаях компенсировать неимущественный (моральный) вред, приостановить или прекратить производственную деятельность, а потерпевший вправе требовать от причинителя вреда исполнения указанной обязанности. В таком обязательстве потерпевший выступает в качестве кредитора, а причинитель вреда (делинквент) - в качестве должника. Основанием возникновения деликтного обязательства является юридический факт причинения вреда или, иначе, деликт [4, с. 335].
В свою очередь, гражданско-правовая ответственность - это одна из форм государственного принуждения, состоящая в судебном применении к правонарушителю имущественных санкций, возлагающих на правонарушителя невыгодные имущественные последствия его поведения и направленные на восстановление нарушенной имущественной сферы потерпевшего [1, с. 590].
Следует подчеркнуть, что удовлетворение исковых требований возможно при доказывании в судебном заседании всех условий наступления гражданско-правовой ответственности. Как известно, к таковым относятся: противоправное деяние; вред; причинно-следственная связь между противоправным поведением и наступившим вредом; вина.
При невозможности установить действительных виновников захламления земельных участков, уполномоченные органы предъявляют требования к правообладателям земельных участков. Однако в таких случаях ошибочно квалифицирую обязательства как деликтные. Юридическая природа обязанностей собственников, владельцев, пользователей и арендаторов земельных участков иная. Основанием требований о ликвидации незаконных
свалок являются положения ст. 42 ЗК РФ, которая прямо устанавливает обязанности этих субъектов осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов, не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий. Статья 13 ЗК РФ в числе обязанностей указанных лиц предусматривает проведение мероприятии по защите земель от захламления отходами производства и потребления, ликвидации последствий захламления земель, рекультивации нарушенных земель. Отметим, что суды удовлетворяют заявленные требования вне зависимости от того, является ли свалка отходов результатом хозяйственной деятельности правообладателей участка либо возникла по вине других лиц.
Так, Волжский городской суд Волгоградской области удовлетворил иск прокурора города Волжского к индивидуальному предпринимателю С. о понуждении к ликвидации несанкционированной свалки на арендованном ответчиком земельном участке. Суд апелляционной инстанции доводы предпринимателя о наличии несанкционированной свалки на территории арендованного земельного участка на момент заключения договора аренды не принял во внимание как не имеющие правового значения для существа спора. Суд указал, что от обязанности привести земельный участок в соответствие с требованиями природоохранного и земельного законодательства данное обстоятельство ответчика как арендатора не освобождает (Апелляционное определение Волгоградского областного суда от 27.02.2014 по делу № 332451/2014).
В ситуации, когда речь идет о захламлении отходами земель лесного фонда, в качестве ответчиков привлекаются арендаторы лесных участков. Помимо норм ЗК РФ, суды верно обосновывают свои решения ссылками на лесное законодательство. В соответствии со ст. 55 ЛК РФ в целях обеспечения санитарной безопасности в лесах осуществляются санитарно-оздоровительные мероприятия (вырубка погибших и поврежденных лесных насаждений, очистка лесов от захламления, загрязнения и иного негативного воздействия). Работы по очистке лесных участков от захламления отходами на лесных участках, предоставленных в аренду, осуществляются арендаторами этих лесных участков на основании проекта освоения лесов. Эти обязанности конкретизируются в Правилах санитарной безопасности в лесах (Определение Ленинградского областного суда от 22.03.2012 № 33а-1065/2012).
Следует подчеркнуть, что указанные требования к правообладателям земельных участков нельзя рассматривать как возложение гражданской ответственности за вред, причиненный природной среде. В данном случае речь идет о понуждении к выполнению природоохранных обязанностей, вытекающих из закона или договора. И то, и другое - меры государственного принуждения, но различные по своей природе. Еще О.С. Иоффе, исследуя данный вопрос применительно к обязательственным правоотношениям, отмечал, что понуждение к реальному исполнению обязательств нельзя считать мерой ответственности. Обязанность реального исполнения вытекает непосредственно из самого обязательства. И если бы только ею ограничивались
последствия правонарушения, это было бы равносильно полной безответственности нарушителя, который как до, так и после нарушения нес бы одну и ту же обязанность - выполнить принятое на себя обязательство. Поскольку ответственность всегда составляет определенный вид имущественных или личных отношений, она должна выражаться в каком-то дополнительном бремени, тем самым вызывая для нарушителя определенные отрицательные последствия [3; с. 97].
Применительно к собственникам земельных участков эти обязанности составляют содержание права собственности - его бремя, неотделимое от блага, которое оно дает. В равной степени это относится и к иным вещным правам на землю - постоянному (бессрочному пользованию), безвозмездному срочному пользованию и пожизненному наследуемому владению. Применительно к арендаторам земельных участков, указанные обязанности вытекают из обязанности по содержанию арендованного имущества, установленного договором и законодательством.
Разграничение указанных мер принуждения, применяемых судом, имеет важное практическое значение. Как было указано выше, для применения мер гражданско-правовой ответственности необходимо доказать наличие всех условий ее наступления: противоправного деяния, вреда, наличия причинно-следственной связи между ними и вины. Для возложения обязанности, вытекающей из закона или договора, достаточно доказать ее неисполнение. В некоторых из рассмотренных нами судебных решениях это прямо подчеркивается. Так, в определении Ленинградского областного суда от 22.03.2012 № 33а-1065/2012 указано, что арендатор обязан ликвидировать свалки бытовых отходов своими силами и за свой счет на всем арендуемом лесном участке, независимо от наличия его вины, поскольку в данном случае речь идет не о гражданско-правовой ответственности за причинение вреда, непременным условием которой является наличие вины, а об установленной законом обязанности по содержанию арендованного лесного участка в соответствии с Правилами санитарной безопасности в лесах в полном объеме.
Из этого следует и еще один важный вывод: при невыполнении собственниками (пользователями) обязанностей, вытекающих из закона или договора, нет оснований для привлечения их к деликтной ответственности. Такие иски, как нам представляется, удовлетворяются ошибочно (Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 06.05.2011 по делу № А33-11338/2010).
Литература:
1. Гражданское право: Учебник: В 4 т. / Отв. ред. Е.А. Суханов. М.: Волтерс Клувер, 2006. Т. 1: Общая часть. 669 с.
2. Доклад Руководителя Росприроднадзора В.В. Кириллова «О региональных аспектах обращения в отходами производства и потребления в Российской Федерации», 27.11.2013 // URL: http://rpn.gov.ru/node/14
3. Иоффе О.С. Обязательственное право. М., 1975. 872 с. С. 97.
4. Кузнецова Л.В. Спорные вопросы деликтной ответственности // Меры обеспечения и меры ответственности в гражданском праве: сборник
статей /рук. авт. кол. и отв. ред. М.А. Рожкова. М.: Статут, 2010. С. 334 -373.
5. Нормирование в строительстве и ЖКХ. 2013. № 4.
Literature
1. Civil Law: textbook. In 4 v. Ans. Ed.: E.A. Suhanov. M: Wolters Kluwer, 2006. V. 1. 667p.
2. Report of Head of the Rosprirodnadzor V. V. Kirillov «About the regional aspects of waste production and consumption in Russion Federation», 27.11.2013 // URL: http://rpn.gov.ru/node/14
3. Ioffe O S Contractual Law М, 1975. 872 p. Р. 97.
4. Kuznesova L.V. Disscushion issues of delictual liability // Measures to ensure and measures of responsibility in civil law / Ans. Ed.: M.A. Rozhkova. M. 2010. P. 334 - 373.
5. Rationing in the Construction and Housing 2013. № 4.
