CC BY
11
НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ ЭКОНОМИКИ ГОРОДСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
М.В. ЧЕИШВИЛИ,
кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права Московского
университета МВД России
Аннотация. Важной составляющей в деятельности любого муниципального образования является финансово-экономическая самостоятельность и обеспеченность. Одним из основных факторов, определяющих современное состояние экономики каждого муниципального образования, является жилищно-коммунальное хозяйство, требующее грамотного и эффективного управления и использования. Из-за нехватки финансовых ресурсов иногда не решаются первостепенные задачи.
Ключевые слова: местное самоуправление; городское хозяйство; муниципальная собственность; финансово-экономическая самостоятельность; экономика муниципального образования; финансовые ресурсы.
SOME OF THE PROBLEMS OF ECONOMIC REFORM MUNICIPAL GOVERNMENT IN THE RUSSIAN
II
■
M.V. CHEISHVILI,
candidate of legal sciences, associate professor of the chair of constitutional and municipal law of the Moscow university ofthe Ministry of Internal Affairs of Russia
&
Annotation. An important part in the activities of any municipality is the financial and economic self-sufficiency and security. One of the main factors determining the current state of the economy of each municipality, is the housing and utilities sector, which requires a competent and effective management and use. Due to lack of financial resources, sometimes Primary tasks are solved.
Keywords: local government, urban economy; municipal property, financial and economic independence, the economy of the municipality; financial resources.
Mil // if (h ■' \
t М-Д? ■ j 9 &
В настоящее время одной из самых острых задач в деятельности органов местного самоуправления является финансово-экономическая самостоятельность и обеспе-
ченность. Из-за нехватки финансовых ресурсов зачастую не решаются первостепенные задачи. Все еще недостаточно высока в муниципальных бюджетах доля собственных средств, не возмещается значительная часть расходов органов местного самоуправления, связанных с исполнением отдельных государственных полномочий, недостаточно эффективно используется муниципальная собственность.
Одним из основных факторов, определяющих современное состояние экономики каждого муниципального образования, является жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ). На жилищно-коммунальную сферу приходится значительная доля дотаций, что существенным образом отражается на размерах расходных средств государственных структур и муниципалитетов. Жилищно-коммунальное хозяйство включает в себя деятельность ряда независимых друг от друга, экономически самостоятельных сфер, представляющих в совокупности комплекс услуг, обеспечивающих жизнедея-
тельность населения города. Сюда относятся прежде всего жилищно-коммунальная сфера, водопроводно-отопительная, дорожная, санитарная, энергетическая и др. Проблемы жилищно-коммунального хозяйства особенно актуальны для урбанизированных территорий, где имеет место разветвленная сеть инженерной инфраструктуры. На жилищно-коммунальное хозяйство в городской среде возлагаются такие основные функции, как контроль за выполнением федерального законодательства по содержанию и эксплуатации объектов жилищно-коммунального хозяйства, эксплуатация, строительство и ремонт дорог, водоснабжения, канализации, эксплуатация городских земель в соответствии с генеральным планом и проектом земельно-хозяйственного устройства города, обеспечение материально-технического снабжения, распределение муниципальных заказов, поддержание на соответствующем уровне жилищно-коммунальной сферы и ее развитие в целом.
Целью системы жизнеобеспечения каждого городского поселения является бесперебойная работа всей инженерной инфраструктуры урбанизированной территории на основе строгого учета энергозатрат и стоимости
эксплуатационных работ. Главной проблемой в муниципальном управлении этой сферой является необходимость сочетания экономического механизма поддержания городской системы жизнеобеспечения и исполнения городом социальных стандартов, учет которых позволяет урбанизированной территории обеспечивать свою целостность и безопасность.
В недалеком прошлом, в условиях плановой экономики бывшего СССР, практически все предприятия жилищно-коммунального хозяйства были объединены в комбинаты коммунальных услуг, что, однако, уже тогда обнаруживало массу недостатков в работе предприятий, проявлению которых способствовали объективные обстоятельства функционирования данной сферы. Подобные негативные явления были обусловлены тем, что услуги предприятий жилищно-коммунальное хозяйства потреблялись по месту жительства, а это не могло не вызвать заметного противоречия между территориальным и отраслевым принципом деятельности этих предприятий. Выступая подрядчиком оказания коммунальных услуг, предприятие жилищно-коммунального хозяйства как представитель соответствующей отрасли заинтересовано в эффективных результатах своей деятельности, тогда как потребитель этих услуг (население) — только в качестве конечного результата. На производственную структуру и организацию управления хозяйством оказывает влияние масштаб самого хозяйства ше размер городского поселения, тем сложнее и разветв ленней становится структура жилищно-коммунального комплекса. Характерные для сферы производства эко номические критерии эффективности, такие как реши бельность и выработка, зачастую оказываются непри
номики страны. Если в дореформенный период на долю городского хозяйства приходилась 1/3 основных фондов страны, то сегодня эти фонды радикальным образом перераспределены между субъектами рынка — населением и частными (акционерными) предприятиями. И хотя города продолжают сохранять контроль за обеспечением основных сфер жизнедеятельности муниципалитетов, схема такого контроля становится намного сложнее и менее эффективной, чем в прежние годы.
С большими трудностями сталкиваются администрации так называемых «городов одного завода». Такие города были построены в советском прошлом специально для обслуживания крупных предприятий, где завод был смыслом и источником существования всего города. Жилье, коммунальные службы, услуги — все принадлежало предприятию, а сегодня, как только завод становится акционерным обществом, он прекращает финансирование инфраструктуры, поскольку это не выгодно, и тогда инфраструктура тяжким бременем ложится на скудный муниципальный бюджет, который не в состоянии это вынести. В результате это приводит к развалу экономики муниципального образования. Некоторые муниципалитеты пытаются привлечь частные предприятия к предоставлению услуг и содержанию коммунальной службы, однако большинство муниципалитетов без энтузиазма относится к такой инициативе, ибо они чем боль- опасаются, что налоговые поступления, полученные от этих предприятий, будут присвоены органами государст-
венной власти субъекта Федерации2.
В действительности сегодня муниципалитеты не имеют финансовой самостоятельности, которую они должны были бы иметь как единицы местного самогодными для объектов жилищно-коммунального хозяй- управления. Местные налоги и долевые доходы от налогов составляют лишь малую часть бюджетов местного самоуправления. За пределами этого источника дохода
ства. Этот факт делает актуальной проблему разработки
критериев эффективности предприятий жилищно-коммунальной сферы.
Жилищный фонд в РФ составляет около 23% недвижимого имущества страны. В городской местности расположено примерно 72% жилого фонда, тогда как в сельской только 28%. Доля жилья и жилищно-коммунального хозяйства к началу его реформирования в Российской Федерации достигала 35% от стоимости основных фондов страны1. Однако уже к концу 1990-х гг. под влиянием реформ 1991—1993 гг. в структуре жилищно-коммунального хозяйства стали происходить интересные изменения. В первую очередь в результате приватизационных процессов значительная часть предприятий жилищно-коммунального хозяйства (особенно в гостиничном комплексе) изменила форму собственности. Во-вторых, существенно меняется структура распределения основных фондов между ключевыми сферами эко-
муниципалитеты вынуждены «выпрашивать» субсидии либо у федерального правительства, либо у правительства субъектов Федерации. В силу данных обстоятельств органы государственной власти начинают вторгаться в полномочия муниципалитетов, что, по существу, приводит к реставрации системы советского образца.
В настоящий момент муниципальная собственность в Российской Федерации находится в начальной стадии становления и развития, хотя юридическая основа уже заложена. Концепция муниципальной собственности до сих пор остается весьма расплывчатой. Процесс приватизации еще не окончен, и в настоящий момент не ясно,
1 Ипатьев И.А. Условия осуществления жилищной реформы // Экономист. 2011. № 5. С. 61.
2 Реформа местного самоуправления в Российской Федерации: мат-лы междунар. симпозиума / под ред. С.Ю. Наумова. Саратов, 2010.
что именно остается за федеральной, областной и муниципальной собственностью. Следовательно, остается не ясным, какая собственность будет облагаться муниципальным налогом, или сколько налоговых поступлений сможет в будущем получать муниципалитет3.
На данный момент все еще весьма слабой является система юридической защиты местного самоуправления, прежде всего в том, что касается собственности. Например, недавно принятый Земельный кодекс РФ полностью игнорирует права органов местного самоуправления в вопросах определения правового статуса земли, совершения сделок с нею. А ведь земля является достоянием государства, общенародной собственностью, и решать наиболее важные вопросы, связанные с правовым статусом земельных участков, возможно только при участии органов местного самоуправления. Ощущается потребность в развитии законодательства по вопросам владения, использования, распоряжения муниципальной собственностью, финансово-экономическими ресурсами, местным бюджетом и внебюджетными средствами.
Актуальной проблемой является организация конт-
Тем не менее кризисные явления, сопровождающие весь период реформирования жилищно-коммунального хозяйства, к настоящему времени продолжают проявляться с той же степенью остроты, что и раньше. Сложившаяся сегодня ситуация в жилищно-коммунальном хозяйстве попросту не позволяет потенциальным инвесторам направлять свободные средства на развитие этого сектора муниципальной экономики. Причем в каждом населенном пункте вырабатывается свой ряд приоритетов в решении постоянно возникающих здесь проблем. Наиболее типичными для российских городов проблемами являются: неудовлетворительная работа в области теплоснабжения и газоснабжения микрорайонов и домов, плохое качество водопроводной воды, отсутствие развитой социальной инфраструктуры в микрорайонах, низкий уровень благоустройства муниципальных территорий4.
С целью разрешения возникающих проблем в сфере жилищно-коммунального хозяйства была разработана федеральная Концепция реформирования этой отрасли. Данная Концепция не создавалась исключительно под
роля за использованием муниципальных финансов и городские условия, однако именно города оказались в
муниципальной собственности. В системе местного са- эпицентре проблем, связанных с реализацией принци-
моуправления отсутствуют свои контролирующие ор- пов реформирования жилищно-коммунального хозяй-
ганы, способные квалифицированно и непредвзято ства. На городские поселения пришлись наиболее
проводить контроль за расходованием муниципальных тяжелые последствия результатов первых лет реформи-
средств, а также нет финансовых средств на проведение аудиторской проверки или оплаты проверки исполнения бюджета государственными контрольно-ревизионными управлениями.
Состояние жилищно-коммунальной сферы в каждом городском поселении определяется несколькими
рования. Резко возросли тарифы на коммунальные услуги. Если в Москве, Санкт-Петербурге и большинстве городов России рост составил около 30%, то, например, в Ульяновске стоимость коммунальных услуг увеличилась сразу в три раза. Правительство РФ внесло коррективы в проведение жилищно-коммунальной по-
обстоятельствами. Во-первых, количеством работни- литики, отказавшись от намерений перенести на насе-
ков, занятых в этой системе, число которых постоянно увеличивается; примечательно, что увеличился и уровень заработной платы в этом секторе российской экономики, но на самом деле этот рост является экстенсивным и никак не влияет на принципиальные организационные основы функционирования данной сферы. Во-вторых, кардинально меняется структура управления жилищно-коммунальным хозяйством, предполагающая взаимодействие на правах социального партнерства государственных, муниципальных и частных предприятий России. Значительно увеличивается доля оборотных средств в этой сфере, что превращает жилищно-коммунальное хозяйство в финансово насыщенную и устойчивую экономическую структуру. В-третьих, расширяются права субъектов жилищно-коммунального хозяйства, получающих возможность осуществления выбора, а также самостоятельной экономической политики.
ление 100%-ную оплату коммунальных услуг.
Рассматривая вопрос организации муниципального управления в крупных городах, необходимо отметить наличие высокой степени централизации управления ЖКХ, целостность и неделимость действующей инфраструктуры, огромное количество потребителей услуг. Подобная масштабность и емкость управления отраслью в городских условиях, безусловно, имеет как положительные, так и отрицательные стороны, непосредственно влияющие на характер реформирования городского хозяйства в настоящий период. Преимуществом централизации в системе управления отрасли может быть высокая оперативность работы коммунальных служб в случае крупномасштабных аварийных ситуаций. В то же время
3 Концепция управления федеральной собственностью // Вопросы экономики. 2009. № 10.
4 Рой О.М. Система государственного и муниципального управления. СПб., 2009. С. 217—270.
недостатком централизации является отсутствие возможностей отдельных граждан, органов территориального самоуправления самостоятельно регулировать и контролировать потоки коммунальных услуг, масштабы и характер которых подчас не соответствуют реальным потребностям. Эффективность работы ЖКХ зависит от его правильной организации. В настоящее время организационная структура ЖКХ чрезвычайно усложнена и зачастую не выполняет возложенных на нее задач.
В настоящее время очевидна назревшая необходимость разработки единой муниципальной политики в сфере оказания целевой поддержки населения путем организации в округах центров жилищных субсидий. Реализация указанного направления, безусловно, является сложной задачей. Долгое время невысокие цены на коммунальные услуги населению компенсировались высокими тарифами для промышленных предприятий, что с неизбежностью отражалось на себестоимости продукции последних. Однако в соответствии со ст. 426 ГК РФ практика компенсации недополученных средств от населения за счет повышенных тарифов для
V. ■Ч. »^¡ЬЙЖ^иЧяЬл
промышленных предприятий попадает под запрет, что
Не менее очевидна необходимость в разработке законодательных актов, направленных на повышение эффективности использования ресурсов муниципального района, в первую очередь определяющих источники формирования этих ресурсов и контроля за их использованием. Эти акты не должны противоречить действующему законодательству, приводить к резкому изменению сложившихся финансовых потоков. Вместе с тем они должны создавать возможности бюджетных поступлений и закладывать прочную основу для формирования в будущем полновесных районных бюджетов и бюджетов других муниципальных образований.
Важное значение также имеет научная выработка эффективных форм организации городского самоуправления. Без научно обоснованных разработок невозможно реализовать эффективное самоуправление на местах. В этом смысле целесообразно проводить комплексные научные исследования в различных сферах науки, составить перечень проблем, требующих первостепенного исследования, и организовать тендеры для их выполнения.
Подготовка и повышение квалификации кадров — одна из основных задач в обеспечении реформы мест-
в значительной степени способствует увеличению доли ного самоуправления, как это сформулировано в основ-
платежей за коммунальные услуги от населения. И все ных Положениях государственной политики в области
же, несмотря на то что доля затрат на услуги жилищно- развития местного самоуправления. коммунального хозяйства, покрываемых за счет бюд- Создание эффективного механизма самоуправления
жета, за последние 10 лет снизилась с 97 60—70%, доля дотаций в бюджетах всех уровней оста валась достаточно высокой: в бюджетах субъектов Фе дерации она составляла более 25%, в бюджетах муниципалитетов — более 50%5
Экономическая составляющая является наиболее
до в России, судя по всему, окажется делом более долгим и
трудным, чем это представлялось ранее. Очевидно, что гораздо проще осуществить организационные и институционные перемены, чем добиться изменения установок и оценок «в головах» политиков и администраторов, от которых в значительной мере зависит руководство процес-
важной в развитии местного самоуправления. Экономи- сом глубоких политических, экономических и общественных преобразований. Иными словами, «эволюция в головах» оказывается более важным делом, чем проведение
ческой основой обеспечения жизнедеятельности системы
местного самоуправления каждого города является укрепление финансово-экономической базы, следовательно, в этом направлении должна осуществляться комплексная политика, которая способна охватить решение следующих проблем: 1) расширение муниципальной собственности и улучшение ее управления; 2) разработка комплексных социально-экономических программ и обеспечение их выполнения; 3) более детальная разработка местной налоговой политики; 4) эффективное и целесообразное использование экономических, трудовых и природных ресурсов, находящихся в ведении муниципальных органов.
каких-либо реформ, но в конечном счете именно она есть ключ к построению демократического государства с рыночной экономикой. Таковы проблемы и выводы, действительные для нынешних процессов, разнообразных преобразований в стране, осуществляющей переход от централизованной административно-командной системы управления и государственной экономики к демократии и рыночному хозяйству.
5 Косарева Я.А., Улюкаев А.Д. Реформа ЖКХ: эволюция или революция? // Вопросы экономики. 2007. № 9. С. 55—68.
