CC BY
61DOI 10.47643/1815-1337_2023_1 _106 УДК 343. 163
НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРИМЕНЕНИЯ АКТОВ ПРОКУРОРСКОГО РЕАГИРОВАНИЯ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ О ПРОТИВОДЕЙСТВИИ ЭКСТРЕМИЗМУ И ТЕРРОРИЗМУ SOME PROBLEMS OF THE APPLICATION OF ACTS OF THE PROSECUTOR'S OFFICE RESPONSE IN THE IMPLEMENTATION OF SUPERVISION OF EXECUTION LAWS ON COUNTERING EXTREMISM AND TERRORISM
КОРЕШНИКОВА Нелли Расуловна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры,
Уральский государственный юридический университет им. В.Ф. Яковлева. 620137, Россия, Свердловская обл., г. Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21. ORCID: 0000-0002-6897-2987 E-mail: [email protected];
KORESHNIKOVA Nelly Rasulovna,
Candidate of Legal Sciences, Associate Professor of the Department, Ural State Law University named after V.F. Yakovlev.
21 Komsomolskaya str., Yekaterinburg, Sverdlovsk Region, 620137, Russia. ORCHID: 0000-0002-6897-2987 E-mail: [email protected]
Краткая аннотация: Актуальность исследования обусловлена важностью сферы, в которой применяются акты прокурорского реагирования при осуществлении надзора за исполнением законов о противодействии экстремизму и терроризму. В исследовании рассмотрены проблемы применения таких актов прокурорского реагирования на данном этапе как предостережение прокурора и предупреждение. Выявлены проблемы применяемые прокурорами в указанной области. Предложены пути их решения путем внесения в нормативные акты легального определения рассматриваемых актов, в приказ Генерального прокурора указать единую практику и методику их применения.
Abstract: The relevance of the study is due to the importance of the sphere in which acts of prosecutorial response are applied when supervising the implementation of laws on countering extremism and terrorism. The study examines the problems of applying such acts of prosecutorial response at this stage as a warning to the prosecutor and a warning. The problems applied by prosecutors in the specified area are revealed. The ways of their solution are proposed by introducing a legal definition of the acts under consideration into the normative acts, and specifying a unified practice and methodology for their application in the order of the Prosecutor General.
Ключевые слова: предостережение прокурора, предупреждение прокурора, акты прокурорского реагирования, прокурор, противодействие экстремизму.
Keywords: prosecutor's warning, prosecutor's warning, acts of prosecutorial response, prosecutor, countering extremism.
Для цитирования: Корешникова Н.Р. Некоторые проблемы применения актов прокурорского реагирования при осуществлении надзора за исполнением законов о противодействии экстремизму и терроризму // Право и государство: теория и практика. 2023. № 1(217). С. 106-109. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_1_106.
For citation: Koreshnikova N.R. Some problems of the application of acts of prosecutor's office response in the implementation of supervision of execution laws on countering extremism and terrorism // Law and state: theory and practice. 2023. No. 1(217). pp. 106-109. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_ 1_106.
Статья поступила в редакцию: 12.11.2022
В условиях внешних негативных факторов, нестабильной экономики и угроз национальной безопасности, прокурорский надзор за исполнением законов о противодействии экстремизму и терроризму является наиболее приоритетным в органах прокуратуры. От правильного и эффективного использования правовых средств реагирования зависит признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, а равно законных интересов организаций, в той же мере как неотвратимость наказания за осуществление экстремистской деятельности.
Федеральным законом от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности" (далее ФЗ № 114) установлены следующие правовые средства реагирования прокурора, применяемые прокурором при осуществлении надзора за исполнением законов о противодействии экстремизму и терроризму: предостережение (ст. 6 ) , предупреждение (7, 8, ) заявление в суд (ст. 9, 11, 13 ); решение (ст. 10). Согласно Федеральному закону "О противодействии терроризму" от 06.03.2006 N 35-Ф3 в статье 18 и 23 законодателем определено только одно правовое средство реагирования - заявление в суд (ст. 18, 23 ФЗ «О противодействии терроризму»). Приведенное перечисление позволяет отметить, что большинство правовых средств (актов) регламентировано в ФЗ № 114, что обусловлено тем, что экстремизм во всех его видах является идеологическим источником терроризма и, соответственно, предшествует развитию крайней формы - терроризму.
Исследователи прокурорского надзора неоднократно указывали на значимость поставленной перед прокуратурой задачи по проверке законности в деятельности общественных и религиозных объединений и средств массовой информации на предмет наличия в ней экстремистских проявлений, в связи с чем прокуроры получили такие новые полномочия, как право выносить предостережение и предупреждение по факту допущенных ими нарушений1. Однако на сегодняшний день проблемы применения актов прокурорского реагирования в надзорной деятельности на рассматриваемом направлении не утихает.
1 Винокуров. Ю. Е. Прокурорский надзор в 2 т. Том 1. Общая часть: учеб. для бакалавриата, специалитета и магистратуры / Ю. Е. Винокуров, А. Ю. Винокуров — 14-е изд., перераб. и доп. — Москва: Издательство Юрайт, 2019. — 165 с. — (Бакалавр. Специалист. Магистр).
На первый взгляд, предостережение и предупреждение — это синонимичные понятие, и, представляется, что их целью является профилактика правонарушений экстремистской направленности. Даже толковый словарь русского языка предостережение определяет через глагол «предостеречь», который, в свою очередь определяется как «заранее предупредить о необходимости остеречься, остерегаться»1. Такая же ситуация обстоит с определением понятия «предупреждение». Однако, анализ ст. 6 и ст. 7 позволяется сделать вывод о противоположном, различной природе применения рассматриваемых актов. Необходимо дифференцировать вышепоименованные акты, применяемые прокурорами, так как цель их применения различна, они применяются при разных условиях и влекут разные, не похожие друг на друга, правовые последствия для объединений и организаций.
Вместе с теми нет единой нормы права в которой законодатель определяет предостережение прокурора. В настоящее время данный акт прокурорского реагирование содержится сразу в двух законах — Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации" от 17.01.1992 N 2202-1 (далее ФЗ № 2202-1) и ФЗ № 144. Однако, положения обоих актов не лишены изъянов.
Буквальное толкование ст. 6 ФЗ № 144 и ст. 25.1 ФЗ 2201-1 позволяет выделить отличительные признаки прокурорского акта — предостережения о недопустимости осуществления экстремистской деятельности:
1) цель — предупреждение правонарушений, содержащих признаки экстремистской деятельности;
2) наличие достаточных и предварительно подтвержденных сведений о готовящихся противоправных действиях, содержащих признаки экстремистской деятельности;
3) субъект применения — Генеральный прокурор РФ, его заместитель или подчиненный ему соответствующий прокурор, его заместитель;
4) субъект, в отношении которого применяют — специальный —руководитель общественного или религиозного объединений, или руководитель иной организации, другие соответствующие лица
5) акт выносится в письменной форме и направляется (объявляется).
Данные признаки выводятся из буквального толкования, однако и здесь возникают проблемы понимания.
Во-первых, вопрос возникает по субъектам, в отношении которых может применятся предостережение. Если с руководителем общественного или религиозного объединения еще более-менее понятно, то кто такие «иные организации», «другие соответствующие лица». Законодатель не дает расшифровки, тем самым открывая пространство для нарушений при внесении данного акта со стороны органов прокуратуры.
Во-вторых, не соответствии действии — направлять или объявлять. Положение абз. 1 ст. 25.1. ФЗ о прокуратуре указывает на направление такого предостережение, абз. 2 той же статьи — на объявление. Ст. 6 ФЗ об экстремизме просто указывает на направление. Однако, в соответствии с Указанием Генерального прокурора РФ от 6 июля 1999 года № 39/7 (в ред. 16 октября 2000 года) «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона» (далее - Указание 39/7) предостережение объявляется под расписку в органах прокуратуры (п.2.3), что более усиливает профилактический эффект. Однако, здесь необходимо отметить, что объявление не исключает обязанности прокурора составить и вынести акт в письменной форме, что подтверждается положением вышеназванных статей и Указанием № 39/7.
В-третьих, отсутствие правовых последствий применения предостережения. По мнению, С.В. Филипенко независимо от того, выносилось ли предостережение, нарушившее закон лицо привлекается к одинаковой ответственности2. То есть, если такое лицо при объявленном ему предостережении нарушит закон, ему будет грозить такая же ответственность как лицу, которому такое предостережение не объявлялось. Возникает вопрос в эффективности данного средства, ведь не каждый субъект остановит свою противоправную деятельность. Необходимо вводит повышенные санкции при наказании лица, нарушившее закон, в отношении которого раннее объявлялось предостережение.
В-четвертых, применение предупреждения с иными актами прокурорского реагирования. Указание Генпрокуратуры РФ от 06.07.1999 N 39/7 "О применении предостережения о недопустимости нарушения закона" (далее Указание № 39/7) нацеливает прокуроров на то, что «в конкретной ситуации (на основе ее правовой оценки) предостережение должностному лицу может быть объявлено одновременно наряду с другими средствами прокурорского реагирования» (п.1.3). И в данном случае возникает проблема совместимости данных актов. Как отмечалось, цель предупреждения - превентивная, предостеречь лицо от совершения нарушения экстремистской направленности. Цель, например, представления, устранение выявленных нарушений и привлечения виновных лиц к ответственности. В каком случае может применятся профилактическое средство, когда уже совершены нарушения закона. А. Кривоносов отмечает, что данная ситуация возможна, когда на
3
протяжении длительного времени вскрываются однотипные нарушения , то есть при длящихся правонарушениях.
Говоря о наличии достаточных и предварительно подтвержденных сведений о готовящихся противоправных действиях, содержащих признаки экстремистской деятельности прокурор сталкивается с проблемой какие признаки говорят относятся экстремистской деятельности, а какие нет. Федеральный закон о противодействии экстремизму представляет расширенные границы форм проявления экстремизма, то есть дает широкое понятие экстремистской деятельности, подробно останавливаться на данном исследовании не будем, так как это не является предметом исследования настоящей статьи. Прокурор при затруднении в выявлении данных признаков должен обращаться за помощью к спе-
1 Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений / С.И. Ожегов, Н.Ю. Шведова. — Москва: ООО «ИТИ ТЕХНОЛОГИИ», 2005.
— 944 с.
2 Филипенко С.В. Проблемы применения предостережения о недопустимости нарушения закона // Законность. — 2017. - № 6. — С. 9 - 12.
3 Кривоносов А.Н. Прокурор как участник производства по делам об административных правонарушениях // Административное и муниципальное право. — 2009. — № 1.
— С. 75-82.
циалистам, таким как правоведы, религиоведы, историки и иным. Привлечение специалистов в подобных ситуация не будет свидетельствовать о некомпетентности прокурора как должностного лица. Наоборот, это особенность тактики прокурора при осуществлении надзора в данном направлении деятельности органов прокуратуры.
Законодатель дает право обжаловать данный акт в суд, субъектам, в отношении которых объявлено предостережение, тем самым осуществляя контроль за правильностью выявления признаков экстремизма и недопущению ограничению прав невиновных. Помимо этого, закон указывает, что должны отсутствовать основания для привлечения к уголовной ответственности, иначе объявление предостережения будет невозможно. Правовым последствием в случае невыполнения требований, изложенных в предостережении, является привлечение к ответственности. В соответствии со статьей 17.7 Кодекса об административных правонарушениях умышленное невыполнение требований прокурора влечет административную ответственность в виде штрафа или приостановления деятельности на срок до девяноста суток.
Таким образом, для эффективности применения предостережения о недопустимости осуществления экстремистской деятельности как превентивного акта необходимо привести в соответствие положения ст. 25.1 ФЗ о прокуратуре и ст. 6 ФЗ о противодействии экстремистской деятельности основываясь на вышеуказанных проблемах регулирования и применения на практике.
В неразрывной связи с предостережением следует рассмотреть акт прокурорского реагирования - предупреждение, закрепленное в ФЗ о противодействии экстремизму. В свою очередь, предупреждение как акт прокурорского реагирования в базовом законе о прокуратуре не назван.
Буквальное толкование ст. 6 и ст. 7 ФЗ о противодействии экстремизму позволяет вывести признаки предупреждения и наметить проблемы применения. Признаками, отличающими данный акт от других, является:
1) цель — устранение выявленных нарушений антиэкстремистского законодательства, восстановление нарушенной законности, устранение причин и условий, способствующих выявленным нарушениям закона;
2) наличие выявленных, свидетельствующих о наличии в деятельности субъектов признаков экстремизма;
3) субъект применения — Генеральный прокурор РФ или подчиненный ему соответствующий прокурор, а также федеральный орган государственной регистрации или его соответствующие территориальные органы;
4) субъект, в отношении которого применяют — специальный — общественное, религиозное объединение либо иная организация;
5) акт выносится в письменной форме;
6) служит основанием для дальнейшего обращения в суд с заявлением о ликвидации или запрете деятельности субъектов.
Анализируя положения ст. 7 ФЗ о противодействии экстремистской деятельности следует отметить проблемы, возникающие в
правоприменении.
Во-первых, по нашему мнению, законодатель неверно выбрал название для данного акта. Термин «предупреждение» синоним в русском языке термину «предостережение». Отсюда проблема смешения указанных терминов, а соответственно, и смешение их как прокурорских актов. Не зная сущности данных актов, можно прийти к выводу, что это одно и тоже, хотя их правовая природа различна.
В теории витает дискуссия по поводу отнесения предупреждения к средствам профилактики или мерам ответственности. И вот здесь кроется двоякая природа данного акта. В законе указано, что предупреждение выносится «в случае выявления фактов, свидетельствующих о наличии в деятельности субъектов признаков экстремизма», то есть, когда нарушения фактически совершены. Тем самым мы говорим в чистом виде об акте прокурорского реагирования, есть нарушение закона которое выявлено прокурором и есть соответствующее полномочие прокурора в форме акта, применяя которое прокурор нацелен восстановить нарушенное право. В случае неисполнения законных требований прокурора выраженной в прекращении незаконной экстремистской деятельности, законодатель предусмотрел сложный правовой механизм ликвидации или запрета поднадзорных объектов. Вынесение предупреждения и последующее его неисполнение служить своеобразной «пусковой пружиной» для ликвидации или запрета деятельности субъектов, нарушающих антиэкстремистское законодательство.
Если сравнивать, применяемые акты в прокурорской деятельности, то предупреждения будет схоже по содержание, прежде всего, с представлением, а не как казалось бы с точки зрения лингвистики с предостережением. Отсюда возникает вопрос целесообразности введения предупреждения при наличии универсального акта реагирования как представление. Оба акта выносятся по факту совершенных нарушений закона, в письменной форме, направлены на устранение выявленных нарушений законов, восстановление нарушенной законности, однако имеют различные сроки устранения нарушений. Но главным их отличием служат, правовые последствия, которые были отмечены нами выше. Предупреждение — это системный акт, который действует в дальнейшем в комплексе с иными (заявление в суд) и направлен на эффективную борьбу с экстремистскими проявлениями.
Но главной проблемой применения предупреждения, является субъектный состав в адрес которых оно объявляется, что подразумевать под «иными организациями» о которых речь идет в ФЗ № 144. Такая же проблема всегда содержалась в положениях, регламентирующих другие акты прокурорской деятельности. Причем, не только в ФЗ о противодействии экстремизму, но и в ФЗ о прокуратуре (ст. 23, 24, 25, 25.1). Данная формулировка законодателя дает широкие границы для проявления коррупциогенных факторов. И что совсем уж недопустимо, это применение указанных актов в адрес физических лиц.
Указав общую характеристику и проблемы применения предостережения и предупреждения, отметим общее и различия данных актов. Сходство заключается в следующем: выносятся в письменной форме; содержат требования о недопустимости нарушения закона;
Различия заключаются в следующем: во-первых, предостережение — в чистом виде прокурорский акт, который применяется во всех направлениях деятельности органов прокуратуры. Предупреждение — акт, который применяется лишь в исследуемом направлении прокурор-
ской деятельности. Помимо этого, он также свойственен для деятельности «федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции в сфере государственной регистрации некоммерческих организаций, общественных объединений и религиозных организаций»1, то есть не является чисто прокурорским. Во-вторых, основанием для направления предостережения является наличие достаточных и предварительно подтвержденных сведений о готовящихся противоправных действиях, содержащих признаки экстремистской деятельности, для вынесения предупреждения - выявление фактов, свидетельствующих в деятельности признаков экстремизма.
То есть, предостережение направлено на будущее, когда самого нарушения в данный момент нет, но есть основания, признаки, что оно произойдет. Предупреждение направлено на уже совершенное правонарушение, когда были выявлены факты, свидетельствующие о наличии в деятельности общественного или религиозного объединения, иной организации признаков экстремистской деятельности или наличии в публикации СМИ признаков экстремизма.
3) предостережение направляется единоличному субъекту - руководителю общественного (религиозного) объединения) либо руководителю иной организации, иному соответствующему лицу, а предупреждение выносится коллективному органу - общественному (религиозному) объединению, организации.
Если говорить о предупреждении о недопустимости распространения экстремистских материалов через СМИ, то оно выносится учредителю и (или) редактору данного СМИ, то есть единоличному субъекту.
4) в предостережении не указан никакой срок, а в предупреждении устанавливается нижняя граница срока для устранения конкретных нарушений;
5) правовые последствия. Если, как уже было указано выше, неисполнение требований предупреждения может служить основанием для последующей ликвидации, запрете деятельности или прекращении деятельности определенных образований, то невыполнение требований, изложенных в предостережении, служит основанием для привлечения субъекта к административной ответственности. То есть «в предупреждении лишь указывается на возможность привлечения лица к предусмотренной законом ответственности, а в случае невыполнения требований, изложенных в предостережении, лицо, которому было объявлено данное предостережение, может быть привлечено к ответственности в установленном порядке»2.
Помимо устранения пробелов и недостатков каждого отдельного правового средства (акта) прокурора, применяемого в обозначенном надзоре и рассмотренного нами в статье, предлагается закрепить все основные правовые средства и акты, применяемые при осуществлении надзора за исполнением законов о противодействии экстремизму и терроризму, в базовом законе - в главе 1 раздела 3 ФЗ «О прокуратуре РФ» и основных приказах Генерального прокурора РФ, а именно в приказе от 21 марта 2018 года № 156 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии экстремистской деятельности» и приказе от 17 мая 2018 года № 295 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии терроризму». Указанные дополнения в законе и приказах Генерального прокурора будут грамотны с юридической точки зрения, позволят данным актам приобрести структурированный и законченный вид, повысить эффективность правового регулирования исследуемого надзора.
Библиогра фия:
1. Винокуров. Ю. Е. Прокурорский надзор в 2 т. Том 1. Общая часть: учеб. для бакалавриата, специалитета и магистратуры / Ю. Е. Винокуров, А. Ю. Винокуров — 14-е изд., перераб. и доп. — Москва: Издательство Юрайт, 2019. — 165 с. — (Бакалавр. Специалист. Магистр).
2. Кривоносов А.Н. Прокурор как участник производства по делам об административных правонарушениях // Административное и муниципальное право. — 2009. — № 1. — С. 75-82.
3. Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений / С.И. Ожегов, Н.Ю. Шведова. — Москва: ООО «ИТИ ТЕХНОЛОГИИ», 2005. — 944 с.
4. Меркурьев В.В., Борисов С.В. Совершенствование регламентации правовых средств прокурорского реагирования на правонарушения экстремистской направленности // Мониторинг правоприменения. — 2016. — № 3(20). — С. 50-56.
5. Филипенко С.В. Проблемы применения предостережения о недопустимости нарушения закона // Законность. — 2017. - № 6. — С. 9 -
References:
1. Vinokurov. Yu. E. Prosecutor's supervision in 2 vols. Volume 1. General part: studies. for bachelor's degree, specialty and master's degree / Yu. E. Vinokurov, A. Yu. Vinokurov — 14th ed., reprint. and add. — Moscow: Yurayt Publishing House, 2019. — 165 p. — (Bachelor. Specialist. Master).
2. Krivonosov A.N. Prosecutor as a participant in proceedings on cases of administrative offenses // Administrative and municipal law. - 2009. — No. 1. — pp. 75-82.
3. Ozhegov S.I. Explanatory dictionary of the Russian language: 80,000 words and phraseological expressions / S.I. Ozhegov, N.Yu. Shvedova. — Moscow: LLC "ITI TECHNOLOGIES", 2005. — 944 p.
4. Merkuryev V.V., Borisov S.V. Improving the regulation of legal means of prosecutorial response to extremist offenses // Monitoring of law enforcement. — 2016. — № 3(20). — Pp. 50-56.
5. Filipenko S.V. Problems of applying warnings about the inadmissibility of violating the law // Legality. — 2017. - No. 6. — p. 9 -
1 О противодействии экстремистской деятельности: Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ (ред. от 08 декабря 2020 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2002. — № 30. — Ст. 3031.
2 Меркурьев В.В., Борисов С.В. Совершенствование регламентации правовых средств прокурорского реагирования на правонарушения экстремистской направленности // Мониторинг правоприменения. — 2016. — № 3(20). — С. 50-56.
