CC BY
36
гистрации права собственности на земельные участки в фактически сложившихся границах с имеющимися на них самовольно возведенными постройками.
Таким образом, видим, что основные задачи земельной реформы достигнуты, правовая база в основу положена, хотя и остается еще много целей, реализация которых пока еще невозможна не столько в связи с непринятыми нормативно-правовыми актами, сколько с реально неработающими, не создавшими механизмов для претворения целей в жизнь, именно над этим и необходимо работать в настоящее время.
Н.В. Минченко,
аспирантка МГЮА
НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
ТРАДИЦИОННОГО ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ КОРЕННЫХ МАЛОЧИСЛЕННЫХ НАРОДОВ В РФ
В условиях глобализации и активного освоения природных богатств России более пристального внимания требуют проблемы традиционного природопользования коренных малочисленных народов, существование которых в качестве самостоятельных этнических общностей напрямую зависит от возможностей заниматься народными промыслами, сохранять традиционные системы хозяйствования.
Существует целый ряд международных документов, действие которых направлено на защиту прав коренных народов, в том числе и права на осуществление традиционного для них природопользования. Первым международным документом, посвященным исключительно проблемам коренных народов, стала Конвенция МОТ 1957 г. № 107 «О защите и интеграции коренного и другого населения, ведущего племенной и полуплеменной образ жизни в независимых странах», которая в 1989 г. была пересмотрена с целью усовершенствования, и на ее основе принята Конвенция МОТ № 169 «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах».
К сожалению, Российская Федерация не является участницей ни одной из вышеперечисленных конвенций и, следовательно, современный правовой статус коренных малочисленных народов России регламентируется, прежде всего, действующим национальным законодательством.
В РФ действует комплекс нормативных правовых актов о правах коренных малочисленных народов, в основе которого — три федеральных закона: «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской
Федерации» (1999 г.), «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» (2000 г.), «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» (2001 г.). Указанные акты закрепляют приоритетное право коренных малочисленных народов на традиционное природопользование, определяют специальные права на землю и др.
Кроме того, нужно отметить, что существенное значение для выживания и сохранения традиционного образа жизни коренных малочисленных народов имеет закрепление их прав и дополнительных гарантий в области использования природных ресурсов в иных специальных и отраслевых федеральных законах в виде отдельных положений. Такие нормы закреплены в Земельном кодексе РФ (2001 г.), в Федеральном законе «Об особо охраняемых природных территориях» (1995 г.), Законе РФ «О недрах» (1992 г.), Федеральном законе «О животном мире» (1995 г.), Федеральном законе «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера РФ» (1996 г.), Федеральном законе «Об исключительной экономической зоне РФ» (1998 г.) и др.
Достаточно активно в последние несколько лет развивалось законодательство субъектов РФ в области традиционного природопользования коренных малочисленных народов. Вместе с тем его влияние неодинаково в различных субъектах РФ, хотя и наблюдается определенная корреляция с этническим составом населения региона, экономическим потенциалом субъекта РФ, стремлением органов государственной власти учитывать потребности малочисленных народов, активностью самих малочисленных народов. На примере Красноярского края к актам, регулирующим вопросы традиционного природопользования коренных малочисленных народов на территории Красноярского края, относятся следующие законы Красноярского края: «Основы правовых гарантий коренных малочисленных народов Севера Красноярского края» (2003 г.), «О государственной поддержке традиционных отраслей хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов Севера Красноярского края» (2004 г.), «О краевой целевой программе «Народы Севера» на 2006 год» (2005 г.), а также Постановление администрации Красноярского края «О мерах по защите прав и интересов коренных малочисленных народов Севера» (1998 г.).
Учитывая, что вопросы природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности особо охраняемых природных территорий, защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей в соответствии с Конституцией РФ находятся в совместном ведении Российской Федерации и
субъектов РФ, именно органам государственной власти субъектов РФ приходится решать вопросы, связанные с реализацией норм федерального законодательства применительно к специфике местных условий, а также с учетом мнения самих общин коренных малочисленных народов. Нужно отметить, что при решении всех вышеозначенных вопросов, органы государственной власти субъектов РФ испытывают определенные трудности. Одной из наиболее значимых является проблема межбюджетных отношений центра и субъектов РФ, то есть таких отношений, при которых субъекты РФ имели бы возможность располагать бюджетом, обеспечивающим им возможность реализации стоящих перед ними задач 1.
Однако, несмотря на казалось бы достаточную развитость в Российской Федерации законодательства, регулирующего отношения по поводу осуществления традиционного природопользования коренными малочисленными народами, остается еще множество не урегулированных правом вопросов. На практике возникают сложности с применением уже действующих правовых норм, что не позволяет говорить о наличии, в настоящее время, эффективной системы законодательства в данной области.
Анализируя проблемы действующего законодательства, в первую очередь, следует обратить внимание на используемую в законодательстве терминологию для обозначения самого объекта хозяйствования. В Конституции РФ (ст. 72) и в Федеральном законе «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» (п. 3 ст. 1) говорится об «исконной среде обитания» малочисленных народов, под которой понимается исторически сложившийся ареал, в пределах которого малочисленные народы осуществляют свою жизнедеятельность. Возникает вопрос, где находится данная среда обитания, как определить ее пространственно-территориальные пределы?
Федеральные законы «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» и «Об охране окружающей среды» (2002 г.) также содержат упоминание о «местах традиционного проживания» (ст. 7, 8) и «местах их компактного проживания» (ст. 11), но не характеризуют данные термины, в том числе по территориально-пространственным признакам.
Частично возникшую неопределенность позволил разрешить принятый в мае 2001 г. Федеральный закон «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», который придал данным терри-
1 Данная проблема обсуждалась на выездном заседании Комитета по бюджету Совета Федерации, состоявшемся в Красноярске. См.: Щеглов К. Почему богатые завидуют бедным (проект федерального бюджета не решает проблемы межбюджетных отношений) // Российская Федерация сегодня. 2003. № 20.
ториям статус особо охраняемых природных территорий 1, границы и правовой режим которых, в зависимости от их вида, могут быть утверждены Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Но данное положение не согласуется с положениями Земельного кодекса РФ (2001 г.), в соответствии с п. 5 ст. 97 которого порядок природопользования на территориях традиционного природопользования устанавливается федеральными законами, а границы определяются Правительством РФ.
Традиционное природопользование предполагает комплексное использование различных природных ресурсов в пределах определенной территории. Особо нужно отметить, что спецификой природопользования коренных малочисленных народов является его долговременность и экстенсивность. Следовательно, территории традиционного природопользования включают в себя совокупность различных природных ресурсов, расположенных в пределах земельных участков, предоставленных в пользование коренным малочисленным народам, которые должны быть подчинены единому правовому режиму их охраны и использования.
Основой территорий традиционного природопользования, в соответствии с анализируемым законодательством, являются земельные участки, правовой режим которых определяется, в свою очередь, земельным законодательством. В Земельном кодексе (ст. 95, 97) говорится о том, что территории традиционного природопользования относятся к категории земель особо охраняемых природных территорий и объектов. Но ст. 7 этого же Кодекса устанавливает, что в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов в случаях, предусмотренных законодательством, может быть установлен особый правовой режим использования земель различных категорий. Правомерен вопрос — будет ли территория традиционного природопользования представлять единую категорию земель или же это будут земельные участки разных категорий, соответственно, с различным правовым режимом?
Наиважнейшим положением основных законов в области защиты прав коренных малочисленных народов является право данных народов безвозмездно владеть и пользоваться в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности землями различных категорий и общераспрост-
1 Особо охраняемые природные территории — участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны (Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № ЗЗ-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях).
раненными полезными ископаемыми в порядке, установленном федеральным законодательством 1. Однако данное положение не находит своего развития в Земельном кодексе, что не позволяет на практике коренным малочисленным народам реализовать предоставленное им право.
Земельный кодекс РФ (далее — ЗК РФ) строго регламентирует возможные права на земельные участки, порядок их возникновения, а также возможных субъектов данных прав. Из всех предусмотренных земельным законодательством прав на землю безвозмездным является только право «безвозмездного срочного пользования». Однако среди субъектов данного права общины коренных малочисленных народов не предусмотрены. Более того, ЗК РФ (ст. 82) предусматривает, что условия предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения общинам данных народов устанавливаются Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», который, в свою очередь, предусматривает только возможность аренды таких земель для общин коренных малочисленных народов (ст. 10).
Исходя из вышесказанного, можно сделать вывод, что фактически данные положения федерального законодательства о закреплении земельных участков за коренными малочисленными народами на праве безвозмездного пользования не работают. На практике общины коренных малочисленных народов не могут закрепить за собой земельные участки с охот-ничье-промысловыми угодьями, оленьими пастбищами и рыбопромысловыми участками на территориях традиционного природопользования, что, в свою очередь, не позволяет им получить долгосрочные лицензии на право пользования объектами животного мира, разовые лицензии на промысел пушного зверя, а также квоты на вылов рыбы. Это наносит серьезный удар по жизнеспособности коренных малочисленных народов, поскольку само существование данных народов как самостоятельных этносов без традиционного природопользования вообще едва ли возможно.
Разрешению сложившейся ситуации может способствовать внесение изменений в действующее земельное законодательство в виде специальных положений ЗК РФ, предусматривающих право коренных малочисленных народов на приобретение земельных участков в пределах территории традиционного природопользования на праве постоянного (бессрочного) пользования. Безвозмездность использования земель на данном праве в отношении обозначенных субъектов, обеспечивается положениями ст. 395 НК
1 Статья 8 Федерального закона от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ» и ст. 11, 13, 14 Федерального закона от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации».
РФ, предусматривающими освобождение от обязанности по уплате земельного налога представителей коренных малочисленных народов в отношении земельных участков, используемых для сохранения и развития их традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов.
Все то, что касается традиционного природопользования в действующем законодательстве Российской Федерации в отношении прав природопользования коренных малочисленных народов настолько декларативно, что некоторые видные ученые 1 говорят о данных правах как о юридически несостоятельных, поскольку они не могут быть реализованы.
Практически все основные акты природоресурсного законодательства содержат нормы, предусматривающие особые права коренных малочисленных народов на осуществление традиционного природопользования. Так, Федеральный закон «О животном мире» (ст. 48, 49) гласит, что коренные малочисленные народы, если исконная среда их обитания и традиционное природопользование связаны с использованием ресурсов животного мира, наделяются дополнительными особыми правами: на приоритетное пользование животным миром и выбор угодий, на льготы в отношении сроков и районов добывания, половозрастного состава и количества добываемых объектов животного мира и продуктов их жизнедеятельности.
Приоритетное право коренных малочисленных народов на традиционное природопользование государство закрепляет и в ряде федеральных законов применительно к отдельным видам природных ресурсов. К их числу следует отнести, прежде всего, Земельный кодекс Российской Федерации, Лесной кодекс РФ, Водный кодекс РФ, Федеральные законы «О соглашениях о разделе продукции», «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» и др. Но, несмотря на то, что законодатель закрепил приоритетность традиционного природопользования, в законодательстве до сих пор отсутствует перечень того, что может быть отнесено к «традиционной хозяйственной деятельности» и «традиционным промыслам». Не выделены и критерии отнесения разных форм деятельности к традиционным. Это важно не только для применения положений основных федеральных законов о защите прав коренных малочисленных народов, но и для реализации других законодательных актов. Например, для определения льготного налогообложения в отношении членов общин коренных малочисленных народов, ведущих кочевой образ жизни.
1 См., например: Андриченко Л.В. Регулирование и защита прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов в РФ. М.: ОАО «Издательский дом «Городец», 2005. С. 344—364.; Судьба российского законодательства по защите прав коренных малочисленных народов Севера: комментарии у разбитого корыта // http://www.biodat.ru/doc/lib/ tishkov1.htm; Кряжков В.А. Статус коренных малочисленных народов России. Правовые акты. Книга третья. М., 2005; и др.
Подводя итоги, следует констатировать нестабильный характер развития федерального законодательства в области защиты прав коренных малочисленных народов. Несмотря на множественность законодательных актов в этой сфере, необходимо продолжать поиск наиболее эффективной модели законодательного регулирования названных отношений. В настоящее время в России правовой режим использования земли и иных природных ресурсов коренными малочисленными народами определен лишь концептуально в общих чертах. Нет еще четких правовых регламентов существования территорий традиционного природопользования 1, не разработаны процедуры по решению вопросов и разрешению конфликтов, возникающих в связи с пользованием природными ресурсами. Право на природопользование не дифференцируется в зависимости от категорий коренных малочисленных народов (охотники, рыболовы, оленеводы и др.) и по типам ресурсов, не соединены в единое целое элементы обычаев, традиций и правовых норм в отношении традиционного природопользования, что достаточно широко применяется в международной практике законодательства о коренных малочисленных народах.
A.A. Седов,
аспирант МГЮА
ФУНКЦИИ УПРАВЛЕНИЯ ЛЕСНЫМ ХОЗЯЙСТВОМ
Реформа отношений лесопользования в настоящее время становится практической задачей: новый Лесной кодекс (далее — ЛК) РФ, вступивший в силу с 1 января 2007 г.2, предусматривает значительные изменения в области использования и охраны лесов, государственного управления лесным хозяйством. В этом, разумеется, нет ничего удивительного, поскольку значение природоресурсного законодательства для современной России с ее экономикой, в значительной степени ориентированной на эксплуатацию недр, лесов и т.д., трудно переоценить. В России лесами покрыто более половины территории, леса широко вовлечены в хозяйственную эксплуатацию, играют важную роль в окружающей среде для сохранения биологического разнообразия,
1 Попытка регламентировать положение территорий традиционного природопользования предпринята в проекте новой редакции Федерального закона «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации». См.: Концепция новой редакции Федерального закона «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» // http://www.sci.aha.ru/econ/A112b.htm
2 Российская газета. 2006. 8 дек.
