CC BY
20Финансовое право; налоговое право; бюджетное право НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В СФЕРЕ ЗАКУПОК, ТОВАРОВ, УСЛУГ ДЛЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД
ДЮДИШЕВА Диана Вячеславовна,
аспирант кафедры финансового, банковского и таможенного права ФГБОУ ВО «Саратовская государственная юридическая академия» старший помощник прокурора Сарпинского района Республики Калмыкия. E-mail: dyudi@mail.ru
Краткая аннотация: В статье рассматриваются проблемы законодательного регулирования финансового контроля в сфере закупок, товаров, услуг для обеспечения муниципальных нужд. Существующие проблемы во многом возникают из противоречивости и пробелов в правовой основе финансового контроля в сфере закупок для обеспечения муниципальных нужд, обусловленных отсутствием единых научных подходов, системных научных разработок по финансово-контрольной проблематике в рамках контрактной системы. В статье сформированы предложения о внесении изменений в законодательство для устранения данных проблем.
Abstract: The article deals with the problems of legislative regulation of financial control in the sphere of procurement, goods, services for municipal needs. The existing problems largely arise from the inconsistencies and gaps in the legal framework of financial control in the field of procurement for municipal needs, which are resulting from the lack of unified scientific approaches, systematic researches on financial control issues within the contract system. The article contains proposals for amendments of the legislation to eliminate these problems.
Ключевые слова: финансово-правовые отношения, контрактная система, финансовый контроль, аудит закупок, закупки, нормативно-правовой акт.
Keywords: financial and legal relations, contractual system, financial control, audit of procurement, procurement, legislative act.
Вопросы правового регулирования контрактной системы сохраняют свою актуальность, поскольку она опосредует непосредственное использование большей части финансовых ресурсов органов государственной и муниципальной власти, направленных на регулирование социально-экономических процессов, поддержку обороноспособности и безопасности Российской Федерации, а также обеспечение в целом деятельности публично-правовых образований.
Кроме того, экономика нашей страны напрямую взаимосвязана с контрактной системой. По данным Министерства финансов Российской Федерации в 2018 году заказчиками заключено и размещено в реестре контрактов 3,6 млн. контрактов на общую сумму 6,86 трлн. рублей, из них: 20 % - заказчиками федерального уровня на сумму 2,36 трлн. рублей; 49 % - заказчиками регионального уровня на сумму 3,08 трлн. рублей; 31 % - заказчиками муниципального уровня на сумму 1,41 трлн. рублей [1].
Федеральный закон от 05 апреля 2013 г. №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»[2] (далее - Закон о контрактной системе) подробно регламентирует процедуры государственных и муниципальных закупок, а также инструменты контроля за законностью, целесообразностью, обоснованностью и эффективностью использования ресурсов бюджетной системы.
Так, Федеральным законом о контактной системе установлена новая система контролирующих органов в сфере закупок. Помимо органов Федераль-
ной антимонопольной службы полномочиями по осуществлению финансового контроля так же наделены финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований [3], в том числе органы внутреннего муниципального финансового контроля, сформированные в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации [4].
Значимость финансового контроля в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд заключается в том, чтобы своевременно выявить денежное отклонение и не допустить нарушения принципов законности, целесообразности и эффективности расходования бюджетных средств, выделяемых на публичные нужды.
Что касается проблем финансового контроля, то они определяются как внутренними, так и внешними факторами. В числе внутренних факторов можно выделить такие факторы, как стиль работы руководителей всех уровней власти, определение и документальное закрепление процедур контроля, налаженность системы информационного обеспечения.
К внешним факторам, определяющим проблемы финансового контроля в Российской Федерации, относятся уровень развития экономики, уровень развития законодательной базы, налоговая политика государства, соблюдение действующего законодательства и ряд других факторов.
В целях соблюдения новых требований к внутреннему муниципальному финансовому контролю в сфере закупок местной администрации требуется решать вопросы организации работы органа муниципаль-
Финансовое право; налоговое право; бюджетное право
ного финансового контроля в сфере закупок по контрактной системе: формирование нормативной базы, определение должностных лиц, наделение полномочиями; определения порядка осуществления контроля за соблюдением Федерального закона о контрактной системе соответствующими органами внутреннего муниципального финансового контроля; взаимодействия с органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, в ходе проверок за соблюдением Федерального закона о контрактной системе органами внутреннего муниципального финансового контроля и др.
В силу того, что контроль в сфере закупок является одним из видов финансово-бюджетного контроля, то органы финансового контроля в своей деятельности по контролю за реализацией закупок должны будут применять положения о проведении государственного (муниципального) финансового контроля, содержащиеся в Бюджетном кодексе Российской Федерации и иных финансово-правовых и финансово-плановых актах о финансовом контроле.
К примеру, на территории города Саранска постановлением главы администрации городского округа Саранска от 17.06.2015 №1780 утвержден Регламент проведения внутреннего муниципального финансового контроля в сфере закупок для обеспечения муниципальный нужд, который разработан с целью повышении эффективности, результативности, обеспечения гласности и прозрачности осуществления закупок, предотвращения коррупции.
Согласно ст.99 Закона о контрактной системе и ст.269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления муниципального образования для обеспечения муниципальных нужд осуществляют внутренний финансовый контроль в целях установления законности составления и исполнения местных бюджетов в отношении расходов, связанных с осуществлением закупок, достоверности учета таких расходов и отчетности.
Таким образом, для реализации указанных норм Закона о контрактной системе необходимо принять муниципальные нормативные правовые акты о наделении местных администраций (поселений, муниципальных районов и городских округов) полномочиями органов внутреннего муниципального финансового контроля в сфере закупок.
При этом следует внести соответствующие изменения в Уставы муниципальных образований и иные муниципальные нормативные правовые акты,
устанавливающие компетенцию и полномочия местных администраций.
В случае, если в соответствии с ч. 4 ст. 15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [5] (далее - Закон о местном самоуправлении) отдельными поселениями полномочия по осуществлению внутреннего муниципального финансового контроля переданы муниципальным районам в соответствии с заключенными соглашениями, то после наделения местных администраций поселений соответствующими полномочиями, следует решить вопрос об их передаче органам местного самоуправления муниципальных районов.
Наиболее актуальными вопросами на сегодняшний день являются вопросы наделения органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов полномочиями по контролю в сфере закупок. Согласно п.п. 1 ч. 1, п. 3 ч. 3 ст. 99 Закона о контрактной системе контроль в сфере закупок осуществляют органы местного самоуправления муниципального района, органы местного самоуправления городского округа, уполномоченные на осуществление контроля в сфере закупок и иные лица, путем проведения плановых и внеплановых проверок в отношении заказчиков, контрактных служб, уполномоченных учреждений при осуществлении закупок для обеспечения муниципальных нужд, выполняющих отдельные полномочия в рамках осуществления закупок для обеспечения муниципальных нужд.
Возможно, для разрешения данной проблемы, муниципалитетам придется прибегать к различным вариантам централизации закупок.
Законодательством не исключается возможность наделения полномочиями на осуществление контроля в сфере закупок контрольно-счетных органов муниципальных образований, которые являются органами местного самоуправления и обладают определенной степенью независимости от местных администраций. В силу положений ст. 98 Закона о контрактной системе, данные органы с 01.01.2014 осуществляют аудит закупок для анализа и оценки их результатов и достижения целей, определенных ст. 13 названного Закона.
Функции по аудиту закупок и по контролю за закупками не противоречат, взаимно не исключают, а напротив - дополняют друг друга.
Контрольно-счетные органы муниципальных образований, в соответствии с Федеральным законом
АГРАРНОЕ И ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО. 2019. № 6(174)
от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» [5] и ст. 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации, осуществляют внешний муниципальный финансовый контроль.
Согласно ч. 1 ст. 268.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации к полномочиям в сфере внешнего финансового контроля, в частности, относится контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета.
Осуществление закупок для обеспечения государственных (муниципальных) нужд является составной частью бюджетного процесса при исполнении бюджета по расходам, что следует из положений ст.ст. 65, 69, 69.1, 70 и 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Закон о контрактной системе в сфере закупок относится к числу федеральных законов, регулирующих бюджетные отношения в ходе исполнения бюджетов по расходам, поэтому вопросы соблюдения данного Закона подлежат контролю со стороны органов внешнего финансового контроля.
Вышеизложенное не исключает возможности возложения функций по контролю в сфере закупок на контрольно-счетные органы муниципальных образований.
В период действия Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21.07.2005 N 94-ФЗ [6] в большинстве муниципальных образований области функции контроля в сфере размещения заказов уже были
Библиография:
1. Сводный аналитический отчет по результатам осуществления мониторинга закупок, товаров, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» по итогам 2018 г. (опубликован 30.04.2019) [Электронный ресурс] - URL: https://www.minfin.ru/ru/perfomance/contracts/purchases/.
2. Федеральный закон от 05.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Собрание законодательства Российской Федерации, N 14, 08.04.2013, ст. 1652.
3. Малыхина Е.А. Контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: особенности финансово-правового регулирования: дис.... канд. юрид. наук [текст] / Е.А. Малыхина. - Саратов, 2015. - 239 с.
4. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998. N 145-ФЗ (ред. от 06.06.2019) (с изм. и доп., вступ. в силу с 15.04.2019) // Собрание законодательства Российской Федерации, N 31, 03.08.1998, ст. 3823.
5. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, N 40, 06.10.2003, ст. 3822.
6. Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21.07.2005 N 94-ФЗ (утратил силу с 1 января 2014).
возложены на контрольно-счетные органы. Для реализации контрольных полномочий им были специально выделены штатные единицы сотрудников.
Оставление контрольных полномочий в сфере закупок у контрольно-счетных органов муниципальных образований, возможно, позволит сэкономить финансовые ресурсы местных бюджетов.
При решении вопроса о создании самостоятельных органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление контроля в сфере закупок, следует учитывать положения абз. 1 ч. 2 ст. 44 Закона о местном самоуправлении, согласно которой изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления (за исключением полномочий, срока полномочий и порядка избрания выборных должностных лиц местного самоуправления), вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений.
Резюмируя рассматриваемый вопрос, отметим, что на сегодняшний день не существует единого подхода к проведению муниципального финансового контроля, отсутствуют методологическая база и законодательно закрепленная периодичность составления и размещения информации о результатах проверок в сфере государственных закупок. Контрольно-счетные органы муниципальных образований сами разрабатывают стандарты, в которых указывается данная информация, чем и обусловлена актуальность совершенствования системы муниципального финансового контроля и необходимости разработки и принятия нормативных актов.
