CC BY
58
НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ КОМПЕТЕНЦИИ МИЛИЦИИ В СФЕРЕ ЛИЦЕНЗИОННО-РАЗРЕШИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ
А. Н. Сагиндыкоеа, доктор юридических наук; профессор кафедры административного
права и административной деятельности ОВд Уральского института МВД России
О. В. Корниенко, адъюнкт той же кафедры
Отмечается, что постановка вопроса о функциях органов управления преимущественно в связи с проблемами компетенции полнее раскрывает полномочия органа. Предлагается ряд изменений в отдельные нормативные акты в связи с совершенствованием государственного контроля в сфере частной охранной и детективной деятельности.
Ключевые слова: функции исполнительных органов государственной власти, компетенция милиции, законодательство.
Милиция входит в систему Министерства внутренних дел Российской Федерации, являющегося федеральным органом исполнительной власти1. Реализуя свои функции, МВД России руководствуется многочисленными нормативно-правовыми актами, в том числе актом, определяющим его правовое положение2, и как орган исполнительной власти использует в своей деятельности специфические формы (объективированное выражение сущности деятельности органов и должностных лиц, которые осуществляют управление3) и методы, которые наряду с убеждением предполагают и принуждение, должное применяться в строго очерченных законом рамках и в соответствии с установленной компетенцией. Мнение о том, что только при правильном понимании социального назначения и сущности милиции можно адекватно определить ее компетенцию4, представляется актуальным.
Вместе с тем в науке административного права рассматривают компетенцию как совокупность властных полномочий и обязанностей государственного органа по реализации своих функций и целей в пределах предметов его ведения5. Между тем полномочие само по себе - властное право и обязанность. Поэтому его характеристика как «права и обязанности должностного лица, органа осуществлять управленческие функции применительно к определенным управляемым объектам»6, на наш взгляд, наиболее приемлемо. Определять компетенцию можно и как совокупность субъективных прав и юридических обязанностей государственного органа по реализации
своих функций и в пределах предметов его ведения. Здесь субъективные права являются одним из составляющих компетенции. Кроме того, содержание субъективного права всегда предопределено законом, который либо прямо предписывает лицу определенное поведение, либо санкционирует его. Таким образом, субъективное право - это мера дозволенного поведения. Ведь известно, не имеющая границ свобода, по сути, является произволом, и на первый взгляд правомерное поведение управомоченного субъекта, но выходящее за рамки установленных нормой пределов, в зависимости от конкретных обстоятельств может быть квалифицировано как правонарушение, т.е. превышение права или злоупотребление правом.
Для органов государственной власти субъективное право как мера возможного поведения, предоставленного юридической нормой7, в общем виде определяется нормативными актами, устанавливающими его правовое положение, статус, а относительно осуществления отдельных функций - актами, регламентирующими ту или иную деятельность, к примеру, административную лицензионно-разрешительную деятельность, т.е. деятельность по осуществлению лицензирования негосударственной частной охранной и сыскной деятельности - Законом РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» от 11 марта 1992 г.8 Руководствуясь данной нормой, органы внутренних дел являются субъектами, обладающими правоприменительными полномочиями в сфере лицензирования, в которой субъек-
тивные пределы поведения властного субъекта определяются исходя из конкретно сложившихся обстоятельств в установленных законом границах.
Лицензирование осуществляется органами исполнительной власти, конкретный перечень которых содержит постановление Правительства РФ9. Однако указанный нормативный акт на сегодняшний день нуждается в некоторых уточнениях. Так, Федеральным законом от 22 декабря 2008 г. № 27210 законодатель исключил из перечня отдельных видов деятельности11 частную охранную и частную детективную (сыскную) деятельность. В связи с этим целесообразными, на наш взгляд, будут соответствующие изменения в Постановление Правительства РФ от 26 января 2006 г. № 45, так как последнее опирается на Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности». Таким образом, абз. 1 Постановления необходимо сформулировать следующим образом: «В соответствии с Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности», Законом РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», поскольку с 1 января 2010 г. на данные виды деятельности действие Закона распространяться не будет. Более того, само название нормативного акта «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности» также необходимо излагать с учетом указанных изменений.
Совершенствуя нормативную базу в данной сфере, компетенцию МВД России в сфере лицензирования негосударственной (частной) охранной и сыскной деятельности, а также деятельности, связанной с оборотом оружия, законодатель не изменил. Более того, возложил на милицию ряд дополнительных обязанностей. Российское законодательство определяет, что негосударственная (частная) охранная деятельность связана с оборотом оружия, поскольку охранным организациям разрешается оказывать услуги в виде вооруженной охраны имущества. Федеральным законом от 22 декабря 2008 г. № 272-ФЗ были внесены изменения в нормативный акт, регулирующий правоотношения, возникающие при обороте гражданского, служебного, а также боевого ручного стрелкового и холодного оружия на территории Российской Федерации12, в соответствии с которыми частные охранные организации имеют право приобретать служебные пистолеты и револьверы, изготовленные под патроны травматического
действия, гражданское оружие самообороны, за исключением огнестрельного гладкоствольного длинноствольного оружия, а также получать в органах внутренних дел во временное пользование служебное оружие в установленном порядке. Таким образом, дополнительно на соответствующие подразделения милиции возложены обязанности, выражающиеся в приобретении, предоставлении во временное пользование юридическим и физическим лицам в соответствии с законодательством Российской Федерации и т.д. на основании договоров за плату. Механизм исполнения данной функции на сегодняшний день не урегулирован. Хотя стабильность компетенции и ее четкое определение вовсе не означают отсутствия «в разумных рамках гибкости механизма управления и его способности быстро реагировать на меняющиеся условия и новые задачи»13. Устанавливая компетенцию органов, государство стремится упорядочить общественные отношения, складывающиеся в управленческой сфере, а несвоевременность в нормативном регулировании не способствуют достижению этой цели.
Нормативно закреплено, что МВД России является лицензирующим органом14. Между тем правоохранительные органы в качестве властных субъектов лицензионного права ряд авторов закрепляет лишь опосредованно, в частности, только в качестве применителей в отношении субъектов лицензионных правоотношений норм деликтного (уголовного и административного) законодательства, а также через осуществление контрольнонадзорных функций. Представляется, что данное утверждение представляется спорным, поскольку, как правило, властных субъектов лицензионного права классифицируют на субъектов, обладающих нормотворческими полномочиями, и субъектов, обладающих правоприменительными полномочиями в сфере лицензирования.
К примеру, А. Б. Багандов следующим образом определяет общий признак субъектов лицензионного права: они «либо являются органами государственной власти (местного самоуправления), либо наделены определенными властными полномочиями со стороны таких органов»15. Здесь полномочия властных субъектов различают в зависимости от характера деятельности, во-первых, на субъектов, обладающих нормотворческими полномочиями в сфере лицензирования, среди которых Федеральное Собрание РФ, Президент РФ,
Правительство РФ; во-вторых, субъектов, обладающих правоприменительными полномочиями в сфере лицензирования. Вместе с тем правоприменение не ограничивается только применением мер принуждения за противоправные деяния, а деятельность по лицензированию не ограничивается контролем и надзором. Более того, существует мнение, что определение понятия «лицензирование» является искусственно расширенным, а указанный законодателем перечень полномочий лицензирующего органа вбирает в себя только мероприятия, связанные с предоставлением лицензии. По нашему мнению, данная точка зрения также представляется спорной.
МВД России и подведомственные ему органы обладают правоприменительными полномочиями в установленной сфере, а, значит, совершают юридически значимые действия, прежде всего наделяя лицензиатов соответствующими правами и обязанностями. Таким образом, названные органы обладают субъективным правом, законодательно закрепленным, по лицензированию, не исключающим контроль и применение мер принуждения в случае нарушения лицензиатами правил осуществления определенных видов деятельности. Как видно, деятельность эта изначально характеризуется наделением субъектов права (лицензиатов) определенными правами и обязанностями. Лицензионное производство предполагает несколько стадий. В этой связи проанализируем ст. 6 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», которая устанавливает несколько направлений деятельности по осуществлению лицензионно-разрешительной работы. Это, во-первых, предоставление лицензий, а также выдача удостоверения16 (т.е. наделение правом осуществлять частную детективную и охранную деятельность предварительно изученного кандидата на ее получение), осуществляемые соответствующими подразделениями милиции общественной безопасности; во-вторых, это контроль за осуществлением лицензируемой деятельности; в-третьих, применение мер принуждения за нарушение установленных правил, регламентируемых нормативными актами.
Таким образом, деятельность в данных направлениях характеризует действия, присущие двум управленческим функциям, а именно регулирующей и охранительной. При этом функция регулирования, на наш взгляд, отражает начальный этап лицензирования, в
котором «систему прямого государственного управления заменяет система государственного регулирования, трансформируя в нее необходимые элементы прямого управления»17, для осуществления которой органы исполнительной власти наделены соответствующей компетенцией. Впрочем содержание этой функции свидетельствует и о том, что деятельность лицензирующих органов несколько объемнее, чем предполагает одна функция. Она не охватывает все стадии (этапы) разрешительного производства, что подтверждает необходимость комплексного подхода к определению управленческих функций. Постановка вопроса о функциях органов управления преимущественно в связи с проблемами компетенции органов полнее раскрывает связь функций со средствами обеспечения их в процессе исполнения, с атрибутами властности.
Следует отметить ряд особенностей, определяющих метод лицензирования как метод полицейской деятельности. Во-первых, основания для лицензионного производства связаны с охраной государством общественных отношений, которые весьма важны как для жизни общества, так и для функционирования самого государства; данный факт говорит о наличии в лицензировании охранительной функции.
Во-вторых, характеризующей чертой лицензирования как метода полицейской деятельности является возможность применения в отношении лицензиата мер административного принуждения18. Кроме того, лицензирование - одно из направлений деятельности органов внутренних дел, которые нередко называют полицейскими органами, для которых применение метода разрешительной деятельности составляет органическую часть их компетенции.
Таким образом, основным этапом в определении компетенции органа управления должно быть выявление видов (разновидностей) функций, с помощью которых должно осуществляться управление, а также поиски оптимальных вариантов распределения этих функций, поскольку, по мнению ученых, компетенция органов государственного управления очерчивается, в частности, путем указания на управленческие функции, которые возложены на тот или иной орган19. Именно функции, являясь составной частью компетенции органа, предопределяют его полномочия, а орган в свою очередь, осуществляя оп-
ределенные ему действия (деятельность), реализует свою компетенцию, действует в соответствии с ней и в ее пределах. Содержание деятельности конкретного субъекта управления определяется совокупностью функций, осуществляемых им в установленной сфере деятельности на федеральном уровне или на уровне субъекта РФ20.
Ведомственным нормативным актом установлено, что органы внутренних дел по субъектам РФ осуществляют в пределах, установленных законодательством РФ, лицензирование, контроль за оборотом оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и изделий, их содержащих, на территории субъекта РФ, а также лицензирование и контроль за негосударственной (частной) сыскной и негосударственной (частной) охранной деятельностью на территории субъекта РФ в пределах полномочий, предоставленных законодательными и иными нормативными правовыми актами РФ21. Нормативный акт также указывает, что наряду с процессом лицензирования на органы внутренних дел возложена обязанность по применению мер принуждения в случае нарушения этих требований. Ведь полученное на основании лицензии право «не было бы правом, если бы его осуществление не обеспечивалось мерами государственного принуждения. Поэтому возможность прибегнуть в необходимых случаях к принудительной силе государственного аппарата существует не параллельно с другими закрепленными в субъективном праве возможностями, а свойственна им самим, так как без этого они не были бы юридическими возможностями»22.
Одной из основных целей, поставленных перед МВД России, являются реализация федеральных законов и контроль за их исполнением в сфере внутренних дел. Нестабильность и несовершенство законодательства в ходе его реализации могут порождать определенные проблемы. К примеру, по мнению некоторых ученых, следует выделить составы административных правонарушений, посягающих на нормы лицензионного законодательства, в отдельную главу. На наш взгляд, такой подход заслуживает всяческого одобрения. К примеру, в Кодексе РФ об административных правонарушениях нормы, содержащие признаки составов лицензионных правонарушений, не сгруппированы в отдельном разделе, а «разбросаны» в зависимости от отраслевой специфики правонарушения. Сегодня такие нормы административной ответственности за
правонарушения, посягающие на нормы лицензионного законодательства, содержатся во многих разделах, более того, «многие составы в КоАП РФ сформулированы в общем виде»23, что может породить ряд вопросов в ходе реализации законодательства и контроля за его соблюдением в установленной сфере.
Затрудняют решение задач и отсутствие или несвоевременность принятия норм, регулирующих вопросы привлечения к ответственности, за нарушение новых правил. К примеру, Федеральный закон от 22 декабря 2008 г. № 272-ФЗ внес изменения в Федеральный закон «Об оружии», в частности, ст. 11 дополнил четвертой частью о праве МВД России приобретать виды, типы и модели оружия и патронов к нему, предусмотренные нормативными правовыми актами Правительства РФ, для выдачи во временное пользование юридическим и физическим лицам в соответствии с законодательством РФ.
Статья 1 указанного закона определяет, что законодатель понимает под оборотом оружия. Это производство оружия, торговля оружием, продажа, передача, приобретение, коллекционирование, экспонирование, учет, хранение, ношение, перевозка, транспортирование, использование, изъятие, уничтожение, ввоз оружия на территорию РФ и вывоз его из РФ. Учитывая изменения, включенные в законодательство об оружии, представляется, что в определение оборота оружия необходимо включить и временное пользование оружием. Следовательно, на наш взгляд, ст. 20.8 КоАП РФ должна быть дополнена частью четвертой следующего содержания: «Нарушение правил временного пользования оружием и патронами к нему».
В соответствии с господствующей концепцией в теории права24 определение и закрепление за органом управления функций, а также наличие качественных компетенцион-ных норм, устанавливающих полномочия, предмет ведения, являются необходимым условием для соблюдения законности в осуществлении различных видов деятельности. Ведь содержание законности связано как с поведением субъектов, реализующих право, так и с деятельностью государственных органов, обеспечивающих его формирование, реализацию и защиту.
1 Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. - 2008. - № 20. - Ст. 2290.
2 Указ Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 927 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» // СЗ РФ. - 2004. - № 30. - Ст. 3149.
3 Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г. Административное право. М., 2004. С. 205.
4 Административная деятельность органов внутренних дел: учебник / под ред. В. П. Сальникова: в 2 ч. Ч. 1. М., 2005. С. 95.
5 Воробьева С. В. Компетенция как инструмент правового регулирования: автореферат дис. ... канд. юрид. наук. Тамбов, 2007. С. 13.
6 Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 11-71.
7 Бабаев В. К., Баранов В. М., Гойман В. И. Словарь категорий и понятий общей теории права. Нижний Новгород, 1992. С. 71.
8 Ведомости СНД РФ и ВС РФ. - 1992. - № 17. -Ст. 888.
9 Постановление Правительства РФ от 26 января 2006 г. № 45 «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности» // СЗ РФ. - 2006. - № 6. - Ст. 700.
10 Федеральный закон от 22 декабря 2008 г. № 272-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного контроля в сфере частной охранной и детективной деятельности» // СЗ РФ. - 2009. -№ 1. - Ст. 6227.
11 Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» // СЗ РФ. - 2001. - № 33 (часть I). - Ст. 3430.
12 Федеральный закон от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ «Об оружии» // СЗ РФ. - 1996. - № 51. - Ст. 5681.
13 Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. М.,
1972. С. 12.
14 Постановление Правительства Российской Федерации от 14 августа 2002 г. № 600 «Об утверждении Положения о лицензировании негосударственной (частной) охранной деятельности и положения о лицензировании негосударственной (частной) сыскной деятельности» // СЗ РФ. - 2002. - № 34. - Ст. 3295.
15 Багандов А. Б. Лицензионное право: учебнопрактическое пособие/ под ред. Ю. А. Дмитриева. М., 2004. С. 42-45.
16 См.: п. 19 ст. 10 Закона РФ от 18 апреля 1991 г. «О милиции» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. - 1991. -№ 16.-Ст. 503.
17 Бачило И. Л. Функции органов управления. М., 1976. С. 37.
18 Вельский К. С. Полицейское право: лекционный курс. М., 2004. С. 705.
19 Лазарев Б. М. Указ. соч. С. 29.
20 Овсянко Д. М. Административное право в сферах и определениях: учебное пособие. М., 2006. С. 15.
21 См.: п. 18, 19 Приказа Министерства внутренних дел РФ от 25 октября 2006 г. «Об утверждении Типового положения о Министерстве внутренних дел, главном управлении, управлении внутренних дел по субъекту Российской Федерации» // Текущий архив ГУВД Свердловской области, 2009.
22 Иоффе О. С., Шаргородский М. Д. Вопросы теории права. М., 1961. С. 225.
23 Багандов А. Б. Лицензионное право. Теория, законодательство, практика. М., 2004. С. 145.
24 См.: Архипов С. И., Корельский В. М., Леушин В. И. Теория государства и права. Екатеринбург, 1996. С. 435—436.
Статья поступила в редакцию 21 сентября 2009 г.
