CC BY
59
2.7. НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННОЙ ЗАКОННОСТИ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, НАХОДЯЩИХСЯ В ПРЕДЕЛАХ ЮЖНОГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ОКРУГА
Александрова И. Р., соискатель
Ставропольский государственный университет
Перейти на Главное МЕНЮ
Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
В настоящее время в России следует констатировать неполную завершенность формирования и связанную с этим недостаточную эффективность функционирования системы обеспечения конституционной законности на региональном уровне (уровне субъектов Российской Федерации).
Систему обеспечения конституционной законности на региональном уровне (уровне субъекта Федерации) следует определить как упорядоченную определенным образом совокупность должностных лиц и органов государственной власти, негосударственных организаций, деятельность которых направлена на обеспечение конституционной законности, а также иных средств, служащих ее обеспечению. При этом конституционную законность необходимо понимать как неукоснительное соблюдение всеми субъектами права требований Конституции и законодательства, за неисполнение которых должна следовать юридическая ответственность. Особое значение, безусловно, имеет обеспечение конституционной законности на региональном уровне в деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе находящихся в пределах Южного федерального округа.
Как уже отмечалось, в систему обеспечения конституционной законности на региональном уровне входит значительное количество элементов. Немаловажную роль в обеспечение конституционной законности играют и законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. В данной сфере применительно к такой проблеме как конституционный контроль, А. А. Белкин отметил, что «значительно снизилась в формальноюридическом плане роль парламентского конституционного контроля, причем не только на уровне Федерального Собрания, но и на уровне представительных органов субъектов Федерации»1. В отношении консти-
1 Белкин А. А. Обеспечение конституционности: сопряженность механизмов // Избранные работы 90-х годов по конституционному праву. - Спб.: Юридический центр Пресс, 2003.
туционного контроля с указанным автором действительно можно в значительной степени согласиться, однако относительно обеспечения именно конституционной законности на региональном уровне имеется ряд нюансов.
Во-первых, традиционная для советских представительных органов функция по осуществлению конституционного контроля на современном этапе существенно ослаблена за счет создания специализированного органа федерального конституционного контроля - Конституционного Суда Российской Федерации. Однако далеко не во всех субъектах Российской Федерации созданы конституционные (уставные) суды. Это касается и тех субъектов Федерации, которые расположены в пределах Южного федерального округа. Создание конституционных (уставных) судов предусматривается Конституциями Республики Адыгея, Республики Дагестан, Кабардино-Балкарской Республики, Республики Северная Осетия-Алания, Республики Ингушетия, Чеченской Республики2 и Уставами Краснодарского края, Ставропольского края3. Однако не во всех из указанных субъектов Российской Федерации конституционные (уставные) суды реально действуют (например, в Ставропольском крае). Таким образом, в пяти из тринадцати субъектов Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, создание таких судов даже не предусматривается. Поэтому конституционный (уставный) контроль в этих субъектах Федерации осуществляют неспециализированные органы - законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, а также суды общей юрисдикции (хотя полностью не исключено и участие арбитражного суда).
Во-вторых, действующие нормативно-правовые акты все же предусматривают для региональных парламентов определенные возможности по обеспечению конституционной законности. Так, в соответствии ч. 4 ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»4 законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах и формах, установленных конституцией (уставом) субъекта Россий-
2 Конституция Республики Адыгея от 10 марта 1995 года // «Ведомости зС (Хасэ) - Парламента РА», № 16, 6 - 10 марта 1995; Конституция Республики Дагестан от 10 июля 2003 года // «Дагестанская правда», № 159, 26.07.2003; Конституция КабардиноБалкарской Республики от 1 сентября 1997 года № 28-РЗ // «Кабардино-Балкарская правда», № 53, 18.03.2005; Конституция Республики Северная Осетия-Алания от 12 ноября 1994 года // «Конституция Республики Северная Осетия-Алания»; Конституция Республики Ингушетия от 27 февраля 1994 года // «Сборник Конституций субъектов федерации «Конституции Республик в составе Российской Федерации». Выпуск 1». - М.: издательство Государственной Думы РФ, 1995; Конституция Чеченской Республики от 23 марта 2003 г. // Официальный сайт Правительства Чеченской Республики - chechnya.gov.ru/republic/const/.
3 Устав Краснодарского края // Кубанские новости, № 169, 11.09.1997; Устав (Основной Закон) Ставропольского края от 12 октября 1994 года № 6-кз // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края, 1994, № 4, ст. 41.
4 «Собрание законодательства РФ», 18.10.1999, № 42, ст. 5005.
БИЗНЕС В ЗАКОНЕ
1’ 2008
ской Федерации и законами субъекта Российской Федерации осуществляет наряду с другими уполномоченными на то органами контроль за соблюдением и исполнением законов субъекта Российской Федерации, исполнением бюджета субъекта Российской Федерации, исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации.
В конституциях и уставах субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, эти положения конкретизируются. Например, в соответствии с п. в) ст. 29 Устава Ставропольского края Государственная Дума Ставропольского края осуществляет наряду с другими уполномоченными на то органами контроль за соблюдением и исполнением законов Ставропольского края, исполнением бюджета Ставропольского края, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью Ставропольского края; а в соответствии с п. г) - дает толкования принимаемых ею правовых актов.
В ч. 1 ст. 28 Устава Волгоградской области5 указывается, что Волгоградская областная Дума самостоятельно или через создаваемые ею органы осуществляет контроль за следующим:
а) исполнением принятых законов и иных нормативных актов;
б) исполнением областного бюджета, использованием кредитных ресурсов и ассигнований из федерального бюджета, средств территориальных государственных внебюджетных фондов Волгоградской области;
в) выполнением областных программ и планов социально-экономического развития;
г) распоряжением областной собственностью.
Также в п. т) ч. 1 ст. к компетенции Волгоградской
областной Думы отнесено установление мер административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных актов области.
Аналогичные положения содержатся во многих конституциях и уставах субъектов Российской Федерации, например в Уставах Астраханской и Ростовской областей6, однако с определенными вариациями. Так, в Уставе Астраханской области специально отмечается, что Государственная Дума Астраханской области осуществляет контроль за исполнением и дает толкование не только законов Астраханской области, но и Устава Астраханской области (подпп. 2.1. и 4.1. ст. 18). В пп. 27) и 28) ст. 43 Устава Ростовской области к компетенции Законодательного Собрания Ростовской области отнесено обращение к Главе Администрации (Губернатору) Ростовской области с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в принятые им правовые акты либо об их отмене, а также обжалование указанных актов в судебном порядке; и обращение в органы исполнительной власти Ростовской области с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в принятые ими нормативные правовые
5 Устав Волгоградской области от 17 июля 1996 года № 73-ОД // «Волгоградская правда», № 140, 01.08.1996.
6 Устав Астраханской области от 28 марта 1997 года № 6 // «Астраханские известия», № 15, 1997; Устав Ростовской области от 29 мая 1996 года № 19-ЗС // «Наше время», № 221 -222, 19.10.2001.
акты либо об их отмене, а также обжалование указанных актов в судебном порядке.
Необходимо сделать вывод о наличии достаточно серьезных возможностей для законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации (в том числе находящихся в пределах Южного федерального округа) в деле обеспечения конституционной законности. Более совершенной и эффективной такая деятельность стала бы при повсеместном введении института парламентских расследований по аналогии с Федеральным законом «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации»7.
Нельзя не отметить, что деятельность региональных парламентов по обеспечению конституционной законности может быть успешной только при взаимодействии с исполнительной властью субъектов Российской Федерации (при учете принципа разделения властей).
Д. Н. Бахрах вообще делает вывод о том, что «уровень законности в государстве, прежде всего, зависит от ее состояния в исполнительно-распорядительной деятельности»8. Этот вывод он обосновывает следующими доводами: субъекты исполнительной власти представляют многочисленную группу. С ними люди, негосударственные организации, трудовые коллективы контактируют намного чаще, чем с прокуратурой , судами, представительными органами. Число государственных служащих, связанных с исполнительнораспорядительной деятельностью, во много раз превышает численность всех служащих, занимающихся иной государственной деятельностью; субъекты государственной исполнительной власти осуществляют правоприменение и издают большое число нормативных актов, они обладают большими властными полномочиями; они непосредственно распоряжаются огромными материальными, финансовыми, трудовыми ресурсами; органы государственной исполнительной власти, их должностные лица вправе осуществлять внесудебное принуждение, юрисдикционную деятельность, в их непосредственном ведении находится механизм физического принуждения, защиты (армия, милиция, исправительные учреждения и т.д.); они наделены дискреционными полномочиями, свободой усмотрения, которая служит одним из средств выполнения государственными органами возложенных на них задач и полномочий9.
При некоторой категоричности вывода, с аргументами Д. Н. Бахраха следует согласиться. С определенными оговорками они применимы и к деятельности исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа.
Необходимо отметить, что, например, в специальной главе 7 Устава Астраханской области «Законность, правопорядок и безопасность граждан» специально выделена роль главы исполнительной власти Астраханской области - Губернатора: «Губернатор Астраханской области принимает меры по обеспечению законности,
7 Федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» от 27 декабря 2005 года № 196-ФЗ // «Российская газета», № 294, 29.12.2005.
8 Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право. - М.: Норма, 2004. С. 707.
9 Там же. С. 706.
правопорядка и безопасности граждан в Астраханской области и координации работы правоохранительных органов на территории Астраханской области».
Однако, следует отметить, что требуется и совершенствование обеспечения конституционной законности в деятельности самих исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Во-первых, это возможно за счет расширения общественного контроля путем создания общественных и молодежных палат и т.д.
Во-вторых, завершение создания системы специализированных судов в России. Против излишней фраг-ментаризации судов возможны различные доводы, однако наличия конституционного и административного судопроизводства требует сама Конституция России. Поэтому для лучшего обеспечения конституционной законности на региональном уровне требуется создание конституционных (уставных) судов во всех субъектах Российской Федерации, и проведение реформы по созданию административных судов (возможен переходный период).
Рецензия
Статья Александровой И. Р. выполнена на очень важную и актуальную тему. Политико-правовая практика (в том числе в Ставропольском крае как одном из субъектов Российской Федерации, находящимся в пределах Южного федерального округа) продолжает подтверждать неполную завершенность формирования системы обеспечения конституционной законности на региональном уровне в России. Данная проблема требует эффективного практического решения, основанного на глубокой теоретической проработке.
Считаю, что автору удалось достичь основной цели статьи - описать некоторые проблемы формирования системы обеспечения конституционной законности в деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, а также предложить пути их решения. Статья выполнена на высоком научном уровне соответствует предъявляемым к подобного рода работам требованиям и рекомендуется для публикации.
Научный руководитель к.ю.н., доцент, профессор кафедры государственного и международного права юридического факультета Ставропольского государственного университета,
И. А. Алексеев
Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
