CC BY
146
Ponomarev Oleg Vladimirovich, Graneva Lilia Alikovna
SOME PROBLEMS OF ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY .
juridical science
УДК 342.98
DOI: 10.26140/bgz3-2019-0802-0096
НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ ЗА НАРУШЕНИЯ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСВА О НАЛОГАХ И СБОРАХ
© 2019
Пономарев Олег Владимирович, старший преподаватель кафедры конституционного и административного права Гранева Лилия Аликовна, студент
Дальневосточный федеральный университет (690091, Россия, Владивосток, ул. Суханова, 8, e-mail: [email protected])
Аннотация. В настоящей научной статье авторами рассматриваются отдельные правовые особенности привлечения к административной ответственности за нарушения действующего российского законодательства о налогах и сборах должностных лиц организаций (в том числе, руководителя, главного бухгалтера). Авторы приходят к выводу о безусловной необходимости разрешения проблемы широкого распространения случаев совершения нарушений законодательства о налогах и сборах должностными лицами организаций, влекущих последующее привлечение их к административной ответственности, путем проведения дополнительного профессионального обучения работников организации (руководителя, главного бухгалтера) основам налогового права на базе высшего учебного заведения с участием приглашенных должностных лиц территориальных подразделений Федеральной налоговой службы Российской Федерации. Кроме того, ими усматривается несовершенство правового регулирования порядка привлечения к административной ответственности за нарушения действующего российского законодательства о налогах и сборах такими субъектами как должностные лица организаций (в том числе, руководителя, главного бухгалтера): так, отмечается отсутствие легальных определений ряда терминов, смешение сферы регулирования налогового законодательства, административного законодательства, бухгалтерского законодательства. Разрешение данной проблемы видится авторами в систематизации всех норм об административной ответственности за налоговые правонарушения в одном акте, с учетом их качественной переработки, с целью единообразия правоприменительной практики.
Ключевые слова: административная ответственность, должностное лицо, законодательство, налоги, сборы, руководитель, главный бухгалтер, систематизация, Российская Федерация, Федеральная налоговая служба РФ
SOME PROBLEMS OF ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY OF THE OFFICERS FOR BREACH OF RUSSIAN TAX AND COLLECTION LEGISLATION
© 2019
Ponomarev Oleg Vladimirovich, Senior Lecturer, Department of Constitutional and Administrative Law Graneva Lilia Alikovna, student Far Eastern Federal University (690091, Russia, Vladivostok, Sukhanov Str., 8, e-mail: [email protected])
Abstract. In this scientific article, the authors consider certain legal features of bringing to administrative responsibility for violations of the current Russian legislation on taxes and fees of officials of organizations (including the head, chief accountant). The authors come to the conclusion that it is absolutely necessary to solve the problem of the widespread occurrence of violations of tax legislation and fees by officials of organizations that entail their further administrative responsibility by conducting additional professional training for employees of the organization (manager, chief accountant) on the basics of tax law. educational institution with the participation of invited officials of the territorial divisions of the Federal Tax Service of the Russian Federation. In addition, they perceive the imperfection of the legal regulation of the procedure for bringing to administrative responsibility for violations of the current Russian legislation on taxes and fees by such entities as officials of organizations (including the head, chief accountant): for example, there is a lack of legal definitions of a number of terms; regulation of tax legislation, administrative legislation, accounting legislation .. Resolution of this problem is seen by the author and consolidating all the norms on administrative responsibility for tax offenses in a single event, taking into account the quality of their processing, for the purpose of uniformity in enforcement.
Keywords: administrative responsibility, official, legislation, taxes, fees, head, chief accountant, consolidation, Russian Federation, Federal Tax Service of the Russian Federation
В настоящее время наблюдается тенденция увеличения случаев привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства о налогах и сборах должностных лиц организаций (руководителя, главного бухгалтера): так, согласно сводным статистическим данным, представленным на официальном сайте Федеральной налоговой службы Российской Федерации (далее по тексту - ФНС РФ) только за отчетный период 2017 года, было совершено должностными лицами организации 25837 нарушений законодательства о налогах и сборах, юридическая ответственность за которые установлена Кодексом РФ об административных правонарушениях (далее по тексту - КОАП РФ) [1].
Проведенный анализ материалов имеющейся судебной практики мировых судей г. Владивостока, Приморского края, показывает, что наиболее часто совершаемыми нарушениями в области законодательства о налогах и сборах за рассматриваемый период 2017 года, являются нарушение срока представления сведений об открытии и о закрытии счета в банке или иной кредитной организации [2], непредставление сведений, необходимых для осуществления налогового контроля 164
[3]
Указанное, на наш взгляд, может свидетельствовать, как о проблемах организационного характера:
- уклонение от исполнения обязанностей, возложенных на должностные лица организации, законодательством о налогах и сборах;
- незнание должностными лицами основ налогового права, которые реализуются в правоприменительной деятельности той или иной организации.
Так и правового характера: несовершенство правового регулирования различных аспектов привлечения к административной ответственности указанных субъектов за рассматриваемые правонарушения.
Обозначенные нами проблемы ранее разрабатывались в научных трудах таких ученых в области административного, налогового права, как Е. И. Власюк
[4], Э. И. Калантарова [5], М. А. Мотовилова [6], А. А. Мошкович [7], однако, на сегодняшний день надлежащего решения данных проблем предложено не было.
Стоит отметить, что КоАП РФ закрепляет конкретные, присущие административному праву признаки, на основании которых административная ответственность Baltic Humanitarian Journal. 2019. Т. 8. № 2(27)
юридические науки
Пономарев Олег Владимирович, Гранева Лилия Аликовна НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ...
четко отличима от иных видов юридическои ответственности. Административная ответственность наступает только за те деяния, которые входят в КоАП РФ либо в законы субъектов Российской Федерации, которые содержат нормы, устанавливающие административную ответственность. Деяния, которые служат основанием для наступления ответственности и которые не отражены в указанных нормативно правовых актах, не являются основанием наступления административной ответственности. Ответственность, которая наступает за их совершение, не является административной. Так, в КоАП РФ не вошла часть налоговых правонарушений, установленных в Налоговом кодексе РФ (далее по тексту - НК РФ), и правонарушений, установленных Бюджетным кодексом РФ. Это стало основанием выделения новых самостоятельных видов юридической ответственности таких как налоговая и бюджетная [8].
Однако, указанное обстоятельство не помогло решить существующие проблемы. Одной из очевидных проблем правового регулирования в обозначенной сфере является дублирование ответственности за налоговые правонарушения в КоАП РФ и Налоговом кодексе РФ. В результате мы можем наблюдать следующее: за правонарушения в налоговой сфере юридические лица привлекаются к налоговой ответственности, а должностные лица за те же правонарушения несут административную ответственность.
Указанное обстоятельство нашло отражено в Постановлении Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 N 2, в п. 2 сказано, что в силу того, что и КоАП РФ, и Налоговый кодекс РФ содержат в себе нормы, с аналогичными составим правонарушений, однако привлечение должностных лиц к административной ответственности не исключает возможности привлечения организаций к ответственности, установленной НК РФ, поскольку тождественные на первый взгляд составы содержат различия в субъектом составе [9].
Процедура привлечения выглядит следующим образом: устанавливается факт налогового правонарушения, далее виновное должностное лицо может быть привлечено к административной ответственности. Иной подход выглядел бы просто нелогичным, а именно: привлекать к административной ответственности должностное лицо до установления самого факта наличия налогового правонарушения [10].
Иными словами, санкции, предусмотренные КоАП РФ и НК РФ, схожи и имеют единую правовую природу. Санкции и масштаб их применения говорит о различных средствах воздействия на общественные отношения посредством данного инструмента [11]. Законодатель искусственно создает несколько процедур привлечения к ответственности, однако, как было отмечено, факт правонарушения один, о факте возможности ошибочного привлечения к двойной ответственности согласно обозначенным нормам также указывает Конституционный суд в своем Постановлении от 04.02.2019 N 8-П в п. 4 [12].
Полагаем, необходимо отметить и то, что в случае, если бухгалтером, привлеченным по договору оказания бухгалтерских услуг будет совершено административное правонарушение, то к ответственности будут привлечены фирма-заказчик и ее должностное лицо (руководитель или главбух), данное основание закреплено в п. 24 Постановлении Пленума Верховного Суда от 24.10.2006 N 18 [13] и письме Минфина от 13.10.2016 N 03-02-08/59759 [14]. В данном случае можно отметить достаточно непродуманный механизм привлечения к ответственности, результатом действия которого является привлечение к ответственности лиц, фактически, не совершавших правонарушений [15].
Возникает вопрос: какую цель преследовал законодатель, какова объективная необходимость таких мер? Полагаем, что можно проследить карательную функцию такой ответственности применительно больше не к на-
логовой сфере, а трудовой, т.е. фактически можно наблюдать материальную ответственность работника, за ненадлежащее исполнение части трудовых функций.
Отмеченные казусы, порожденные правотворцем, становятся поводом больших как теоретических, так и практических дискуссий, которые выходят за рамки одной проблемы и приобретают институциональный характер, например, Овчаров Е.В. отмечает, что административная ответственность за правонарушения законодательства в области налогов и сборов зачастую не полностью кодифицирована, например, вместе с КоАП РФ она также установлена для непосредственных участников налоговых правоотношений в НК РФ. Указанное можно объяснить тем, что отсутствует должная взаимосвязь и преемственность в правовом регулировании между мероприятиями государственного, в частности налогового, контроля, по результатам которых применяются, те или иные, меры юридической ответственности, и производством по делам об административных, в том числе налоговых, правонарушениях и по уголовным делам. В связи с этим, отраслевые специалисты делают необоснованные выводы о существовании отраслевой и институциональной юридической ответственности в финансовом праве, в частности налоговой ответственности [16].
Необходимо отметить, что в нижеприведенных нормах, закрепляющих административную ответственность должностных лиц организаций (руководителя, главного бухгалтера) за совершение нарушений законодательства о налогах и сборах: нарушение срока постановки на учет в налоговом органе (ст. 15.3); нарушение срока представления сведений об открытии и о закрытии счета в банке или иной кредитной организации (ст. 15.4); нарушение сроков представления налоговой декларации (ст. 15.5); непредставление сведений, необходимых для осуществления налогового контроля (ст.15.6); нарушение порядка открытия счета налогоплательщику (ст. 15.7); нарушение срока исполнения поручения о перечислении налога или сбора (взноса) (ст. 15. 8); неисполнение банком решения о приостановлении операций по счетам налогоплательщика, плательщика сбора или налогового агента (ст. 15.9); грубое нарушение требований к бухгалтерскому учету, в том числе к бухгалтерской (финансовой) отчетности (ст. 15.11) - также имеется ряд противоречий [17].
В указанных нормах имеется ряд правовых пробелов и коллизий, которые вызваны, в том числе, бессистемностью норм административного, бюджетного, налогового законодательства (происходит фактическое их отождествление), что, является, по мнению авторов, не до конца верным и недопустимым: например, на сегодняшний день правоприменительная практика идет по пути применения административной ответственности по статье 15.11 КоАП РФ к должностным лицам в тех случаях, когда организации оказываются под воздействием налоговой ответственности по статье 120 и 122 Налогового кодекса РФ [18]. Диспозиции указанных норм КоАП РФ и НК РФ, как правовые основы ответственности сформулированы по-разному, поэтому они недопустимы.
Разница усматривается и в санкциях, установленных данными нормативно правовыми актами: административный штраф, может быть дифференцирован от наименьшего к наибольшему судом в зависимости от ряда обстоятельств совершения правонарушения, в то время как штраф, выступающий налоговой санкцией, имеет строго определенный размер и не может быть уменьшен правоприменителем по собственному усмотрению.
Полагаем, что указанное влечет за собой противоречия как в рамках нормативных актов, так и в рамках правоприменительной практики и должно быть разрешено путем систематизации всех норм об административной ответственности за налоговые правонарушения в одном акте, с учетом их качественной переработки.
Необходимость проведения систематизации всех
Ponomarev Oleg Vladimirovich, Graneva Lilia Alikovna juridical
SOME PROBLEMS OF ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY ... science
норм об административной ответственности за налоговые правонарушения в одном акте, с учетом их качественной переработки обусловлена также и отсутствием легального токования ряда дефиниций, закрепленных на сегодняшний день в положениях административного и налогового законодательства: так, в частности, до сих пор отсутствует понимание термина «сведения, необходимых для осуществления налогового контроля» [19]. Тем не менее, КоАП РФ предусматривает данную категорию как основание для привлечения к административной ответственности должностных лиц.
По мимо прочего, на наш взгляд, проблема широкого распространения привлечения к административной ответственности за совершение нарушений законодательства о налогах и сборах должностных лиц организаций (руководителя, главного бухгалтера) может быть отчасти разрешена путем проведения дополнительного профессионального обучения сотрудников ФНС РФ, которые не имеют базового юридического образования, а лишь экономическое, в связи с этим не всегда верно толкуют принципы правового регулирования общественных отношений в сфере налогового законодательства. Полагаем, что в данном случае речь может идти о специальных курсах по основам юриспруденции для сотрудников, проводимых на базе высшего учебного заведения. Применительно к Приморскому краю таким высшим учебным заведением может явиться Дальневосточный федеральный университет (ДВФУ), а соответствующим территориальным подразделением ФНС РФ выступить Управление ФНС РФ по Приморскому краю.
С указанной позицией согласилось и большинство опрошенных респондентов проведенного социологического опроса в рамках настоящего исследования, являющихся практикующими юристами в области налогового права, осуществляющими свою профессиональную деятельность на территории Приморского края (89 % от общего числа опрошенных), что еще раз подчёркивает эффективность предложенного способа устранения выявленной проблемы.
На основании вышеизложенного, необходимо отметить, что налоговая и административная ответственности во многом сходны. Различия, которые проводит научная, не затрагивают их сущности, в большинстве своем они носят субъективный характер. Например, это проявляется при параллельном привлечении к административной и налоговой ответственности организаций и их должностных лиц по одному и тому же факту установленного нарушения. Полагаем, что обозначенные противоречия должны быть исправлены в целях обеспечения защиты прав налогоплательщиков. В настоящее время нет видимых причин множить юридические конструкции по привлечению должностных лиц организаций к административной ответственности за нарушение налогового законодательства. В данном случае, законодатель должен отказаться от дуализма в правовом регулировании административной ответственности за нарушения налогового законодательства. В противном случае обозначенное приводит к нарушению принципов административной ответственности, искажает единство института административной ответственности, более того приводит к масштабному незаконному привлечению лиц к административной ответственности за нарушения налогового законодательства. В связи с этим рациональным видится устранение дуализма в законодательном регулировании административной ответственности за нарушение в сфере финансового и налогового законодательства путем систематизации составов административных правонарушений в области налогов и сборов в специальной главе Особенной части КоАП РФ. Это возможность использовать меры административной ответственности в соответствующей сфере с соблюдением правовых основ и принципов административной ответственности, которые являются гарантом защиты прав и законных интересов лиц, привлекаемых к адми-166
нистративной ответственности, а так же обеспечения баланса публичных и частных интересов при применении мер административного принуждения. СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:
1. Статистика и аналитика за отчетный период 2017 года. [Электронный ресурс] // Официальный сайт Федеральной налоговой службы Российской Федерации. - Режим доступа: https://www.nalog. ru/rn77/related_activities/statistics_and_analytics/ [дата обращения:
23.12.2018].
2. Решение мирового судьи судебного участка № 6 Ленинского района г. Владивостока от 23.01.2017 года по делу № А-23/2321-2017. // Архив мировых судей Ленинского районного г. Владивостока. 2017. Д. 2321. Л.Д. 56.
3. Решение мирового судьи судебного участка № 99 Ленинского района г. Владивостока от 02.08. 2017 года по делу № А-23/2033-2017. // Архив мировых судей Ленинского районного г. Владивостока. 2017. Д. 2033. Л.Д. 78.
4. Власюк, Е.И., Жадобина, Н. Н. Проблемы привлечения к административной ответственности за правонарушения в области налогов и сборов / Е. И. Власюк, Н. Н. Жадобина // Вестник Сургутского государственного университета. 2016. № 1 (11). С. 9-14.
5. Калантарова, Э.И. Проблемы административного процесса в сфере налогового законодательства. / Э. И. Калантарова // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина. 2015. № 8. С. 250-255.
6. Мотовилова, М. А., Агапова А. А. Административная и налоговая ответственность за правонарушения в бухгалтерском учете. // Вестник Российского экономического университета им. Г.В. Плеханова. 2012. №. 9. С. 60-67.
7. Мошкович, А. А. Административная и налоговая ответственность за нарушение законодательства о налогах и сборах: соотношение и перспективы правового регулирования [Текст]/А. А. Мошкович. // Право: современные тенденции: материалы VI Междунар. науч. конф. (г. Краснодар, октябрь 2018 г.). Краснодар: Новация, 2018. С. 28-33.
8. Кононов К.А. Развитие законодательства об административной ответственности в России «Lex russica», 2016, N1. [Электронный ресурс] // СПС «Консультант Плюс». — Режим доступа: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19671/ [дата обращения:
18.04.2019].
9. Постановление Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 N 2 (ред. от 10.11.2011) «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонаруше-ниях».[Электронный ресурс] // СПС «Консультант Плюс». — Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19671/ [дата обращения: 18.04.2019].
10. Юхаранова М. Административные правонарушения в области налогов и сборов «Административное право», 2014, N 2. [Электронный ресурс] // СПС «Консультант Плюс». — Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19671/ [дата обращения: 18.04.2019].
11. Шилехин Константин Евгеньевич Соотношение административной и налоговой ответственности за нарушения законодательства о налогах и сборах // Научный вестник Омской академии МВД России. 2013. №4 (51). URL: https://cyberleninka.ru/ article/n/sootnoshenie-administrativnoy-i-nalogovoy-otvetstvennosti-za-narusheniya-zakonodatelstva-o-nalogah-i-sborah (дата обращения: 21.04.2019).
12. Постановление Конституционного Суда РФ от 04.02.2019 N 8-П «По делу о проверке конституционности статьи 15.33.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой гражданки У.М. Эркеновой». [Электронный ресурс] // СПС «Консультант Плюс». — Режим доступа: http://www.consultant. ru/document/cons_doc_LAW_19671/[дата обращения: 18.04.2019].
13. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24.10.2006N 18 (ред. от 09.02.2012) «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях». [Электронный ресурс] // СПС «Консультант Плюс». — Режим доступа: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_19671/[дата обращения: 18.04.2019].
14. О привлечении к ответственности в случае представления организацией налоговых деклараций (расчетов) через представителя: Письмо Минфина России от 13.10.2016 N 03-02-08/59759. [Электронный ресурс] // СПС «Консультант Плюс». — Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19671/[дата обращения: 18.04.2019].
15. Палькина Т. Негативные последствия для работодателей в случае заключения с работником гражданско-правового договора вместо трудового «Трудовое право», 2018, N 3. [Электронный ресурс] // СПС «Консультант Плюс». — Режим доступа: http://www.consultant. ru/document/cons_doc_LAW_19671/[дата обращения: 18.04.2019].
16. Овчарова Е.В. Обеспечение законности в области налогов и сборов и административная ответственность за нарушение налогового законодательства // Административное право и процесс. 2018. N11. С. 31 - 38.
17. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: федеральный закон от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 28.11.2018). [Электронный ресурс] // СПС «Консультант Плюс». — Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_34661/[дата обращения: 23.12.2018].
18. Налоговый кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 31 июля 1998 года № 146-ФЗ (ред. от 27.12.2018). [Электронный
Baltic Humanitarian Journal. 2019. Т. 8. № 2(27)
юридические науки
Пономарев Олег Владимирович, Гранева Лилия Аликовна
НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ...
ресурс] // СПС «Консультант Плюс». — Режим доступа: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19671/ [дата обращения: 11.04.2019].
19. Пономарев Олег Владимирович, Яковенко Андрей Александрович Административная ответственность за непредставление (несообщение) сведений, необходимых для осуществления налогового контроля // БГЖ. 2018. №1 (22). URL: https://cyberleninka. ru/article/n/administrativnaya-otvetstvennost-za-nepredstavlenie-nesoobschenie-svedeniy-neobhodimyh-dlya-osuschestvleniya-nalogovogo-kontrolya (дата обращения: 20.04.2019).
Статья поступила в редакцию 06.05.2019 Статья принята к публикации 27.05.2019
