CC BY
40УДК 347
С. И. Лобанова
Средне-Волжский институт (филиал) ФГБОУ ВО «Всероссийский государственный университет юстиции (РПА Минюста России)»,
Саранск, Россия, e-mail: kitty777@yandex.ru С. А. Яворская
Средне-Волжский институт (филиал) ФГБОУ ВО «Всероссийский государственный университет юстиции (РПА Минюста России)»,
Саранск, Россия, e-mail: rpaysa@yandex.ru
НЕКОТОРЫЕ ПРАКТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ В РАМКАХ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЫ
В статье анализируется практика реализации государственной контрактной системы. Авторами дается соотношение правовых норм, закрепленных в Федеральном законе № 44 ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» с практикой их реализации. Отмечается достаточно большое количество проблем, вызванных недостатками законодательного регулирования государственной контрактной системы. В рамках работы делаются выводы и предложения по совершенствованию правовых норм в сфере государственных закупок.
Ключевые слова: государственные закупки, контрактные управляющие, контрактная служба, контрактная система, государственные и муниципальные нужды.
S. I. Lobanova,
The Mid-Volga Institute (branch) «The All-Russian State University of Justice (RLA of the Ministry of Justice of Russia)», Saransk, Russia,
e-mail: kitty777@yandex.ru S. A. Yavorskaya
The Mid-Volga Institute (branch) «The All-Russian State University of Justice (RLA of the Ministry of Justice of Russia)», Saransk, Russia
SOME PRACTICAL PROBLEMS IN THE FRAMEWORK OF THE STATE CONTRACT SYSTEM
The article analyzes the practice of implementation of the state contract system. The authors give the ratio of legal norms enshrined in the Federal law № 44 FL «Оп the contract system in the procurement of goods, works and services for state and municipal needs» with the practice of their implementation. There are quite a number of problems caused by the shortcomings of legislative regulation of the state contract
48
system. Within the framework of the work, conclusions and proposals are made to improve the legal norms in the field of public procurement.
Key-words: public procurement, contract managers, contract service, contract system, state and municipal needs.
Введение
Переход к рыночной экономике позволил нашему государству осуществлять закупки за счет бюджетных средств в условиях полной свободы выбора и самостоятельного принятия решений. Но устоявшаяся практика в сфере государственных закупок выявила неэффективность такого варианта развития событий, в связи с чем, назрела необходимость создания определенного юридического механизма государственных закупок.
Методы
Эта работа основывается на концептуальном определении того, что стратегической целью закупок должно быть развитие контрактной системы, как одного из институтов общественной экономики и механизма экономического контроля. Новый масштаб и уровень решаемых проблем позволяют говорить о новой идеологии развития контрактной системы закупок.
Для достижения этой стратегической цели необходимо, прежде всего, определить суть и роль нового института закупок, его взаимодействие с другими секторами экономики, масштаб задач, полномочия на регулирование определенных областей, пересмотр, систематизацию и регулирование определений и терминов, используемых в современных нормативно-правовых актах контрактной системы закупок. На наш взгляд, регулирование терминологического составляющего института закупок является необходимой методической основой для выделения и разграничения отдельных сегментов рынка для закупки товаров, работ, услуг и разработки дифференцированного подхода к правовому регулированию соответствующих видов деятельности.
Результаты и обсуждение
Ключевым моментом, направленным на совершенствование организационного механизма управления государственными закупками, выступило принятие Федерального закона от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - 44-ФЗ) [1].
Товары, приобретенные в государственном порядке, направлены на удовлетворение общественных потребностей, в частности - здоровья, качества жизни и безопасности. В зависимости от того, насколько хорошо покупается товар, зависит будущее благосостояние российских граждан. Несовершенство законодательства и организационного механизма управления приводит к привлечению недобросовестных поставщиков в сферу государственных закупок.
Для регулирования данной сферы правоотношений был принят ряд нормативных правовых актов, регулирующих закупку товаров, работ, услуг для
государственных нужд, а также дополнений к уже существующим действиям
[3].
В 44-ФЗ оговорены дополнительные меры по защите прав организации-заказчика, предусмотрены - расширенный механизм обеспечения исполнения государственного контракта, возможность его расторжения в одностороннем порядке при наступлении ряда условий, а также защита от недействительных банковских гарантий [2].
Основные цели регулирования закона о контрактной системе [2]: его прозрачность и эффективность, следовательно, снижение уровня коррупции и сокращение расходов бюджетных средств, а итог - это «здоровая» конкуренция, своевременное и качественное удовлетворение федеральных и государственных потребностей, которые доступны для понятия процесса закупок процедур для специалистов и их участников.
С последним пунктом возникают проблемы: что бы разобраться с поставщиком во всех нюансах контрактной системы - нужно изучить много законодательных актов, успеть за их нововведениями. Есть также трудности с субъектами, сопровождающими проведение процедур закупок - контрактными управляющими, потому что на каждом этапе закупки может произойти ошибка (сознательно и нет), за которую контрактный управляющий должен нести административную или уголовную ответственность. Что касается материальной ответственности, то необходимо ввести санкции в процентах от стоимости государственного контракта на все пункты таких нарушений, а не частично.
В связи с вышеизложенным, считаем главным, создание отдельной единой базы законов о закупках - кодекса закупок, для создания которого нужно пройти долгий путь, но при этом избежать разнообразия документов в законодательстве и противоречий в них [4].
На практике самый сложный вопрос заключается в том, чтобы найти баланс между государственным контролем и вмешательством. Среди мер, направленных на установление этого баланса, выделим следующие:
- разработка способа обоснования технической задачи;
- изменения в федеральном законодательстве;
- приоритет не минимальной цены, а максимального качества товара;
- разработка механизма экспертной оценки.
Эти меры помогут не только защитить права организации клиента и сэкономить деньги, но и повысить прозрачность контрактной системы, позволят повысить ее до более высокого уровня профессионализма, привнести за границу не профессионалов, а недобросовестных поставщиков [5].
Одной из основных проблем в сфере государственных закупок является также коррупция, под которой большинство экспертов понимают злоупотребление служебным положением для извлечения личной выгоды. Это заявление о коррупции является универсальным, потому что оно имеет очень широкие границы применимости в отношении государственных закупок.
Что касается источника коррупционных рисков, то мы признаем два вида коррупции, которые касаются сферы государственных закупок - политической
50
(плато) и административной (бюрократической). Первый вид коррупции происходит при планировании бюджета. На самом деле это отражает ситуацию в части разработки и реализации комплексных мер по повышению эффективности закупочной деятельности. Второй вид коррупции проявляется в части исполнения бюджета.
Эксперты согласны с тем, что необходимо разделить процедуру государственного заказа на три этапа, что бы выявить коррупцию и условия ее возникновения: подготовительный этап, сами торги, заключительный этап. Рассмотрим проблемные аспекты возникновения коррупции на каждом из указанных этапов.
Подготовительный этап государственного заказа актуализирует такие проблемы, как: отсутствие оценки потребностей и неэффективное планирование бюджета закупок; двойные обязанности чиновников и вмешательство высших эшелонов власти; проблемы развития технических характеристик закупок; объективные критерии выбора победителя; неуместный выбор нормативных актов в сфере закупок, неправильный расчет сроков торговли.
Во время самих торгов чаще всего возникают такие проблемы, как: несогласованность доступа к закупочной информации; отсутствие конкуренции; конфликт интересов; отсутствие доступа к информации о выборе победителя.
Среди проблем на заключительном этапе обратим внимание на такие проблемы, как: недостаточный контроль исполнения заключенного контракта; непрозрачность выбора (или отсутствие ответственности субподрядчиков-организаций); отсутствие проверки (или двойственность обязанностей работников); отсутствие контроля над системой оплаты.
Отдельно рассмотрим проблему кадрового состава контрактных управляющих. В 44-ФЗ устанавливаются требования к профессиональной переподготовке и квалификации подрядчика и работников контрактной службы. Так, контрактные управляющие и члены комиссий по закупкам обязаны проходить профессиональную переподготовку и/или переподготовку в сфере государственных закупок. В то же время единственным требованием для учебного центра, предлагающего указанное обучение, является наличие лицензии на право проведения образовательной деятельности. Необходимые условия для учебного процесса и квалификации преподавателей отсутствуют. Закон позволяет ограничить количество учебных часов. Профессиональные стандарты для специалистов, осуществляющих закупочную деятельность, также не утверждаются.
Считаем, что большое количество квалифицированных специалистов необходимо для улучшения качества контрактной системы в России. Неслучайно профессионализм клиента зафиксирован в списке основных принципов. На сегодняшний день существует около 70 образовательных центров, которые имеют лицензию на обучение в сфере государственных закупок. Но такое количество центров не может обеспечить качественную
51
подготовку необходимого количества специалистов в стране в целом. Однако нельзя игнорировать необходимость постоянного внимания к повышению подготовки специалистов для обеспечения качества работы контрактной системы [4].
Таким образом, причины проблем в контрактной системе можно свести к следующим: проблемы коррупции и отсутствие квалифицированного персонала. Первая группа причин касается в отсутствии проверки, двойственность задач должностных лиц, конфликта интересов, вмешательства должностных лиц, вторая группа заключается в отсутствии единых программ обучения и немотивированность работы контрактных управляющих.
Заключение
Подводя итог анализу функционирования государственной контрактной системы, мы резюмируем, что основные акценты делаются в 44-ФЗ на прозрачность закупок и их доступность для участников, независимо от размера и масштабов предприятия. Законодатель посчитал, что клиент, привлекающий большее количество компаний в торговлю, победит, так как чем больше организаций-участников, тем выше конкуренция, чем выше конкуренция, тем активнее борьба за победу в торгах, а окончательная цена - ниже. Но такой подход привел к увеличению количества недобросовестных организаций, которые пытаются привлечь к реализации коррупционных схем в государственных закупках.
Считаем, что необходимо законодательно прописать требования к правилам обучения и уровню профессионального образования подрядчиков, составить список образовательных центров, которые способны обучать специалистов в области госзаказов. Важно определить, с помощью каких средств будет проходить обучение. Но это только те меры, которые необходимы для того, чтобы у руководителей организации и самих подрядчиков не было неопределенности. Для решения одной и той же кадровой проблемы в целом этого недостаточно.
На наш взгляд, необходимый фактор для решения проблемы сотрудников должен повысить престижность позиции подрядчиков. Общая практика показывает, что контрактные управляющие назначаются лицами из числа сотрудников организации заказчика, часто против их желания. Очевидно, что у них нет стимула к качеству работы, они выполняют ее с минимальными рисками.
В результате получается, что пока заказчик будет относиться к подрядчикам с недооценкой их значимости, система государственных закупок не сможет выйти на качественно высокий уровень. Считаем, что нужно создавать определенные стимулы для назначения и работы на должности контрактного управляющего. В частности, необходимо сделать уровень заработной платы контрактных управляющих вдвое выше средней заработной платы для организации. Необходимы материальные стимулы для качественного заключения контракта. На практике это позволит обеспечить выбор лучших работников, способных пройти дополнительное обучение. Тем не менее, во
52
всех бюджетных организациях нереально нанимать специалистов-профессионалов, по крайней мере, потому что есть также много организаций, которые находятся вдали от крупных поселений, в которых трудно привлекать специалистов своего дела. Считаем, что необходимо создать частичную централизацию государственных закупок, то есть создать на базе крупных учреждений профильные центры, отвечающие потребностям небольших организаций, которые на должном уровне не в состоянии самостоятельно осуществлять закупки.
Библиографический список
1. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ // СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1652.
2. Иванова К. К вопросу о совершенствовании системы госзакупок в Российской Федерации // Научное сообщество студентов: междисциплинарные исследования: сб. ст. по мат. XLIX междунар. студ. науч.-практ. конф. № 14 (49). URL: https://sibac.mfo/archive/meghdis/14(49).pdf (дата обращения: 02.01.2019).
3. Гасаналиева А. Ш. Проблемы контрактной системы в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд // Молодой ученый.
2016. № 2. С. 12-18.
4. Кохан В. В. Основные проблемы в области правового регулирования государственных закупок, возможные пути их решения // Молодой ученый.
2017. № 47. С. 119-121.
5. Медведева Н. Г. К вопросу о теории и практике государственного контроля за госзакупками // Символ науки. 2015. № 7. С. 54-59.
References
1. O kontraktnoj sisteme v sfere zakupok tovarov, rabot, uslug dlya obespecheniya gosudarstvennyh i municipal'nyh nuzhd (About contract system in the sphere of purchases of goods, works, services for ensuring the state and municipal needs): Federal'nyj zakon ot 05.04.2013 g. № 44-FZ // SZ RF. 2013. № 14. St. 1652.
2. Ivanova K. K voprosu o sovershenstvovanii sistemy goszakupok v Rossijskoj Federacii (On the issue of improving the public procurement system in the Russian Federation) // Nauchnoe soobshchestvo studentov: mezhdisciplinarnye issledovaniya: sb. st. po mat. XLIX mezhdunar. stud. nauch.-prakt. konf. № 14 (49). URL: https://sibac.info/archive/meghdis/14(49).pdf (data obrashcheniya: 02.01.2019).
3. Gasanalieva A. SH. Problemy kontraktnoj sistemy v sfere zakupok dlya obespecheniya gosudarstvennyh i municipal'nyh nuzhd (Problems of the contract system in the field of procurement for state and municipal needs) // Molodoj uchenyj (Young scientist). 2016. № 2. S. 12-18.
4. Kohan V. V. Osnovnye problemy v oblasti pravovogo regulirovaniya gosudarstvennyh zakupok, vozmozhnye puti ih resheniya (The main problems in the
53
field of legal regulation of public procurement, possible ways to solve them) // Molodoj uchenyj (Young scientist). 2017. № 47. S. 119-121.
5. Medvedeva N. G. K voprosu o teorii i praktike gosudarstvennogo kontrolya za goszakupkami (On the theory and practice of state control over public procurement) // Simvol nauki (Symbol of science). 2015. № 7. S. 54-59.
Сведения об авторах
Лобанова Светлана Игоревна - старший преподаватель кафедры гражданского права Средне-Волжского института (филиала) Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России). Занимается изучением проблем прекращения уголовного дела в судебном заседании. Автор более 20 научных и учебно-методических работ. Тел.: 89513436401; E-mail: kitty777@yandex.ru
Яворская Светлана Анатольевна - кандидат исторических наук, доцент, доцент кафедры гражданского права Средне-Волжского института (филиала) Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России). Занимается изучением проблем защиты права собственности физических и юридических лиц. Автор более 100 научных и учебно -методических работ. Тел.: 89170724491; E-mail: rpaysa@yandex.ru
About the authors
Lobanova Svetlana Igorevna - senior lecturer of the Department of civil law of the Middle Volga Institute (branch) of the all-Russian state University of justice (RPA of the Ministry of justice of Russia). Engaged in the study of the problems of termination of the criminal case in court. Author of more than 20 scientific and educational works. E-mail: kitty777@yandex.ru
Yavorskaya Svetlana Anatolevna - candidate of historical Sciences, associate Professor, associate Professor of civil law Department of The Central Volga Institute (branch) of the all-Russian state University of justice (RPA of the Ministry of justice of Russia). Engaged in studying the problems of protection of the right of ownership of individuals and legal entities. The Author of over 100 scientific and educational-methodical works. E-mail: rpaysa@yandex.ru
