CC BY
79
НЕКОТОРЫЕ ПОДХОДЫ К ПОНИМАНИЮ УБЕЖИЩА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Т. А. ПРУДНИКОВА
кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры административного права
Московского университета МВД России Научная специальность 12.00.14 — административное право, административный процесс
E-mail: [email protected]
Аннотация. Рассмотрены подходы к определению института убежища в России; представлены предложения по его совершенствованию. На основе анализа практики современного миграционного законодательства делаются предложения по совершенствованию законодательства в сфере предоставления убежища. Ключевые слова: убежище, миграция, суверенитет, права человека.
SOME APPROACHES TO THE UNDERSTANDING REFUGE IN THE RUSSIAN FEDERATION
T.A. PRUDNIKOVA
candidate of jurisprudence, senior teacher of chair of administrative law of the Ministry of Internal Affairs Moscow university of Russia
Annotation. The article presents the approaches to the definition of the institution of asylum in Russia and presents proposals for improvement. Based on the analysis of the practice of modern migration legislation are made proposals on improvement of legislation in the field of asylum.
Keywords: asylum, migration, sovereignty, human rights.
Этимологический анализ показал, что под словом «убежище» сегодня понимается место, где можно укрыться, найти приют от чего-либо1. При этом слово «убежище» имеет специальное лексико-юри-дическое значение, опосредуемое в такой категории, как «право убежища».
В настоящее время в справочной юридической и энциклопедической литературе «право убежища», как правило, отождествляется с правом политического убежища2 и определяется как особое личное право, которое конституции современных демократических государств предоставляют иностранным гражданам и лицам без гражданства, заключающееся в возможности неопределенно долгое время оставаться на территории данного государства, если у себя на родине этот иностранец подвергается преследованиям по политическим, религиозным, научным и иным основаниям подобного рода3. Таким образом, право убежища представляет собой субъективную возможность лица пользоваться защитой другого государства от преследований по различным причинам. При этом необходимым условием реализации такой возможно-
сти является ее объективация в нормах позитивного права.
В связи с этим следует указать, что право убежища, как феномен объективного порядка, рассматривается с двух позиций: как институт международного права и как институт внутригосударственного права. В первом случае право убежища определяется как совокупность международно-правовых норм, регулирующих отношения между субъектами права в сфере предоставления убежища, во втором, — право убежища представляет собой конституционно-правовой институт, содержание которого опосредовано правовыми нормами, регулирующими общественные отношения, складывающиеся в сфере: а) правового положения лиц, ищущих убежища, а также лиц, которым убежище предоставлено; б) деятельности государственных органов по вопросам предоставления убежища.
Анализ практики государственного строительства различных государств мира показал, что убежище может быть классифицировано на различные виды в зависимости от оснований его предоставления. В настоящее время можно вести речь о наличии таких разно-
видностей убежища, как «политическое убежище», «статус беженца» и «дополнительная защита».
В Российской Федерации предусмотрено предоставление трех видов убежища: политического убежища, признание лица беженцем и временного убежища4.
Конституция Российской Федерации в ч. 1 ст. 63 устанавливает, что «Российская Федерация предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права»5.
В соответствии с Конституцией полномочие по решению вопроса о предоставлении политического убежища предоставлено Президенту Российской Федерации (ст. 89). Подобное конституционное установление, на наш взгляд, свидетельствует об исключительном характере политического убежища как средства обеспечения безопасности иностранных граждан и лиц без гражданства, поскольку решение о его предоставлении отнесено к конституционным полномочиям главы государства. Кроме того, подобная исключительность может быть подтверждена ограниченной практикой его предоставления. Например, со дня принятия и вступления в силу Конституции Российской Федерации 1993 г. политическое убежище в Российской Федерации не предоставлялось6. До этого политическое убежище на территории Российской Федерации было предоставлено только один раз гражданину Корейской Народно-Демократической Республики Ким Мен Се в соответствии с Указом Президента Российской Федерации № 635 от 15 июня 1992 г.7.С 2008 г. по 1 октября 2013 г. с заявлением о предоставлении политического убежища обратилось 14 человек. Из них 12 — граждане государств — участников Содружества Независимых Государств, 1 — Дании, 1 — Соединенных Штатов Америки. Сведения о предоставлении политического убежища за указанный период времени отсутствуют8.
Вместе с тем, институт политического убежища представляет собой необходимый атрибут государственного суверенитета, поскольку предоставление такого убежища с позиции международного права может быть осуществлено только суверенным государством и является неотъемлемым элементом конституционно-правового статуса главы государства демократического правового государства.
Порядок предоставления Российской Федерацией политического убежища определяется Положением, которое утверждено Указом Президента Российской Федерации № 746 от 21 июля 1997 г. (ред. от 12 июля 2012 г.)9. Этот Указ устанавливает, что политическое убежище может быть предоставлено лицам, ищущим убежище и защиту от преследования или реальной угрозы стать жертвой преследования в стране своей гражданской принадлежности или в стране своего обычного местожительства за общественно-политическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, признанным мировым сообществом, нормам международного права. Отдельные положения рассматриваемого акта определяют категории лиц, которым политическое убежище не предоставляется.
Таким образом, субъектами права политического убежища называются лица, ищущие убежище и защиту от преследования или реальной угрозы стать жертвой преследования в стране своей гражданской принадлежности или в стране своего обычного местожительства за общественно-политическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, признанным мировым сообществом, нормам международного права.
Следует выделить ряд характерных черт, позволяющих рассматривать данный институт защиты преследуемых по политическим мотивам лиц как разновидность убежища. Прежде всего, политическое, как любая другая форма убежища, носит исключительно персонифицированный характер, что проявляется в установленных требованиях законодательства о личном обращении лица с ходатайством. Кроме того, убежище предоставляется только тем лицам, которые находятся на территории Российской Федерации и под ее юрисдикцией. Необходимым условием предоставления такого убежища является установление факта преследований лица за общественно-политическую деятельность или убеждения.
На основе проведенного анализа политическое убежище предлагается определять как исключительную защиту, предоставляемую Президентом Российской Федерации с учетом интересов Российской Федерации иностранным гражданам и лицам без гражданства, находящимся на территории Российской Федерации, которые не могут или не желают пользоваться защитой государства гражданской
принадлежности или прежнего обычного места жительства по причине наличия опасений стать жертвой насилия или преследований в иных формах за общественно-политическую деятельность или убеждения, при условии, что такие лица не могут быть признаны беженцами в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.
Принимая во внимание, что «совершенствование законодательства в сфере миграции должно идти по пути устранения коллизий правовых норм, пробелов правового регулирования, избытка отсылочных норм, вызывающих противоречия между нормативными правовыми актами разных уровней», отмечая, что в качестве основного направления такого совершенствования стоит решение задачи по его систематиза-ции10, представляются необходимыми разработка и принятие Федерального закона «Об убежище в Российской Федерации», отражающего государственные интересы и опыт зарубежных стран в данной сфере.
В связи с этим представляется целесообразным дополнить определение понятия «убежище», а также единообразно изложить определения таких понятий, как «статус беженца», «политическое убежище», «временное убежище», «временная защита». В этой связи предлагаются дополнить законопроект следующими дефинициями:
ф убежище — защита, предоставляемая Российской Федерацией иностранным гражданам и лицам без гражданства, которые не могут или не желают пользоваться защитой государства гражданской принадлежности (прежнего обычного места жительства) и обратились с заявлением о предоставлении убежища на территории Российской Федерации. ф статус беженца — форма защиты, предоставляемая Российской Федерацией иностранному гражданину или лицу без гражданства, в отношении которого принято решение о предоставлении на территории Российской Федерации статуса беженца; ф временное убежище — форма защиты, предоставляемая Российской Федерацией иностранному гражданину или лицу без гражданства, в отношении которого принято решение о предоставлении временного убежища; политическое убежище — исключительная форма защиты, предоставляемая Президентом Рос-
сийской Федерации иностранному гражданину или лицу без гражданства, в отношении которого принято решение о предоставлении на территории Российской Федерации политического убежища;
Следует отметить, что предоставление какого-либо одного вида убежища, на наш взгляд, является исчерпывающим средством обеспечения личной безопасности лица, его ищущего. С этой точки зрения представляется логичной недопустимость предоставления одного вида убежища с целью дальнейшего получения другого его вида. В этой связи считаем целесообразным не рассматривать временную защиту в качестве отдельной разновидности убежища, поскольку она является экстренным предварительным средством обеспечения безопасности иностранцев, прибывших на территорию Российской Федерации. Кроме того, убежище предполагает личное обращение лица с заявлением о его предоставлении, в то время как временная защита предоставляется на групповой основе. Из этого следует, что лицо, которому предоставлена временная защита, должно в дальнейшем в индивидуальном порядке обратиться с заявлением о предоставлении убежища, чтобы стать лицом, ищущим убежище. Признание же временной защиты в качестве самостоятельного вида убежища порождает ситуацию, при которой лицо его получившее следует считать лицом, которому предоставлено убежище. Однако, согласно предлагаемому определению понятия «лицо, получившее временную защиту» временная защита предоставляется в виду невозможности индивидуального рассмотрения заявления о предоставлении убежища. Таким образом, де-юре лицо, получившее убежище (временную защиту), продолжает искать убежище, но уже другого вида11.
При этом очень важно подчеркнуть, что императивность международно признанного принципа единства семьи обусловливает необходимость предоставления убежища членам семьи лица, ищущего убежище или пользующегося им. При этом данный принцип следует распространять на получателей всех видов убежища. В этой связи считаем необходимым дополнить определение понятия «члены семьи.....» указанием лица, которому предоставлено
политическое убежище.
В заключении, следует отметить, что принятие Федерального закона «Об убежище в Российской Федерации» является важнейшим условием эффективной правоприменительной деятельности в целях поддержания законности и правопорядка. Обогащение правовой системы России предлагаемыми дополнениями позволит систематизировать имеющийся массив правовых норм в сфере убежища, приведет состояние правового регулирования общественных отношений в рассматриваемой области в соответствие с Конституцией Российской Федерации и международными стандартами.
1 См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений / российская академия наук. Институт русского языка им. В.В. Виноградова. 4-е изд., дополненное. М.: ООО «ИТИ Технологии», 2008. 944 с.
2 См.: Большой юридический словарь. 3-е изд., доп. и перераб. / Под ред. проф. А.Я. Сухарева. М.: ИНФРА-М, 2007. С. 570.
3 См.: Большой юридический словарь. 3-е изд., доп. и перераб. / Под ред. проф. А.Я. Сухарева. М.: ИНФРА-М, 2007. С. 567; Энциклопедический юридический словарь / под общ. ред. В.Е. Крутских. 2-е изд. М.: ИНФРА-М, 1999. С. 245.
4 См.: Официальный сайт Федеральной миграционной службы. URL: http://www.fms.gov.ru/government_services/ asylum/. Дата доступа: 18.12.2013.
5 См.: Конституция Российской Федерации. М.: Издательство «Омега-Л», 2011. 39 с.
6 См.: Самойлов В.Д. Миграциология. М. ЮНИТИ-ДАНА,
2013. С. 310.
7 См.: Ведомости СНД и ВС РФ от 25 июня 1992 г. № 25. ст. 1432.
8 См.: Статистические данные о предоставлении убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства в Российской Федерации / Управление по вопросам гражданства ФМС России, М. 2013. 27 с.
9 См.: Собрание законодательства РФ. 28 июля 1997 г. № 30. ст. 3601.
10 Андриченко Л.В., Васильева Л.Н. Законодательство в сфере миграции: проблемы и перспективы // Журнал российского права. 2006. № 1. С. 7—8.
11 Сазон К.Д. О совершенствовании российского законодательства в сфере предоставления убежища // 20-летие Конституции Российской Федерации. Становление, проблемы и тенденции развития: сборник статей. М.: ЮНИТИ-ДАНА,
2014. С. 262.
СОЦИАЛЬНЫЙ КОНТРОЛЬ В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ПРАВ И СВОБОД ГРАЖДАН В СФЕРЕ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА
С.С. САТКЫНБАЕВ
адъюнкт кафедры административного права Московского университета МВД России Научная специальность 12.00.14 — административное право; административный процесс Научный руководитель: кандидат юридических наук, профессор Власенков В.В.
E-mail: [email protected]
Аннотация. Анализируются общетеоретические проблемы социальной профилактики преступлений; раскрываются проблемы в правоохранительной сфере; делается вывод о развитии социального контроля над преступностью с помощью муниципальных органов охраны общественного порядка.
Ключевые слова: охрана общественного порядка, предупреждение правонарушений, социальный контроль, муниципальная милиция.
SOCIAL CONTROL IN THE SYSTEM OF THE DEPARTMENT OF INTERNAL AFFAIRS OF THE KYRGYZ REPUBLIC TO ENSURE THE RIGHTS AND FREEDOMS OF CITIZENS IN THE SPHERE OF PROTECTION OF PUBLIC ORDER
S.S. SATKINBAEV
adjunct of the Department of administrative law Moscow University of the MIA of Russia
Annotation. The paper analyzes the general theoretical problems of social crime prevention; revealed problems in law enforcement; concludes that the development of social control over crime, municipalities with public order. Keywords: protection of public order, preventing crime, social control, the municipal police.
