CC BY
9НЕКОТОРЫЕ ПОДХОДЫ К КЛАССИФИКАЦИИ ФОРМ О
ГОСУДАРСТВЕННОГО ПРАВА В УСЛОВИЯХ АБСОЛЮТИЗМА ^ (НА ПРИМЕРЕ РОССИИ XIX ВЕКА) Д
Аграшенков А.В.
В статье дан анализ практики нормотворчества в российском абсолютистском государстве XIX века. Важнейшими юридическими источниками врассматри- Q ваемый исторический период являлись правовые акты, содержавшие юридические нормы. Представлена авторская систематизация нормативно-правовых актов Я Российской империи в соответствии с подходом, предложенным М.М. Сперанским Д
The analysis of rule-making practice in the Russian absolutist state of the 19th century is observed in the paper. The most important legal sources in the historical period under
И
review were legal acts containing legal rules. The authors filing system of regulatory legal О acts of the Russian Empire, in accordance with the approach suggested by Speranskiy is presented
Ключевые слова: государство; право; правовые акты; юридические нормы;
источник права
Keywords: state; law; legal acts; legal rules; legal source
Вопрос о соотношении сущности российского абсолютистского государства и права представляет особый интерес для исследователей. Основой разработки моделей соотношения государства и права являются правовые теории. Так, теория естественного права исходит из первичности права, его «безусловного приоритета» в сравнении с государством. Этатистский подход рассматривает право в качестве продукта деятельности государства. Государство формирует содержание права, устанавливая юридические нормы либо санкционируя иные, неюридические правила, сложившиеся в обществе и признанные членами общества, государство обеспечивает осуществление права. Интересы общества отражаются в праве только после того, как они трансформируются в государственные интересы. Другими словами, право есть производное государства и в процессе своего функционирования напрямую от него зависит.
Для осмысления проблемы классификации официальных форм нормативно-правовых актов российского абсолютистского государства необходимо, прежде всего, уяснить диалектику взаимодействия государства и права. Процесс создания юридических норм, как правило, проходит длинный путь. Он начинается с возникновения объективно обусловленной экономической, социально-политической, нравственной или иной общественной потребности в юридическом регулировании (или изменении регулирования) соответствующих отношений. Требуется осознание этой потребности самими
участниками отношений, его выражение в представлениях, оценках, требованиях, нормативных положениях неюридического характера. Государство, в лице своих уполномоченных структур, завершает этот процесс, придавая определенную юридическую форму праву. Таким образом, общество через государство и с его помощью формирует правовые нормы.
Роль государства в обеспечении реализации права велика: оно обязано создавать условия для осуществления правовых установлений, контролировать поведение субъектов права и в необходимых случаях применять меры государственного принуждения.
С другой стороны, государство нуждается в праве не в меньшей степени, чем право - в государстве. Большое значение имеет право для внутренней организации государства. Оно оформляет структуру государства, устройство его механизма, компетенцию государственных органов, должностных лиц; регулирует взаимоотношения государственных структур - как между собой, так и с населением.
Настоящая статья посвящена практике реализации права в российском абсолютистском государстве в определенный исторический период времени - XIX веке. С этой целью, в частности, в статье активно использован сравнительно-исторический (компаративный) подход, проведено сравнение не только законодательных актов, но и форм, технологий администрирования. Кроме того, помимо термина «источник права» используется понятие «форма права». При этом следует учитывать, что форма права может быть как внутренней, так и внешней. Внутренняя форма права - это его внутреннее строение, то есть система права. Внешняя - представляет собой форму выражения правовых норм. В настоящей статье термины «внешняя форма права» и «формальный источник права» понимаются как синонимичные, что соответствует подходам, разделяемым большей частью авторов в современной правовой литературе.
Важнейшими юридическими источниками права, как в рассматриваемый исторический период, так и в современном обществе, являются нормативно-правовые акты, то есть официальные документы, исходящие от уполномоченных органов государства (и других признанных законом субъектов правотворчества) и содержащие юридические нормы.
К началу XIX века в России накопился огромный не систематизированный законодательный, нормативный материал. Общая кодификация не проводилась со времени издания Соборного уложения. Нормативный материал находился в крайне хаотичном, запущенном состоянии. Отсталость и запутанность законодательства оказывали негативное влияние на все слои общества. Требовалась систематизация нормативных актов, то есть упорядочение действующего законодательства.
Систематизация необходима была ещё и потому, что позволяла упростить поиск необходимых правовых норм, способствовала их более быстрой и правильной реализации, облегчала научное исследование норм права1.
Отечественная практика в значительной степени ориентировалась (и продолжает ориентироваться) на кодификацию как способ систематизации права, когда объединяемые акты способны изменять своё содержание. Ещё в 1801 году была создана кодификационная комиссия, которую возглавил П.В. Завадовский. В 1803 году комиссию передали в Министерство юстиции. Главным исполнителем работ по кодификации стал Г.А. Розенкампф. В 1808 году в комиссию был ротирован М.М. Сперанский, который разработал «Положение о составе и управлении комиссии составления законов», утверждённое императором весной 1809 года. В документе на долгие годы (вплоть до нового царствования) были определены основные направления деятельности комиссии.
В соответствии с подходом М.М. Сперанского «труды Комиссии имеют следующие главные предметы: 1. Уложение Гражданское. 2. Уложение Уголовное. 3. Уложение Коммерческое. 4. Разные части к Государственной Экономии и к публичному праву принадлежащие. 5. Свод законов провинциальных для губерний Остзейских. 6. Свод законов таковых для губерний Малороссийских и Польских присоединённых»2. Теперь термин «Уложение» получает новое, более определенное значение, по существу, став русским аналогом «кодекса».
Новый этап кодификационных работ Российской Империи, завершившийся успехом, начинался в 1826 году. Было принято решение об упразднении Комиссии, её местных комитетов и учреждено II Отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, шефом которого был назначен профессор, ректор Санкт-Петербургского университета М.А. Балугьянский (1769-1847). М. М. Сперанский стал основным исполнителем работ. К 1 марта 1830 года было завершено издание Полного Собрания Законов (1-го Собрания, охватывавшего законодательные акты с Уложения 1649 года по 12 декабря 1825 года; 45 томов, 30920 актов). Несмотря на то, что первое Собрание оказалось далеко не полным, прежде всего, по причине недостаточности архивов, дефицита времени и трудностей нахождения документов, все наиболее существенные и имевшие практическое значение акты, относящиеся к частному праву, в него были включены.
Уже параллельно деятельности по составлению Полного Собрания начались работы над Сводом Законов. М.М. Сперанский обратился к императору с предложением своего видения вариантов его составления. Было предложено два подхода: первый подход позволял не только обобщить действующее
1 Во второй половине XIX века в России активно развивалась юриспруденция как наука; примером здесь служит деятельность выдающихся русских ученых-юристов И.Е. Андреевского, А.Д. Градовского, Н.М. Коркунова, А.В. Романовича-Славатинского.
2 М.М.Сперанский. - URL: http://ru.wikipedia.org/wiki/.
право, но и преобразовать его, изменять в соответствие с общественной необходимостью и государственными изменениями, второй предполагал систематизацию, приведение в порядок, устранение противоречий в существующем праве, ничего не изменяя и не добавляя.
Николай I остановил свой выбор на последнем варианте, и вся деятельность II Отделения была направлена на его реализацию. Одновременно с процессом сбора актов для Полного Собрания производились тематические выписки из обнаруженных законов в соответствии с планом, составленным М.М. Сперанским. Уже в 1828-1829 годах отдельные подготовленные части Свода были отданы на ревизию тем структурам управления, к ведению которых они относились. Задачей ревизий была проверка полноты Свода (все ли действующие положения приведены в нём), а также исключения возможности публикации уже отмененных положений. Ревизионная «чистка» была успешно осуществлена (замечания распространились только на таможенный устав, где возникла необходимость изменений, внесенных специальными циркулярными предписаниями), Свод был передан на Высочайшее утверждение. Манифестом 31 января 1833 года было объявлено об издании Свода Законов Российской Империи 1832 года, вступающего в силу с 1 января 1835 года3. Предполагалось каждый год выпускать в свет Продолжения, где вновь вышедшие законы размещались бы по системе, принятой в самом Своде, а раз в десять лет предпринимать его новое издание.
Первое издание (1832 года) и последующие (1842 и 1857 годов) состояли из 15 томов (в частности, том 1 - Основные государственные законы, том 6 - Уставы таможенные, том 9 - Законы о состояниях (сословиях), том 15 - Уложение о наказаниях, а в 1885 году был добавлен том 16, содержащий процессуальное законодательство).
Между изданиями Свода законов выходили ежегодные и сводные (за несколько лет) Продолжения Свода законов с указанием на упразднённые и измененные статьи. После 1857 года Свод законов полностью не переиздавался, а выходили лишь отдельные тома (так называемые неполные издания Свода законов). В неполное издание 1892 года был добавлен 16-й том (Судебные уставы). В Свод законов не входили военные и военно-морские законы, законы для прибалтийских губерний, Царства Польского, Бессарабии (имелись специальные ведомственные и местные Своды законов), а также частично законы по ведомству императорского двора, иностранным делам и православному вероисповеданию.
Громоздкость издания Свода законов, редкие переиздания небольшими тиражами вызвали в конце XIX века появление так называемых неофициальных изданий Свода законов. Лучшее неофициальное издание в 4 книгах было опубликовано в Санкт-Петербурге в 1913 году. После февральских событий
3 Полное собрание законов Российской империи (ПСЗРИ). - Собр. 2. - № 5947. 64 Ученые записки СПб филиала РТА № 4 (44) 2012
1917 года некоторые законодательные материалы, содержавшиеся в Своде законов, подверглись переработке, но основная масса статей осталась без изменений и действовала до октября 1917 года, а на территориях, неподконтрольных новым властям - вплоть до окончания гражданской войны4.
Формы, в которые облекались законы Российской Империи, в XIX веке были весьма многообразны, основывались на вековых традициях российского законодательства, с одной стороны, и усваивали современные европейские способы оформления правового материала, с другой.
Основными внешними формами права являлись «Уложение», «Устав», «Учреждение». Данные термины употреблялись в действующем законодательстве для обозначения законов, например: «Учреждение Таможенного управления по Европейской торговле», «Учреждение Императорской фамилии», «Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями», «Устав таможенный». Эти термины, за исключением «Уложения», употреблялись для обозначения крупных законодательных актов.
Под «Уложением» понимался законодательный акт, охватывающий всё законодательство страны или отрасль права. Этот термин вошел в постоянное употребление со времени Соборного уложения 1649 года и сохранился в русской кодификации до Октябрьской революции 1917 года. «Уложение» издавалось как единый, цельный, систематический законодательный акт. В «Своде», в отличие от «Уложения», представлен законодательный материал, который имелся к данному моменту (допускались и пробелы, и повторения, и сопоставление законов, относящихся к разным эпохам и исходивших из различных точек зрения). Однако термин «Уложение» чаще употреблялся в правовой науке, чем в законодательной практике. К примеру, «Уложение о наказаниях» воспринималось скорее, как «Свод усовершенствованный».
М.М. Сперанский во «Введении к уложению государственных законов (План всеобщего государственного образования)»5 различал термины «Уложение», «Устав» и «Учреждение». В этом документе законами признавались только «Уложения», которые Государь мог издавать и изменять лишь с согласия Государственной думы, состоящей из депутатов от всего народа. Под «Уставами» и «Учреждениями» М.М. Сперанский понимал, выражаясь современным языком, обязательные постановления - общие правила, устанавливаемые административным, а не законодательным путем6. Предполагалось, что «Уставы» и «Учреждения» будут утверждаться Государем после предварительного рассмотрения их в Государственном совете.
Как известно, план Сперанского так до конца и не был осуществлен. Однако первоначально установленные различия между «Уложением», «Уставом»
4 Свод законов Российской империи. - URL: http://civil.consultant.ru/code/.
5 Сперанский М.М. Введение к уложению государственных законов (План всеобщего государственного образования), 1899. - URL: http://stepanov01.narod.ru/library/speransky/spr_txt.htm.
6 По М.М. Сперанскому - без участия Государственной думы.
и «Учреждением» всё-таки были реализованы в 1810 году при «Учреждении Государственного совета» и в 1811 году - при «Учреждении министерств»7.
В русском праве законы различались и по форме Высочайшего утверждения: утверждаемые письменно и так называемые «законы устные».
Письменное утверждение заключалось в надписи на законодательном акте слов: «Быть по сему», подтвержденных подписью имени Государя Императора, или же собственноручном подписанием акта именем Императора. Зачастую (хотя такая форма не была прописана в Своде Законов) к письменному утверждению приравнивалось устное, когда воля Императора демонстрировалась чётко и непосредственно, как, например, в случаях устного утверждения мнений Государственного Совета, Комитета Министров (все эти случаи рассматривались наравне с собственноручным подписанием, не требовали подтвердительных процедур и к ним не применялись ограничительные положения, установленные для законов объявленных8.
Устное утверждение закона происходило в тех случаях, когда Государь выражал свою державную волю известному лицу, которое сообщало её другим. Это называлось либо объявлением указа, либо объявлением Высочайшего повеления. Следует отметить, что для русского законодательства XVIII века было характерно стремление регламентировать процедуру издания объявленных законов.
С воцарением Александра I объявленное законодательство всё чаще уступало место письменному. В «Учреждении Министерств» 1802 года9 была сделана серьезная попытка ликвидировать практику объявленных указов. «Мы, утвердив собственноручно сей доклад Министра Нашего, возвращаем к нему для учинения по оном исполнения и объявления Правительствующему Сенату для ведения; к чему они приступает немедленно. Если ж представленный им в докладе способ окажется сопряженным с отменою существующих законов или будет требовать новых узаконений, то Мы повелим Министру, представившему Нам сей доклад, написать указ, который за подписанием Нашим и контрассигнированием сего Министра Нашего, и будет объявлен учрежденным на то порядком Правительствующему Сенату»10.
Однако уже в «Учреждении Министерств» 1811 года происходит возврат к практике объявляемых указов. «Если б предписанием министра, содержащим в себе объявление высочайшего повеления, отменялся закон или учреждение, за собственноручным высочайшим подписанием изданное, тогда начальство, ему подчиненное, обязано, не чиня исполнения, представить
7 В ряде статей «Учреждения министерств» (ст. 160, 164, 167, 168, 170, 174, 191, 208) такие различия представлены.
8 Коркунов Н.М. Русское государственное право. - СПб., 1909. - Т. II. - С. 18.
9 Манифест об учреждении министерств (1802 г.) // Полное собрание законов Российской империи (ПСЗРИ). - Т. XXVII. - № 20406.
10 Там же. Ст. X.
о сем министру. Если же и за сим представлением предписание будет подтверждено в той же силе, тогда начальство обязано случай сей представить Правительствующему сенату на окончательное разрешение»11.
Прежние законы (от Петра I до Павла I), ограничивая силу объявляемых указов, предписывали в случае противоречия объявляемых указов подписанным, первые «не принимать и в действо не производить»12, а объявленный указ, нарушающий пределы применимости таких указов, признавался ipsofacto лишенным силы. Статья 259 «Учреждения Министерств» установила порядок, при котором подчиненные начальства не могли, как это было прежде, сами признавать объявленный указ не имеющим силы. Они должны были предоставлять данное право самому министру и затем Сенату. Появилась практика, по которой право объявлять указы предоставлялось не определенной должности, а конкретному лицу (именным указом, данным военной коллегии 14 декабря 1807 года, было повелено, в виде исключения, «объявляемые генералом от артиллерии гр. Аракчеевым Высочайшие повеления считать Именными Нашими указами»13. Правила, связанные с объявленными указами, установленные в царствование Александра I, не претерпели изменений до момента крушения империи, за исключением случаев, связанных с перечнем должностей и условий, дававших право объявлять указы в «Учреждении Государственного Совета» в 1842 году.
В российском государственном праве законодательные акты также различались по форме. Существовала краткая форма - «Манифест».
Манифест - непосредственно исходящий от Императора акт, который использовался в трех основных случаях. Во-первых, для объявления о восшествии на престол, о рождении, браке и кончине Великих Князей и Великих Княжен. Во-вторых, для объявления о начале войны или о заключении мира. В первых двух случаях манифест имел самостоятельное значение. В третьем случае манифест сопутствовал акту, для которого он собственно был торжественным объявлением, манифестацией основных его принципов и целей14. Данная форма издания законов, следует отметить, редко использовавшаяся15, свидетельствовала об особой значимости нововведения. Специфика мани-
11 Манифест об «Общем учреждении министерств». - URL: http://www.hist.msu.ru/ER/Etext/ ministry.htm.
12 ПСЗРИ. - Собр. 1. - № 4945; 6745; 8695; 11369.
13 Именной указ // Энциклопедический словарь Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона. - URL: http:// dic.academic.ru/dic.nsf/brokgauz_efron/44875/.
14 Например, Манифест «О Всемилостивейшем даровании крепостным людям прав состояния свободных сельских обывателей» от 19 февраля 1861 года сопровождался рядом законодательных актов (всего 22 документа), касающихся вопросов освобождения крестьян, условий выкупа ими помещичьей земли и размеров выкупаемых наделов по отдельным районам России.
15 В XVIII веке в год издавалось не более 10 манифестов, к концу XIX века манифестов в законодательном значении практически не издавалось // Коркунов Н.М. Русское государственное право. - Т. II. - С. 21.
феста в качестве правовой формы заключалась в личной ответственности Императора за принятое решение.
Манифест являлся обязательной правовой формой для извещения о выдающихся событиях в жизни Императорского Дома (в этом случае манифест законодательным актом не являлся, а выступал особой, высокоторжественной формой оповещения подданных). В годы, предшествовавшие крушению монархии, манифест как законодательная форма стал активно использоваться. Так, манифесты издавались 26 февраля 1903 года, 18 февраля и 17 октября 1905 года; каждый из которых носил программный характер, формируя принципы, которые были использованы в последующих актах, исходивших от правительства.
Кроме «Манифеста» существовала такая краткая форма как «Мнение Государственного Совета» - законоположение, принятое Государственным Советом единогласно или при условии принятия Императором мнения большинства. В других случаях издавались указы.
Указная власть императора определялась, согласно Своду законов Российской империи, следующим образом: «Государь Император, в порядке верховного управления, издаёт в соответствии с законами указы для устройства и приведения в действие различных частей государственного управления, а равно повеления, необходимые для исполнения законов». Также император был вправе непосредственно издавать указы и повеления, связанные с распоряжением принадлежащим ему имуществом. Статья 24 Свода законов устанавливала, что указы и повеления императора, изданные им как непосредственно, так и в порядке верховного управления, «скрепляются Председателем Совета Министров или подлежащим Министром либо Главноуправляющим отдельною частью и обнародуются Правительствующим Сенатом»16.
Именной Указ Государя Императора издавался в двух случаях.
Во-первых, когда не было единогласно принятого Государственным Советом решения, Император утверждал мнение меньшинства или особое мнение отдельного члена Совета, или же формулировал собственную резолюцию. Наиболее часто постановления последнего рода издавались в царствование Николая I, который при несогласии с мнением большинства утверждал предложение меньшинства преимущественно в тех случаях, когда к нему присоединялся председатель Государственного Совета, в остальных случаях Император, как правило, выносил собственные резолюции.
Во-вторых, «Именной указ, данный Правительствующему Сенату» - это особая форма законодательства, связанная с предшествующей одноименной, но с момента учреждения Государственного Совета получившая собственное существование. Он использовался в тех случаях, когда Сенату предписывалось ввести в действие какое-либо законоположение, и довольно часто содержал изложение мотивов нововведения. Проекты Именных указов Сенату
16 Указ. [Электронный ресурс] - URL: http://ru.wikipedia.org/wiki/.
68 Ученые записки СПб филиала РТА № 4 (44) 2012
вносились на рассмотрение Государственного Совета совместно с теми положениями, которые они вводили в силу»17.
Именные указы дополнялись докладами, уставами, учреждениями или регламентами.
Высочайше утверждённый доклад как форма законодательства признавался в двух видах:
1) личные всеподданнейшие доклады, представляемые министрами или главноуправляющими лично Императору;
2) доклады в Совете Министров, которые проходили процедуру обсуждения в Совете Министров18 (в присутствии Императора) и уже затем, после составления резолюции самим министром, отправлялись на Высочайшее утверждение. По установленному порядку «дела законодательные» после прохождения слушаний в Совете Министров должны были в обязательном порядке представляться на рассмотрение Государственного Совета. На практике такой порядок не всегда соблюдался. Зачастую законодательные акты получали форму Высочайше утверждённых докладов в Совете Министров.
В российском государственном праве, наряду с краткой формой законодательных актов, также существовала пространная форма, к которой относились «Устав», «Положение», «Учреждение», «Правила», «Грамота», «Наказ».
Устав - это специальное узаконение для определенного ведомства или какой-либо части материального права, носящее характер частичной кодификации. В данной форме были изданы такие акты, как Устав о банкротах 1800 года, Судебные уставы 1864 года, Общий устав российских железных дорог 1885 года, таможенные уставы.
Учреждение - узаконение, определяющее образование мест и властей: их состав, предметы ведомства, степень власти, порядок делопроизводства, зачастую выступавшее учредительным актом тех или иных органов управления. Наиболее известными из так поименованных актов являются Учреждение для управления губерний 1775 года, Учреждение Императорской Фамилии 1797 года.
Грамота (жалованная грамота) - законодательный акт, в соответствии с которым даровались права и привилегии сословиям. В законодательстве XIX века данная форма не использовалась, однако предыдущие правовые документы - грамоты дворянству и городам - оставались в формальной силе.
Положение - кодификационный акт, определяющий правовой статус, задачи и компетенцию государственных органов. Среди положений можно выделить два вида актов.
17 Там же.
18 Как известно, Совет Министров был учрежден в 1861 году с целью воспрепятствовать практике личных докладов. Совет Министров должен был рассматривать дела, требующие не только Высочайшего утверждения (то есть те, которые не могли быть решены в порядке подчиненного управления), но и личного присутствия Императора при их обсуждении. Совет Министров можно охарактеризовать как форму «коллективного доклада».
Положения первого вида определяли порядок формирования и порядок функционирования вспомогательной государственной структуры, как, например, в 1811 году было введено «Положение об устройстве Пограничной казачьей стражи», подписанное военным министром России Барклаем де Толли19, «Положение об устройстве пограничной Таможенной стражи», утверждённое императором Николаем I пятого августа 1827 года или «Положение о карантинной страже», утверждённое именным указом императора Николая I от 20 октября 1832 года20, «Положение о Балтийской крейсерской флотилии» 1837 года.
Положения второго вида регулировали порядок осуществления определенных процедур (например, «Положение о нейтральной торговле на 1811 год в портах Белого, Чёрного и Азовского морей и по всей западной сухопутной границе», утверждённое Манифестом 19 декабря 1810 года)21.
Учреждения и положения, исходившие от императора, сопровождались принятием соответствующего манифеста или указа, которые определяли и ограничивали правовые документы, в том числе в сфере таможенного дела22.
Наказ (инструкция) - нормативный акт, который детально определял содержание и методические вопросы правового регулирования в определенной сфере общественных отношений. М.М. Сперанский связывал издание наказов с менее значимыми или более специальными правовыми вопросами, чем уставы. Наказ - это специфически ограниченная часть устава.
Хотя М.М. Сперанский установил различие между уставом и наказом, но в практической деятельности данные термины использовались как взаимозаменяемые. Например, Общий наказ министерствам 1811 года, Общая инструкция генерал-губернаторам 1853 года (отличие наказа от инструкции обыкновенно производилось на том основании, что инструкция - это наказ, определяющий деятельность какого-либо должностного лица).
В российском государственном праве законами являлись только те законоположения, которые были утверждены Высочайшей волей Императора и предварительно были рассмотрены Государственным Советом. Законы могли быть изменены в том же порядке, в котором они создавались. Закон не мог быть отменен объявляемым указом. Высочайшее утверждение - подпись с приложением большой государственной печати - являлось основным признаком закона. Известный русский профессор права и публицист А.Д. Гра-довский считал, что устное распоряжение (словесное повеление) относится не к законодательному, а к административному акту. Российский учёный-юрист, философ права Н.М. Коркунов был убежден, что не все словесные
19 Пограничник. - 1908. - № 30. - С. 663.
20 Таможенное дело России (далее - ТДЛ): сб. документов и материалов.- М, 1997. - Т. 2. -С. 222-237, 240-255.
21 ТДЛ. - М, 1997. - Т. 2. - С. 70-77.
22 Балковая В.Г. История российского таможенного законодательства: учеб. пособие. - Владивосток: РИО Владивостокского филиала Российской таможенной академии, 2009. - С. 62-63.
повелевания можно отнести к законам, а только оформленные в объявляемые указы. Объявленные законы печатались не отдельно, а под одной рубрикой с собственноручно утверждёнными мнениями и положениями. На представление Сенату поступали сначала подписанный, а только потом объявленный указ, который, однако, начинал действовать с момента объявления. Устный указ, если он противоречил писаному закону, прежде, чем вступить в силу, требовал своего подписания. Этот указ имел свои ограничения, то есть он не мог иметь силу закона в том случае, когда речь шла о лишении жизни, денег, чести, недоимок.
В статье 50 Основных законов предусматривалась дифференциация Высочайших повелений: порядок законодательный и порядок управленческий. Все законопроекты рассматривались в Государственном Совете, а затем Высочайшая воля излагалась как в виде манифестов, указов за собственноручной подписью Императора, так и в форме Высочайше утверждённых мнений Государственного Совета. Однако все Высочайше утверждённые повелева-ния, независимо от того, к какой форме они относятся - к законодательной или управленческой, были обязательны для исполнения как закон.
Впервые понятия «Указ» и «Закон» были разграничены в 1810 году, в период создания Государственного Совета. Высочайшая подпись требовалась для нового закона, но не для дополнения к прежним законам. До 1851 года министры имели право вносить в Государственный совет дополнения в закон, который представлялся государю после его обсуждения в Государственном Совете. После 1851 года все законопроекты министры должны были сначала вносить для Высочайшего рассмотрения, а затем уже, с разрешения Императора, - в Государственный Совет. Закон после проработки Госсоветом поступал к Императору, который, изучив документ, накладывал резолюцию: «Вняв мнению Госсовета» («Выслушав мнение») - «Быть по сему». В исторических правовых источниках встречаются утверждённые законы с надписью «Его Императорское Величество воспоследовавшее мнение Государственного Совета утвердить соизволил и повелел исполнять» за подписью председателя Государственного Совета.
Право законодательной инициативы (почина) принадлежало правительству. Но министры могли вносить законопроект только после разрешения Императора. Обсуждение законов проходило две стадии: в департаменте или в объединенных департаментах и в общем собрании.
Собственноручного утверждения требовали: всякий новый закон, устав или учреждение; установление налогов; постоянно вводимые (создаваемые) новые штаты; мнения Совета по росписи государственных доходов и расходов; отчуждение частной собственности для государственного или общественного употребления. Для превращения законопроекта в закон требовалась так называемая промульгация, то есть повеление его исполнить, которое сопровождалось подписью «Его Императорское Величество воспоследовавшее мнение Государственного Совета утвердить
соизволил и повелел исполнять». Если закон препровождался в Сенат при именном указе, то на тексте закона обозначалось Высочайшее утверждение: «Быть по сему». Закон получал силу с момента промульгации. Введение закона осуществлялось после получения им соответствующего номера Собрания узаконений. Однако на практике на местах закон мог вступать в силу до получения соответствующего документа от Правительствующего Сената (право обнародования закона принадлежало Сенату), по телеграммам министра финансов, например, при введении в действие новых таможенных правил.
В статье 53 Основных законов перечислялись формы закона. Среди них - и мнения Государственного совета, но с подписью Императора. Именных указов и манифестов в российском законодательстве было немного.
Так, на заседании Совета Министров от 30 октября 1858 года обсуждался вопрос о том, какой правовой документ относится к закону, а какой - к административному распоряжению.
Положения, наказы, инструкции - это административные постановления, они получали подтверждение через Комитет министров или утверждение самих министров и размещались в «Журнале Комитета министров», что придавало им силу закона.
Все указы и повеления, не подходившие под характеристики закона, относились к разряду административных постановлений и распоряжений. Что же касается Высочайших повелений, издаваемых в административном порядке, то они, как правило, были «испрашиваемы у Государя» министрами для гибкости управления: не для отмены действующих законов, а для издания законов новых. Поэтому из всех положений, уставов, наказов, инструкций министры должны были отделять правила, которые могли стать предметом закона от тех, которые должны быть административными распоряжениями. Иными словами, министры сами определяли, какие нормы заслуживали быть законом и представляли их в соответствии с процедурой принятия закона.
Таким образом, даже при общем анализе форм российского государственного права в XIX веке становится очевидным, что основополагающими юридическими источниками права в рассматриваемый исторический период являлись нормативно-правовые акты - официальные документы, исходящие от уполномоченных органов государства и содержащие юридические нормы. Именно данными нормами права институционализировались форма правления, форма государственного устройства, политический режим, система государственных органов и другие атрибуты государственной власти, а также регулировались общественные отношения.
