CC BY
133
российское правотворчество: традиционные акценты истории
И. в. Михеева
Нормативность, являясь устойчивым свойством права, позволяет считать нормативные правовые акты наиболее значимыми элементами структуры действующего права. В разные периоды развития государства и общества присутствует законодательство, особенности которого определяются «этапностью» общественных преобразований. Отсюда — несколько «поколений» законодательства, сохраняющего ту степень преемственности, которая позволяет ориентироваться в системе права конкретного государства.
В рамках изменяющихся границ правового регулирования, предметом которого является и государственное управление, правовые традиции расставляют свои акценты, делают очевидными исторические аналогии. Последние предопределяют повторяемость, цикличность, возвращение к использованным когда-то формулам, включая и формулы правотворчества1. Ю. А. Тихомиров рассматривает цикл развития права как относительно устойчивый временной
М ихеева Ирина Бячеславовна — доцент кафедры конституционного и административного права Нижегородского филиала Государственного университета — Высшая школа экономики, кандидат юридических наук, доцент.
1 Подробнее об этом см.: Чурсин В. Д. Цик-
личность в праве (методологический анализ) / науч. ред. Т. Н. Радько, И. П. Левченко. Ставрополь, 1998. С. 10, 30; Евдокимова Е. Г. Цикличность правоприменения // Правоведение. 2001. № 6. С. 20—27.
и содержательный период развития правовой сферы, который характеризуется постепенными и последовательными действиями субъектов права для достижения стратегических целей. При этом определяются новые характеристики субъектов и объектов правового регулирования, границы отклонений от установленных целей, время сохранения правовой стабильности и правопре-емственности2.
О преемственности этапов общественного развития позволяют говорить хронодискретные исторические аналогии правотворческой деятельности Российской империи и современной России. Соотношение законов и подзаконных актов в деятельности органов публичной власти служит показателем различных характеристик правовых циклов, тем более что в теории правотворчества фундаментальными вопросами являются выделение закона из общей массы правовых актов, отграничение его от подзаконных нормативных актов, т. е. в контексте цикличности речь идет о выявлениии и разграничении сферы законодательного и подзаконного регулирования и меняющейся нормотворческой компетенции органов государственной власти. С этим взаимосвязаны проблемы институционального оформления подзаконного нормотворчества в контексте административной реформы начала
2 См.: Тихомиров Ю. А. Право: современные границы регулирования: открытая лекция. Киев, 2009. Вып. 14. С. 5—7.
XIX в., вопросы правовой природы актов подзаконного характера; интерес представляют аналогии ошибочного правотворчества и др.3
Формирование теории правотворчества Российской империи определялось прежде всего выделением критериев разграничения законов и актов управления. В основе доктринального выделения как закона, так и его видов лежало материальное и формальное основание. В Своде законов говорилось, что «законы издаются в виде уложений, уставов, учреждений, грамот, положений, наказов (инструкций), манифестов, указов, мнений Государственного Совета и докладов, удостоенных высочайшего утверждения», однако в примечании указывалось, что Высочайшие повеления в порядке управления могут издаваться в виде рескриптов и приказов4.
Материальные характеристики предлагали (как и сегодня) в качестве основы видовой определенности нормативных актов предмет законодательного регулирования как наиболее общие и типичные отношения, которые придают закону нормативный характер. Об этом говорили М. М. Сперанский, Н. К. Реннен-кампф, И. Е. Андреевский, П. П. Ци-тович и др.5
3 О проблемах правотворчества в XIX в. см.: Михеева И. В. Российские министерства в XIX веке: опыт нормотворчетсва. М., 2010. С. 192.
4 См. ст. 53 разд. I «О священных правах и преимуществах Верховной Самодержавной Власти» Свода основных государственных законов издания 1892 года (Свод законов Российской империи. СПб., 1892).
5 См.: Сперанский М. М. План государственного преобразования (введение к Уложению государственных законов 1809 г.). М., 1905; Ренненкампф Н. К. Очерки юридической энциклопедии. 2-е изд. Киев; СПб., 1880; Андреевский И. Е. Русское государственное право. Т. I. СПб.; М., 1866; Цитович П. П. Курс русского гражданского права. Т. I: Учение
об источниках права. Вып. 1. Одесса, 1878;
Наряду с материальными отличиями законодательного акта (по содержанию) исследователи обращались к формальным характеристикам закона. Например, А. Д. Градовский, А. С. Алексеев, Н. И. Лазаревский к формальным признакам относили Высочайшую подпись; Н. М. Корку-нов — предварительное обсуждение законопроекта в государственном со-вете6; М. А. Корф, И. Е. Энгельман — или то, или другое условие, или же соединяли оба условия.
Закон в Российской империи не был конкретной формой нормативного правового акта, о законе говорили как о родовом обобщающем понятии. Термин мог использоваться для обозначения практически любого нормативного акта. Им определяли наказы или инструкции: «... законы, определяющие порядок деятельности тех или других органов управления». Как постановление, имеющее силу закона, определялось узаконение. Указами считали «некоторые акты верховной власти законодательного характера»7.
Закон неоднократно объявлялся высшей формой веления государственной власти, подчиняющей себе все остальные формы. Ученые-правоведы считали, что в XIX в. смысл закона сводился скорее к материальному, нежели формальному пониманию, поскольку выделить кри-
Владимирский-Буданов М. Ф. Обзор истории русского права. Петроград; Киев, 1915.
6 См.: Коркунов Н. М. Указ и закон. СПб., 1894. С. 309; Русское государственное право. Т. 1. СПб., 1909. С. 15; Палиенко Н. И. Закон и административное распоряжение: лекция. Киев, 1898. С. 11.
7 См.: Алексеев А. С. Русское государственное право: конспект лекций. М., 1895; Андреевский И. Е. Указ. соч.; Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. II. Особенная часть. 2-е изд. СПб., 1897; Ренненкампф Н. К. Указ. соч.; Градовский А. Д. Начала русского государственного права. Т. I—III. СПб., 1875; Энциклопедический словарь / Ф. А. Брокгауз, И. А. Ефрон. Т. XXа. СПб., 1897. С. 484. (Там же. 1902. Т. XX^. С. 627).
терии последнего было достаточно сложно8.
Сегодня именно формальные характеристики законодательного акта обозначены в рамках фиксируемых процедур законодательного процесса. Разграничена компетенция законодательных органов и органов исполнительной власти по принятию нормативных правовых актов. Что же касается материальных характеристик, то соотношение содержания закона и подзаконного акта остается темой бурных дискуссий законодателей и теоретиков права. Практика законотворчества отдает предпочтение незначительным для законодательного акта вопросам, детализируя ту сферу правовой регламентации, которая относится к компетенции органов исполнительной власти.
На фоне современной активной правотворческой деятельности не стоит забывать, что первоначально подзаконная деятельность центральных органов государственного управления Российской империи не предполагала издания нормативных актов. Министры могли назначать и увольнять чиновников административного ведомства, контролировать действия «всех подчиненных мест», с правом удаления от должности и предания суду за преступления9. Настоятельно рекомендовалось вменять в обязанность министрам право издавать без Высочайшего разрешения и без особого данного законом предписания только те указания, которые будут обязательны для исполнения подчиненными им лицами и учреждениями10. Предполагалось, что каждое администра-
8 См.: Алексеев А. С. Русское государственное право: конспект лекций. М., 1897. С. 279.
9 См.: Градовский А. Д. Начала русского государственного права. СПб., 1875 (Т. I), 1876 (Т. II), 1883 (Т. III).
10 Записка графа М. А. Корфа, состав-
ленная в 1862 г., приводится по: Коркунов
Н. М. Указ и закон. СПб., 1894. С. 329—333;
тивное начальство для успешного выполнения возложенных на него задач государственного управления должно иметь право указывать подчиненным ему местам и лицам технические правила их деятель-ности11. Таким образом, сфера компетенции министерств охватывала только внутриорганизационные отношения, а нормативный характер министерских распоряжений определялся лишь рамками конкретного органа управления, не распространяясь на внешние сферы жизни общества и государства.
Цели совершенствования государственного управления в рамках административной реформы начала XIX в. предопределяли необходимость приведения полномочий органов центрального управления в соответствие с объективной реальностью, которая диктовала распространение издаваемых министрами норм не только на внут-риорганизационную деятельность их министерств, но и на отношения с внешними субъектами, требовала расширения пределов исполнительно-распорядительной деятельности министерств за счет конкретизации высочайше изданных норм и самостоятельной регламентации не урегулированных монаршей властью управленческих отношений. При наделении центральных органов управления (министерств) и их руководителей (министров) нормо-творческими полномочиями использовались термины с так называемой дефинитивной, уточняющей нагрузкой: «для дополнения», «для пояснения», «для развития» и т. п., свойственные и современной теории правотворчества. Таким образом, министерские акты были призваны развивать, пояснять законы.
Полномочия по созданию норм в развитие существующих правил
Он же. Русское государственное право. Т. II. С. 24—25.
11 См.: Коркунов Н. М. Указ и закон. С. 366—367.
предоставлялись конкретным министерствам, например в Министерстве народного просвещения Совет министров, помимо общих прав и обязанностей, рассматривал дела и предложения, требующие нового учреждения или важных перемен «в разных частях управления; случаи, требующие дополнения законов и учреждений, пояснения, отмены или исправления...»12; на Совет по железнодорожным делам Министерства путей сообщения возлагалось рассмотрение «проектов новых законов по устройству, эксплуатации и хозяйству железных дрог (предварительное внесение этих проектов в государственный совет); предложения о дополнении, изменении и отмене законов по тем же предметам (предварительное внесение таких предположение на законодательное рассмотрение); правила и инструкции, издаваемые административным порядком в развитие действующих относительно железных дорог уза-конений»13.
Из вышеизложенного следует, что конкретизация, дополнение, детализация как виды подзаконного нормотворчества и как функции министерств являются для российских министерств традицией. На это указывает ряд аналогий в назначении министерского нормотворчества: осуществление его во исполнение и на основании закона (в том понимании закона, которое существует в реалиях каждого исторического временного периода), т. е. подзаконный, вспомогательный относительно законотворчества характер; характеристика его как развивающего, конкретизирующего вида правотворчества; сведение его прежде всего к таким видам развивающего
12 Правящая Россия. Полный сборник сведений о правах и обязанностях административных учреждений и должностных лиц российской империи от Государственного совета до сельского старосты: в 3 ч. СПб., 1904. Ч. 1. С. 171.
13 Там же. С. 279.
правотворчества, как детализация, конкретизация, дополнение14.
В современном правотворчестве данный вектор движения к нормативному регулированию в пределах законодательно обозначенной компетенции продолжает определять развитие министерского нормотворчества. Если в Российской империи правовая регламентация управленческих отношений носила эпизодический, казуальный характер, то сегодня на министерства возложена функция по нормативно-правовому регулированию закрепленной за каждым из них сферы деятель-ности15.
Таким образом, исторически создается завершенная формула подзаконного нормотворчества в содержании распорядительной деятельности современных федеральных министерств, которая была заложена министерской реформой начала XIX в. и последующей практикой ее реализации в Российской империи. Можно говорить, что целенаправленное создание и совершенствование модели эффективного государственного управления помогло функционально разграничить федеральные органы исполнительной власти и выделить органы со специальной нор-мотворческой компетенцией в лице федеральных министерств.
Обращаясь к формальным критериям разграничения закона и подзаконного акта, следует акцентировать внимание на характеристиках различных ветвей власти. Сего-
14 Подробнее см.: Михеева И. В. Конкретизация в нормотворчестве российских министерств (историко-правовой аспект) // Конкретизация законодательства как технико-юридический прием нормотворческой, интерпретационной, правоприменительной практики: материалы Международного симпозиума (Геленджик, 27—28 сентября 2007 г.) / под ред. В. М. Баранова. Н. Новгород, 2008. С. 828—838.
15 См.: Указ Президента РФ от 9 марта
2004 г. № 314 «О системе и структуре феде-
ральных органов исполнительной власти».
дня именно это позволяет разделять формы законодательного и подзаконного регулирования. Однако в России в начале XX в. исполнительная власть не была отделена от законодательной, поэтому вопрос о системе нормативных правовых актов и их соотношении в рамках этой системы был и остается до сих пор сложным для исследования.
Так, несмотря на то что деятельность по реализации управленческих, регулятивных функций исполнительно-распорядительного характера центральными органами управления Российской империи предполагала создание актов нормативного характера, которые были направлены во исполнение законов, конкретные формы подзаконных актов обозначены не были. В правотворческой практике широко использовались предусмотренные Сводом виды законов, что создавало двойственность трактовки их содержания — как законодательных актов и актов подзаконного нормотворчества.
Формами собственно законодательных актов как видов нормативных актов называли манифест, уложение, грамоту. Манифест определялся как «непосредственно исходящий от Высочайшей власти торжественный акт, которым монарх всенародно объявлял о своих правах, требованиях, намерениях, равным образом о каком-либо чрезвычайном событии или о принятии важной меры». Уложение рассматривалось как систематизированный акт, включающий «часть законодательства или даже все законодательство»16. Грамоту называли актом, «установляющим привилегии»17.
Что касается таких актов, как уставы, положения, наказы (инструкции), указы, мнения Государствен-
16 Алексеев А. С. Русское государственное право: конспект лекций. М., 1897. С. 267.
17Градовский А. Д. Начала русского государственного права. СПб., 1875 (Т. I), 1876 (Т. II), 1883 (Т. III).
ного Совета, доклады, удостоенные высочайшего утверждения, то они носили двойственный характер. Так, наказы или инструкции, с одной стороны, были «законами, определяющими порядок деятельности органов управления», а с другой — актами, которые «издаются высшими должностными лицами для руководства подчиненных им мест и лиц при применении закона» (например, Инструкции чинам прокурорского надзора округа московской судебной палаты и чинам полиции, краткий Наказ волостным и сельским чинам по раскрытию преступлений, составленные Н. В. Муравьевым18); указами признавались «некоторые акты верховной власти, как законодательного характера, так и издаваемые в порядке верховного управления». При этом отмечалось, что «если испрошенное Высочайшее повеление носит более или менее общее значение, то оно публикуется правительствующим сенатом в Собрании узаконений и распоряжениях правительства; если же данное Высочайшее повеление состоялось по частному делу, то оно приводится в исполнение самим министром или сообщается им подлежащему учреждению или лицу»19.
Ученые нередко отмечали смешение законодательных форм с подзаконными, в частности Е. Н. Трубецкой писал: «Пока совершаются предродовые потуги законодательства, предшествующие появлению закона, жизнь не ждет и предъявляет все новые и новые требования. Поэтому администрации часто приходится сталкиваться с казусами, которые не могут быть разрешены на основании действующего права и которые, между тем, требуют безотлагательного решения. Этим вызывается необходимость существования наряду с законом другой вспомогательной по отношению к нему фор-
18 См.: Энциклопедический словарь / Ф. А. Брокгауз, И. А. Ефрон. Т. ХХа. С. 484.
19 Там же. Т. ХХ^а. СПб., 1902. С. 627.
мы права — административных распоряжений»20.
Многообразие законодательных форм, перечисленных в Своде, не позволяло четко разграничить их по содержанию и по способам принятия. По словам А. С. Алесеева, «термины: уложение, устав, учреждение, положение, наказ, употребляются... в многообразных случаях, и между ними нет возможности провести какую-нибудь и сколько-нибудь точную юридическую черту»21.
Интересно сравнение нескольких исторических документов, имевших форму правил (Правила для руководства Археографической комиссии 1837 г.), устава (Устав Московского археологического общества 1864 г.) и положения (Положение об Императорской Археографической комиссии 1904 г.)22. Во всех приведенных документах в одинаковой последовательности и форме обозначены цели деятельности, состав, процедура наделения полномочиями председателя и членов, круг этих полномочий, финансовая основа деятельности и т. п. С. С. Алексеев признает, что «во многих случаях трудно понять, почему однородные по содержанию и юридической силе акты названы то уставами, то кодексами, то положениями, то просто законами»23.
20 Трубецкой Е. Н. Лекции по энциклопедии права. М., 1909. С. 131.
21 Алексеев А. С. Русское государственное право: конспект лекций. М., 1897. С. 265.
22 Высочайше утвержденные Правила для руководства Археографической комиссии 1837 г. от 18 февраля 1837 г. / ПСЗ — 2, Т. 12. Отд. I. № 9951; Утвержденный г. министром народного просвещения Устав Московского археологического общества от 19 сентября 1864 г. // Охрана памятников истории и культуры в России. XVIII — начало XX в.: сб. док. / сост. Р. Е. Альтшуллер и др. М., 1978. С. 71—76; Высочайше утвержденное Положение об Императорской Археографической комиссии от 2 февраля 1904 г. // РГИА. Ф. 1278. Оп. 6. Д. 94. Лл. 22—23.
23Алексеев С. С. Общая теория права: в 2 т.
Т. 2. М., 1981. С. 257.
При этом ученый отмечает существенную роль сложившихся традиций. Русский исследователь-правовед А. С. Алексеев замечал, что «под одним и тем же термином встречаются законы совершенно различного содержания и, наоборот, нередко однородные законоположения имеют различные названия»24.
Интересна с точки зрения формы актов проблема «множественности наименований» одного и того же документа. В современной практике нормотворчества по-прежнему применяются многосложные формы издания правовых актов, свойственные периоду Российской империи. Так, приказом утверждаются положения и уставы, инструкции и правила. Несмотря на то что в постановлении Правительства РФ дан исчерпывающий перечень форм нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, конкурируют две точки зрения: 1) о признании инструкции самостоятельным видом акта и 2) о необходимости утверждения инструкции в качестве приказа25.
В спорах о базовых основаниях выбора форм принимаемых актов дореволюционные исследователи обратили внимание на присутствие зависимости формы акта от способа обнародования. Они пришли к выводу о том, что сам текст закона содержался в таких законодательных формах, как уложения, уставы, учреждения, положения, грамоты и наказы. Другие представленные Сводом формы (манифесты, доклады и мнения государственного совета) использовались для приведения текста закона в общеизвестность и действие. При этом речь шла не столько об иерархии, сколько о качественном различии законодательных актов, об их соотно-
24Алексеев А. С. Русское государственное право: конспект лекций. М., 1897. С. 267.
25 См.: БошноС. В. Понятийные и технико-юридические проблемы подзаконных актов // Журнал российского права. 2004. № 12.
шении и о взаимообусловленности в использовании. Кроме того, специальная процедура издания законов предполагала широкий диапазон Высочайшего усмотрения и предопределяла многосложность их форм26.
Многозначность доктринальных подходов к оценке и соотношению форм законодательных актов была обусловлена медленным, постепенным формированием системы законодательства Российской империи. Если в Российской империи процедура издания и обнародования закона, определяющая так называемые формальные характеристики собственно законодательного акта, только складывалась, предопределяя неоднородность законодательных форм, смешение их содержания, то указанные проблемы современного нормотворчества при длительной истории его формирования вряд ли можно объяснить отсутствием опыта подзаконной регламентации. Скорее, это связано с исторической преемственностью наиболее удобных и проверенных способов и форм нормативного регулирования, включая и многосложные, «многочленные» (как говорили наши предшественники) способы издания правовых актов при утверждении положений или правил указом или приказом.
Многообразие нормативных правовых актов сохранилось с течением времени и вошло в нашу практику правотворчества, вызывая споры в подходах к пониманию форм законов и подзаконных актов управле-
26 О зависимости многообразия форм законов от сложности формы их обнародования см.: Коркунов Н. М. Русское государственное право. С. 118; Романович-Славатин-ский А. В. Система русского государственного права в его историко-догматическом развитии, сравнительно с государственным правом Западной Европы. Ч. 1: Основные государственные законы. Киев, 1886. С. 186, 187, 240; Коркунов Н. М. Лекции по общей теории права. 5-е изд. СПб., 1894. С. 312.
ния. К тому же истории правотворчества XIX — начала XX в. известны формы законодательных актов, которые не имели четкого различия в иерархии и содержании, поэтому включали характеристики как собственно закона, так и подзаконного акта; издавались по определенной процедуре с возможностью инвариантного выбора формы издаваемого акта.
Сегодня данные достоинства и недостатки учтены правотворческой практикой, но упомянутая традиционность отечественного нормотворчества поменяла исторический вектор. Свод законов Российской империи содержал перечень форм законов, а подзаконное нормотворчество включало лишь характеристики своих формальных и материальных оснований. Сегодня федеральный закон, где были бы перечислены формы современных законов, находится в стадии разработки. Однако действующее законодательство содержит перечень форм подзаконных актов органов управления, которые аналогичны названиям дореволюционных законодательных форм. Термины, которые двести лет назад обозначали акты законодательного характера (указы, уставы, правила, инструкции, положения), используются для обозначения современных актов подзаконного нормотворчества. Интересно и то, что эстафету смешения и многосложности издаваемых законодательных актов «перехватило» подзаконное нормотворчество.
В контексте преемственности очевидной характеристикой правовой действительности является постепенное расширение компетенции органов государственного управления за счет привнесения в их деятельность регулятивной функции и распространения сферы реализации их нормотворческих полномочий на неопределенный круг внешних субъектов. На сегодняшний день эффективность государственного управления в контексте цикличности ад-
министративного реформирования начала XIX в. и начала XXI в. определяет вариативность границ регулируемой сферы и компетенцион-ных характеристик органов исполнительной власти.
При абстрактном понимании национальной традиции очевидны конкретные аналогии правотворческой деятельности государства, которые помогают понять историческое развитие теории и практики российского правотворчества, преемственность правовых явлений, существующих сотни лет и порой предопределяющих современную нормотворческую действительность.
Библиографический список
Алексеев А. С. Русское государственное право: конспект лекций. М., 1897.
Алексеев С. С. Общая теория права: в 2 т. М., 1981. Т. 2.
Андреевский И. Е. Русское государственное право. Т. I. СПб.; М., 1866.
Бошно С. В. Понятийные и технико-юридические проблемы подзаконных актов // Журнал российского права. 2004. № 12.
Владимирский-Буданов М. Ф. Обзор истории русского права. Петроград; Киев, 1915.
Градовский А. Д. Начала русского государственного права. СПб., 1875 (Т. I), 1876 (Т. II), 1883 (Т. III).
Евдокимова Е. Г. Цикличность правоприменения // Правоведение. 2001. № 6.
Коркунов Н. М. Лекции по общей теории права. 5-е изд. СПб., 1894.
Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. II. Особенная часть. 2-е изд. СПб., 1897.
Коркунов Н. М. Указ и закон. СПб., 1894.
Михеева И. В. Конкретизация в нормотворчестве российских министерств (исто-рико-правовой аспект) // Конкретизация законодательства как технико-юридический прием нормотворческой, интерпретационной, правоприменительной практики: материалы Международного симпозиума (Геленджик, 27—28 сентября 2007 г.) / под ред. В. М. Баранова. Н. Новгород, 2008.
Михеева И. В. Российские министерства в XIX веке: опыт нормотворчетсва. М., 2010.
Палиенко Н. И. Закон и административное распоряжение: лекция. Киев, 1898.
Ренненкампф Н. К. Очерки юридической энциклопедии. 2-е изд. Киев; СПб., 1880.
Романович-Славатинский А. В. Система русского государственного права в его исто-рико-догматическом развитии, сравнительно с государственным правом Западной Европы. Ч. 1: Основные государственные законы. Киев, 1886.
Русское государственное право. Т. 1. СПб., 1909.
Сперанский М. М. План государственного преобразования (введение к Уложению государственных законов 1809 г.). М., 1905.
Тихомиров Ю. А. Право: современные границы регулирования: открытая лекция. Вып. 14. Киев, 2009.
Трубецкой Е. Н. Лекции по энциклопедии права. М., 1909.
Цитович П. П. Курс русского гражданского права. Т. I: Учение об источниках права. Вып. 1. Одесса, 1878.
Чурсин В. Д. Цикличность в праве (методологический анализ) / науч. ред. Т. Н. Радь-ко, И. П. Левченко. Ставрополь, 1998.
Энциклопедический словарь / Ф. А. Брокгауз, И. А. Ефрон. Т. XXа. СПб., 1897.
Энциклопедический словарь / Ф. А. Брокгауз, И. А. Ефрон. Т. XXIVа. СПб., 1902.
