CC BY
119
Ирхин Игорь Валерьевич
аспирант кафедры конституционного и муниципального права Кубанского государственного университета
(тел: 89184601343)
1--1----------------------------------V
Аннотация
В настоящей статье раскрываются отдельные аспекты правовой природы программ (проектов) развития субъектов Российской Федерации сквозь призму региональных особенностей Краснодарского края. Вместе с тем, расставляются акценты на специфике правовой регламентации программ развития субъектов Российской Федерации.
Аnnotation
In the present article separate aspects of the legal nature of programs (projects) of development of subjects of the Russian Federation through a prism of regional features of Krasnodar region reveal. At the same time accents on specificity of a legal regulation of programs of development of subjects of the Russian Federation are placed.
Ключевые слова: регламентация, правовое регулирование, Законодательное Собрание, субъект Российской Федерации, Бюджетный Кодекс Российской Федерации.
toy words: regulation, legal adjusting, General Court, subject of Russian Federation, Budgetary Code of Russian Federation.
НЩ овейшая история России пока-I зывает, что формула программного регулирования общественных отношений в качестве одного из средств решения социально-экономических проблем,преодоления отрицательных показателей дисбаланса экономической обеспеченности регионов, повышения уровня жизни населения Российской Федерации и ее субъектов активно начала использоваться с 90-х гг. XX столетия1.
В Краснодарском крае принимались региональные программы, подчеркивающие специфику существующих на тот момент наиболее ост-
рых проблем социально-экономического развития региона: «Программа занятости населения Краснодарского края на 1992 г.»2, «О мерах по обеспечению реализации в крае государственной программы Российской Федерации улучшения лекарственного обеспечения и развития фармацевтической промышленности в 1992-1995 гг.»3, «О программе поддержки предприятий среднего и малого бизнеса на Кубани»4 и пр.
Конституирующей составляющей общих целей программ Краснодарского края являлась стабилизация и содействие развитию компонентов социально-экономической сферы региона.
В настоящее время нормативная модель пра-
1 Постановление Правительства РФ от 12.05.1992 № 308 «О социально-экономическом развитии районов Севера и приравненных к ним местностей» // Консультант плюс; Постановление Правительства РФ от 20.08.1995 № 825 «О социально-экономическом развитии Российской Федерации в первом полугодии 1995г. и мера по реализации экономической реформы в 1995 г.» // «Российская газета», № 172, 05.09.1995; Постановление Правительства РФ от 16.05.1998 № 451 «О мерах по стабилизации социально-экономической обстановке в угледобывающих регионах» // «Собрание законодательства РФ», № 21, 25.05.1998, ст. 2232; Концепция социально-экономического развития Московской области на 1997-2005 гг.» // Консультант плюс; Распоряжение главы администрации края от 05.05.1993 № 327-Р «О разработке прогноза социально-экономического развития края на 1994 г.» // Консультант плюс. Кроме того, законодательством РФ и ее субъектов, помимо указанного, устанавливались другие методы выравнивания социально-экономического развития регионов Российской Федерации. Напр. Пешкова Х.В. «Исторические аспекты межбюд-жетных отношений» // Консультант плюс.
2 Постановление главы администрации края от 13.07.1992 № 334 // Консультант плюс.
3 Постановление главы администрации края от 08.07.1992 № 327 // Консультант плюс.
4 Постановление главы администрации края от 31.03.1993 № 108 // Консультант плюс.
воотношений по разработке, согласованию, утверждению, исполнению, отчетности тех или иных видов программ (проектов) включает значительное количество нормативных правовых актов, как федерального уровня, так и уровня субъектов Федерации.
Первостепенную основу составляют: Конституция Российской Федерации, Федеральный закон Российской Федерации «Об общих принципах организации органов законодательной (представительной) власти в субъектах Российской Федерации»1,акты налогового, бюджетного, административного, гражданского и др. законодательств. Нормативные правовые акты Краснодарского края дополняют указанный перечень, придавая тем самым региональную специфику.
На наш взгляд, комплекс норм законодательства в сфере регулирования программ (проектов) развития регионов, должен представлять собой стройную, структурированную систему с взаимоувязанными между собой элементами.
Законодательные акты должны являть собой такую систему, при которой федеральное законодательство устанавливает основополагающие принципы правового регулирования реализации исследуемого института (рамочное регулирование) с одной стороны и нормативно - правовую базу региональных правовых актов, детализирующих, раскрывающих сущность, наполняющих правовым содержанием и эффективными методами реализации проектов программ, учитывающих конкретные условия социального, экономического, культурного развития регионов, с другой стороны.
По справедливому утверждению профессора Н.С. Бондаря: «Системность является одним из решающих условий повышения эффективности правового регулирования...»2.
Конституция Российской Федерации к собственному ведению отнесла установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации.
Профессор С.А. Авакьян определяет предметы ведения как «сферы государственной и общественной жизни,которые находятся в распоряжении соответствующих государств и государственных образований и внутри которых их орга-
ны осуществляют те или иные полномочия»3.
В Комментарии к ст. 71 Конституции Российской Федерации авторы обозначили, что «установление основ федеральной политики и федеральные программы по ряду важнейших направлений развития государства и общества - закрепляют право Федерации самостоятельно определять систему мер и особых подходов в отношении ряда сфер (объектов) внутренней политики, посредством которых реализуются интересы Федерации и ее субъектов.Указание на то, что Федерация относит к своему ведению основы политики в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития, имеет целью выделение их из всей совокупности государственной политики и достижение единства и сочетания интересов Федерации и ее субъектов в указанных областях, установление определенных общефедеральных стандартов»4.
К предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, Конституцией Российской Федерации отнесен ряд вопросов социально-экономического характера, между тем непосредственно программы социально-экономического развития регионов как формы реализации закрепленных полномочий в данных нормах не нашли своего отражения.
Федеральным законодательством установлена особая схема правовой регламентации программ социально-экономического развития Российской Федерации. Субъекты, в свою очередь, в рамках имеющейся компетенции принимают собственные акты, определяющие правовой формат программ тождественной специфики.
В соответствии со ст. 23 Закона Российской Федерации «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов в Российской Федерации» (далее - Закон) законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации и высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации взаимодействуют в установленных настоящим Федеральным законом и законом субъекта Российской Федерации формах в целях эффективного управления процессами экономического и социального развития субъекта Российской
1 «Российская газета», № 206, 19.10.1999.
2 Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть: Конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении: Учебное пособие. М.: ОАО «Издательский дом»«Городец»», 2004. С. 111.
3 Авакьян С.А. Конституционное право: Учебный курс. 2-е изд., перераб. и доп. В 2-х тт. Т. 2. М.: Юристъ. 2006. С. 121.
4 Научно-практический комментарий (постатейный) к Конституции Российской Федерации, отв. ред. Ю.А.Дмитри-ев // Консультант плюс. Комментарии.
___________________________________________________50
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2009 • №2(24)
Федерации и в интересах его населения.
Статья 21 указанного Закона обозначила, что высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, в том числе, путем разработки для представления высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект бюджета субъекта Российской Федерации, а также проекты программ социально-экономического развития субъекта Российской Федерации.
Статья 5 Закона предоставляет всем региональным парламентам корреспондирующие полномочия по утверждению проектов программ социально-экономического развития субъекта Российской Федерации путем принятия соответствующего закона.
Статьей 44 Устава Краснодарского края1 (далее - Устав) предусмотрено, что Законодательное Собрание края и администрация края взаимодействуют, исходя из интересов края и его населения, единства целей и задач в решении вопросов социально-экономического развития края, и осуществляют свои функции самостоятельно в пределах своей компетенции.
Статья 32 во взаимосвязи со ст. 33 Устава указали на то, что Законодательное Собрание Краснодарского края утверждает законом программы социально-экономического развития и контролирует ход их выполнения.
Администрация Краснодарского края наделена полномочиями по разработке проектов программ социально-экономического развития края, их исполнению, а также составлению соответствующих отчетов об их выполнении для представления последних главой администрации (губернатором) Краснодарского края в Законодательное Собрание края.
Законом Российской Федерации «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Фе-дерации»2 установлено, что под программой социально-экономического развития Российской Федерации понимается комплексная система целевых ориентиров социально - экономического развития Российской Федерации и планируе-
мых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров.
Полагаем, что все субъекты Российской Федерации должны отталкиваться от указанного выше определения, как выявляющего правовую природу программ социально-экономического развития, при этом расставляя акценты на сущностных особенностях своего региона.
В законодательстве Краснодарского края понятие «программа социально-экономического развития» не раскрывается, но вместе с тем в Законе Краснодарского края «О Прогнозировании, индикативном планировании и программах социально-экономического развития Краснодарского края»2 дается определение терминов: «краевая целевая программа», «стратегия социально-экономического развития Краснодарского края», «индикативный план социально-экономического развития».
Под краевой целевой программой Краснодарского края понимается комплекс взаимосвязанных проектов и мероприятий, согласованных по ресурсам, исполнителям, срокам осуществления и обеспечивающих эффективное решение приоритетных стратегических задач социально-экономического, научно-технического, инвестиционного, экологического развития края, а также развития внешнеэкономической деятельности.
Под стратегией социально-экономического развития Краснодарского края понимается система представлений о стратегических целях и приоритетах социально-экономической политики Краснодарского края на долгосрочный период, о важнейших направлениях и средствах достижения поставленных целей.
Индикативный план социально-экономического развития Краснодарского края - система представлений о стратегических целях и приоритетах социально-экономической политики Краснодарского края на долгосрочный период, о важнейших направлениях и средствах достижения поставленных целей.
Каждая из указанных моделей, направленных по своей природе на обеспечение социально-экономического развития Краснодарского края, подлежит обязательному утверждению Законодательным Собранием Краснодарского края.
Таким образом, парламентарии Краснодарского края, руководствуясь нормами федерального законодательства, выразили позицию, согласно которой вопросы, связанные с социально-экономическим развитием Кубани, надлежит в обяза-
1 «Кубанские новости», № 169, 11.09.1997 (Устав).
2 «Российская газета», № 143, 26 июля 1995.
3 «Информационный бюллетень ЗС Краснодарского края», 2001. № 25.
тельном порядке рассматривать в органе народного представительства субъекта и соответственно принимать решения, опираясь на общие интересы всех жителей Кубани.
На момент подготовки настоящей статьи в Краснодарском крае действует более 30 программ, так или иначе связанных с социально-экономическим спектром развития региона, рассчитанные сроком своей реализации на 2009 и последующие годы.
Анализ указанных программ позволяет сделать вывод о придании приоритетного значения проектам, реализация которых запланирована на среднесрочную перспективу.
Между тем общероссийская практика, когда в результате, отсутствия четких критериев, отграничивающих требования по представлению проектов программ на утверждение в законодательный (представительный) орган субъекта с одной стороны и правомерная самостоятельность органов исполнительной ветви власти субъектов Федерации по утверждению региональных программ с другой стороны, могут образовываться трещины в правовой синхронизации действий органов государственной власти субъектов Российской Федерации уже формируется на примере соответствующих судебных актов1.
Полагаем, что игнорирование представительного органа субъекта Российской Федерации в части реализации, предусмотренных федеральным законом его полномочий по утверждению программ социально-экономического развития является недопустимым.
Такой подход не отвечает концептуальным особенностям гармоничного развития регионов, нарушает сбалансированность компетенции ветвей власти, не соответствует природе института народного представительства, не учитывает тенденции расширения законодательной (представительной) ветви власти в своих полномочиях.
Думается, что в таких случаях исполнительная власть региона наделяется «сверхполномочиями», позволяющими самостоятельно принимать решения относительно программ социально-экономического развития региона, при этом, избегая процедуру утверждения в законодатель-
ном (представительном) органе субъекта Российской Федерации, минуя интересы депутатского корпуса, которые по присущей им природе института народного представительства аккумулируют интересы населения региона в целом и каждого его жителя в отдельности.
Не имеет при этом особого значения то, под каким наименованием будет значиться та или иная программа.
Основным условием, вызывающим необходимость ее утверждения в представительном органе субъекта является ее обуславливающий социально-экономический характер.
Деятельность региональной власти и регионального сообщества по важнейшим вопросам, которые, в том числе составляют вопросы социально-экономического развития субъекта должны быть четко скоординированы и совершенно нежелательно доводить их коррекцию до судебных разбирательств.
Следует отметить, что выраженный Президентом Российской Федерации Д.А. Медведевым в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации на 2009 г. концептуальный подход, объединяющий в себе целостную систему мер, направленных на «повышение качества народного представительства, более полного учета интересов людей, укрепление доверия граждан к власти и солидарности в обществе»2 должен воплощаться, в том числе, посредством реализации соответствующих законотворческих механизмов, действующих в нашей стране, причем на всех уровнях и во всех субъектах.
Кроме того, полагаем обоснованной позицию, занимаемую теми учеными, которые указывают, что ограничение компетенции законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, выражающееся в исключительном правомочии (разумеется применительно к данной тематике) по утверждению разработанных проектов программ социально-экономического развития, не учитывает в полной мере основ правового положения «высшего представительного органа региона».
Д.М. Мириджинян выражает мнение, что «некоторые из ... ограничений сужают поле деятель-
1 См. например Определение Верховного Суда РФ от 12.12.2007 № 10-Г07-5 «Об оставлении без изменения решения Кировского областного суда от 28.09.2007, которым удовлетворено заявление о признании областной целевой программы «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Кировской области» на 2004 - 2008 гг., утвержденной постановлением правительства Кировской области от 15.07.2003 № 48/185, противоречащей федеральному законодательству и недействующей» //Консультант плюс; Определение Верховного Суда РФ от 29.11.2006 № 42-Г06-1 «Об оставлении без изменения решения Верховного Суда Республики Калмыкия от 29.08.2006, которым частично удовлетворено заявление о признании противоречащим закону постановления Правительства Республики Калмыкия «О порядке разработки, утверждения и реализации республиканских целевых программ»» от 04.05.2005 № 119 // Консультант плюс.
2 «Парламентская газета», № 69, 7-13.11.2008.
_______________________________________________52
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2009 • №2(24)
ности законодательных органов субъектов РФ, препятствуют их созидательной работе.
Например, в соответствии с Федеральным законом Российской Федерации «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации» проекты программ социально-экономического развития субъекта РФ могут разрабатываться только высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ (п. «б» ч. 2 ст. 21). По нашему мнению, это право должно быть также предоставлено и депутатам регионального парламента, что будет способствовать совместной результативной работе законодательного и исполнительного органа государственной власти субъекта РФ»1.
Котляревский С.А. писал: «Политическое самоопределение нации, характеризуется не только тем, насколько широкие слои наделены политическими правами., но тем, насколько широко простирается компетенция избранников народа»2.
Касаясь природы законодательных органов Российской Федерации профессор И.В. Гранкин отмечает, что «... эти органы олицетворяют демократические начала государства, выступают гарантами демократии, определяют содержание законодательства, активно влияют на практику его применения»3.
Очевидно, что работа в социально-экономической области региона требует профессиональных навыков, опыта, знаний, умений, оптимальную координацию усилий иными словами высококвалифицированных кадров, включая управленческий персонал, стройную систему взаимоотношений между задействованными субъектами, эффективную систему мер ответственности (основной упор представляется необходимым делать на превентивную форму ответственности).
В начале XX столетия видный русский госу-
дарствовед Б.Н. Чичерин указывал: «Обширное и сложное законодательство лучше всего вверяется собранию государственных людей и специалистов, знакомых с делом.»4.
Вместе с тем федеральный закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера-ции»5 закрепил положения, согласно которым при обсуждении проектов и планов программ развития муниципального образования мнение населения местного сообщества подлежит учету в форме проведения публичных слушаний (ст. 28).
По сути, за населением на местном уровне признано гарантированное право на осуществление местного самоуправления и на решение населением самостоятельно вопросов местного значения.
В тоже время, вопросы социально-экономического характера в принципе могут быть поставлены на муниципальном референдуме, собраниях, конференциях, и других формах муниципальной демократии.
Мы полагаем, что вполне оправданным является активное участие в разработке проектов программ социально-экономического развития региона ученых, специалистов, представителей экономического «фундамента» региона, общественных объединений, инициативных (заинтересованных) групп граждан.
Думается, что каждый проект программ развития субъектов Российской Федерации на всех стадиях своего развития должен получить максимально широкое информационное освещение, а по возможности должны быть учтены мнения всех субъектов, права и интересы которых, непосредственно затрагиваются конкретным проектом. Это позволит учесть разнообразные позиции и конструктивно разрешать возникающие вопросы в оптимальные сроки.
1 Мириджинян Д.М. Конституционно-правовой статус законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах южного федерального округа: дис. ... канд. юрид. наук. Ставрополь, 2004.
2 Котляревский С.А. Конституционное государство, 1907, С. 89.
3 Гранкин И.В. Проблемы совершенствования конституционно-правового регулирования деятельности законодательных органов в Российской Федерации : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2007.
4 Чичерин Б.Н. О народном представительстве, 1898. С. 74.
5 «Российская газета», № 202, 08.10.2003.
53
