CC BY
65
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2016. № 1
С. А. Авакьян, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ*
некоторые мысли о состоянии и перспективах конституционно-политического развития РОССии1
В статье рассматриваются проблемы, связанные с обеспечением конституционно-политического развития государства и общества в России, использованием и совершенствованием демократических институтов, особенно общественного контроля за государственными и муниципальными органами публичной власти.
Ключевые слова: конституционно-политическое развитие, государство, общество, институты публичной власти, парламентский контроль, общественный контроль, институты непосредственной демократии.
The article considers the problems associated with ensuring of constitutional and political development of the state and society in Russia, use and improvement of democratic institutions, especially public control over state and municipal public authorities.
Keywords: constitutional and political development, state, society, institutions of public authority, parliamentary control, social control, institutions of direct democracy.
В национальной стратегии развития России есть несколько составляющих, которые безусловно заслуживают положительной оценки и дальнейшего развития. Не претендуя на исчерпывающее их изложение, отметим следующее.
Во-первых, укрепление государства в целом как единственной организации, призванной всеобъемлюще представлять народ России. В особенности это касается государственного единства. У него есть два аспекта: внутригосударственный и внешнеполитический. Основой первого является ч. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации, где говорится: «Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы го-
1 Статья подготовлена по мотивам доклада, сделанного автором на пленарном заседании Международной научной конференции «Стратегия национального развития и задачи российской юридической науки» 24 ноября 2015 г. на юридическом факультете МГУ имени М. В. Ломоносова.
сударственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации». Внешнеполитический аспект мы видим как в усилении роли России в международных и межгосударственных отношениях, так и в укреплении безопасности страны — во всех аспектах этого понятия, т.е. не только оборонной, взрывной, радиационной, химической, но еще и экономической, экологической, сельскохозяйственной, продовольственной, медико-биологической и т.п. В результате Россия укрепляет свое положение в мире, одновременно растет авторитет государства и в глазах граждан.
В ранее утвержденной Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. «Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года», а с 31 декабря 2015 г. в утвержденной Указом «Стратегии национальной безопасности Российской Федерации»2 подчеркивается, что национальными интересами на долгосрочную перспективу являются: укрепление обороны страны, обеспечение незыблемости конституционного строя, суверенитета, независимости, государственной и территориальной целостности Российской Федерации; укрепление национального согласия, политической и социальной стабильности, развитие демократических институтов, совершенствование механизмов взаимодействия государства и гражданского общества; повышение качества жизни, укрепление здоровья населения, обеспечение стабильного демографического развития страны; сохранение и развитие культуры, традиционных российских духовно-нравственных ценностей; повышение конкурентоспособности национальной экономики; закрепление за Российской Федерацией статуса одной из лидирующих мировых держав, деятельность которой направлена на поддержание стратегической стабильности и взаимовыгодных партнерских отношений в условиях полицентричного мира. Обеспечение национальных интересов осуществляется посредством реализации следующих стратегических национальных приоритетов: оборона страны; государственная и общественная безопасность; повышение качества жизни российских граждан; экономический рост; наука, технологии и образование; здравоохранение; культура; экология живых систем и рациональное природопользование; стратегическая стабильность и равноправное стратегическое партнерство.
Во-вторых, важное значение имеет консолидация граждан России — как в целом, так и особенно с учетом многонационального ха-
2 Собрание законодательства РФ. 2009. № 20. Ст. 2444; официальный интернет-портал правовой информации: www.pravo.gov.ru.
рактера населения страны. Некоторое время назад по поводу фактора межнационального мира наблюдалась явная эйфория, сложность проблемы недооценивалась. Лишь когда в центре столицы случились беспорядки и одним из очевидных мотивов при этом стали столкновения на национальной почве, к данным проблемам было проявлено повышенное внимание.
Особо важную роль, по нашему мнению, играют следующие документы:
утвержденная Указом Президента РФ от 19 декабря 2012 г. «Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года»3;
утвержденная распоряжением Правительства РФ от 22 июля
2013 г. Концепция федеральной целевой программы «Укрепление единства российской нации и этнокультурное развитие народов России»4;
утвержденная постановлением Правительства РФ от 15 апреля
2014 г. государственная программа Российской Федерации «Региональная политика и федеративные отношения»5;
Указ Президента РФ от 31 марта 2015 г. «О Федеральном агентстве по делам национальностей»6;
утвержденное постановлением Правительства РФ от 18 апреля
2015 г. «Положение о Федеральном агентстве по делам национальностей»7.
Отметим тем не менее, что в обществе пока ощущается недооценка важной роли государственной национальной политики. Это сказывается и на ее осуществлении, и на создании правовых основ такой политики. При всей значимости указного регулирования все же полагаем, что национально-государственные отношения заслуживают того, чтобы посвященные им нормы Конституции РФ получили развитие в специальном федеральном законе об основах государственной национальной политики. Кроме того, если уж осуществляется подзаконное регулирование, его следовало бы поднять на уровень Президента РФ, особенно когда речь идет о федеративных отношениях и об укреплении единства российской нации.
И еще. Федеральное агентство по делам национальностей справедливо выведено из разряда так называемых отраслевых агентств; вместе с тем поручаемые Агентству функции предполагали бы его работу под непосредственным руководством Президента РФ, по-
3 Собрание законодательства РФ. 2012. № 52. Ст. 7477.
4 Там же. 2013. № 30 (ч. 2). Ст. 4179.
5 Там же. 2014. № 18 (ч. 1). Ст. 2153.
6 Там же. 2015. № 14. Ст. 2106.
7 Там же. 2015. № 17 (ч. 4). Ст. 2564.
скольку оно призвано заниматься не просто реализацией национальной политики, но и обеспечением стратегии одного из важных направлений — внутренней национальной безопасности. Наконец подчеркнем, что названные выше документы как-то не получили большого общественного резонанса, осуществление государственной национальной политики во многом остается в тени. Напомним также, что специальные государственные органы, занимающиеся подобными вопросами, то создавались, то ликвидировались; порой просто появлялись подразделения в федеральных министерствах, их «перебрасывали» из одного ведомства в другое. Не хотелось бы опять увидеть недооценку этого направления и «тихое прозябание» нового Агентства.
Можно найти и немало других плюсов в осуществлении стратегии развития российского общества и государства. Однако наша цель — наряду с плюсами проанализировать ряд проблем конституционно-политического развития и предложить средства их решения.
Государство. Одна из наиболее существенных проблем современной реальности состоит в том, что вместе с укреплением Российского государства растет государственное и муниципальное чиновничество. Здесь на «чиновничество» мы смотрим не только как на тех, кто по законодательству относится к государственным и/или муниципальным служащим, но также и на тех, кто составляет высшее звено руководства на каждом уровне.
Дело не только в количестве, которое явно зашкаливает и превышает данные по государственным служащим в советское время, когда численность населения была почти в два раза больше. Опасно и то, что происходит усиление бюрократизации. С нею борются во все времена и многие страны, Россия не составляет исключения. Однако у нас приходится констатировать два взаимосвязанных явления: а) возрождение номенклатурности и б) построение кастовости. Казалось бы, чиновники должны служить государству, народу, обществу. Однако к российскому чиновничеству это не относится. Происходит обратное: они ставят на службу себе само государство.
Учение, вошедшее в историю общественной мысли как «марксизм-ленинизм», исходя из утверждаемой им классовой сути государства проповедует: богатая часть общества, владеющая основными средствами производства (так называемые «эксплуататоры»), ставит себе на службу государство и государственный аппарат. И пути преодоления этого зла виделись в двух очевидных вещах: собственность должна стать общенародным достоянием; аппарату государства положено быть под контролем народа.
Первую задачу в России после социалистической революции решили успешно, даже перестарались: почти все было экспропри-
ировано и национализировано. И система не позволяла ставить экономику, собственность на службу какой-то кучке правителей: свою «долю» они могли лишь «откусывать» от общего «пирога» в виде зарплат и обеспечения бытовыми привилегиями. Что касается контроля народа, официально считалось, что без него никак нельзя, о его значении всегда много говорили и создавали различные штатные контрольные органы в виде рабоче-крестьянской инспекции, государственного контроля, государственно-общественного контроля, народного контроля. Все это давало мало эффекта, но все же хоть какая-то иллюзия контроля, сочетающего в себе государственные и общественные начала, существовала. К тому же было и такое очень действенное средство, как органы партийного контроля (своего рода партийная «инквизиция», которой часто дозволялось вести свое расследование в отношении любого руководителя, увлекшегося «хапанием» народного добра), — его все, в том числе и чиновники, боялись как огня.
Экономическая и политическая система в России, созданная в 90-е гг. прошлого века и построенная на основе нового воплощения в жизнь гегелевского «закона отрицания отрицания», развивалась следующим образом:
в экономике отмена полной государственной собственности, лишь частичное ее сохранение и при этом введение частной собственности, распространение ее на все без исключения ресурсы. Согласно ч. 2 ст. 9 Конституции РФ 1993 г.: «Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности». В Конституции нет ограничений на нахождение объектов в тех или иных видах собственности. Поэтому даже какая-то военная техника, стратегическое сырье (например, добыча урана) могут оказаться в частной собственности;
в государственно-политической жизни одним из первых шагов стала ликвидация государственной системы органов народного контроля — как якобы неэффективных. На смену ей сначала ничего не пришло. Правда, далее какие-то контрольные государственные инстанции все же были созданы, включая Контрольное управление Президента РФ, Счетную палату РФ (как инструмент парламентского финансового контроля) и др. Но это не остановило безудержную, причем официально допускаемую, т.е. разрешенную, приватизацию собственности — не только каких-то мелких магазинчиков, но и крупных отраслей промышленности и добычи природных ресурсов.
В итоге началась так называемая «приватизация» государства: чиновник помогает отдать приватизируемое имущество в руки близких ему людей, чтобы со временем и тем более при потере службы создать самому себе «запасной аэродром».
Общество. В России всегда была, но в новых условиях особенно заострилась проблема состояния и развития общества. Парадоксально, но факт: в действующей Конституции Российской Федерации 1993 г. слова «общество» нет! Хотя об обществе много говорят, в литературе часто употребляется категория «гражданское общество»; в ряде проектов Конституции РФ, сочиненных в 1990—1993 гг., она наличествовала. В официальном проекте Конституционной комиссии Съезда народных депутатов РФ был целый раздел третий «Гражданское общество», состоявший из пяти глав — «Собственность, труд, предпринимательство», «Общественные и религиозные объединения», «Воспитание, образование, наука, культура», «Семья», «Массовая информация» (гл. У11—Х1).
При обсуждении, особенно в 2013 г. в связи с 20-летием Конституции Российской Федерации, проблем дальнейшего развития страны и самого Основного закона немало говорили и писали о том, что желательны дополнения к Конституции в виде специальной главы об обществе, развитии демократических институтов в общественно-политической жизни. Однако это не было сделано.
Речь шла тогда о проблеме, остающейся злободневной и сегодня: общество реально существует в России как придаток государства, властные структуры которого руководят обществом. Проблематично говорить о каких-то конкретных органах, осуществляющих руководство обществом. Президент Российской Федерации обоснованно выступает в качестве лидера не только государства, но и общества в целом.
Однако при этом достаточно очевидно: во многих проявлениях жизнь общества имеет и должна иметь автономный от государства характер. Формирование личности, ее нравственно-духовное воспитание осуществляются обществом; именно в обществе складывается гармония в отношениях между людьми; для удовлетворения своих культурных, национальных, социальных и иных обыденных потребностей люди создают общественные формирования. Граждан волнуют, конечно, и актуальные проблемы политического развития, в этом плане они участвуют в жизни государства, влияют на нее и через свои объединения, включая политические партии.
Во многих направлениях происходит переплетение усилий общества и государства. Однако использованные при этом демократические институты все равно получают резонанс в обществе в качестве самостоятельных явлений. В частности, обратим внимание на такие институты, как императивные и консультативные референдумы, совещательно-консультативные институты всенародных обсуждений, народные правотворческие инициативы, российские общественные инициативы, публичные слушания, собрания и сходы граждан, по-
степенно возвращающаяся практика наказов избирателей кандидатам в депутаты, действующим депутатам и т.п. Перечисленные средства, по своей сути в значительной мере воплощающие общественные начала и факторы, могут оказывать серьезное влияние на принятие решений органов публичной власти. И надо испытывать огорчение, когда соответствующие органы либо по своей инициативе, либо по требованию законодательства проводят лишь для «проформы» общественные мероприятия (обсуждение на публичных слушаниях проектов бюджетов, градостроительных перспектив и т.д.), а потом элементарно игнорируют мнение, высказанное населением (например, оно против строительства жилого дома на берегу водоема, в парке, а здание все равно появляется). И наоборот, можно лишь радоваться, если решение органа власти принимается при полном учете мнения населения (например, в Москве некоторые общественные инициаторы настаивали на переименовании станции метро, но городские власти провели опрос населения, подавляющее большинство участников опроса высказались за сохранение прежнего наименования станции, что власть и сделала).
Появление в конституции государства норм, обращенных к обществу и его институтам, не означает возникновения конкуренции «общество — государство». Не будем забывать, что стратегические цели у них едины, а различие состоит в средствах и методах достижения. Надо иметь в виду и то, что Конституция РФ, являясь документом государства и общества, принимается все же как государственный акт. Наличие в ней норм о тех или иных общественных явлениях (идеологическое многообразие, политический плюрализм, общественные объединения и др.) — результат общественно-государственной солидарности, а не компромисс соперников.
Публичный (общественный) контроль. Помимо совершенствования институтов демократического развития общества приходится думать и о восстановлении публичного (общественного) контроля, который, увы, никогда не был, но когда-то все же должен стать действенным средством влияния общества на структуры государственной и муниципальной власти.
Частично мы указали, что пришлось создавать органы публичной власти с контрольными задачами. Однако они пока не эффективны. К тому же и за ними тоже нужен контроль. Отсюда актуальной остается задача создания того, что мы называем публичным (общественным) контролем. Ее решение проявляется в двух главных направлениях: а) парламентский контроль, исходящий от представительных органов власти и носящий характер публичности, т.е. ощутимого общественного резонанса; б) сугубо общественный контроль, осуществляемый органами, формируемыми непосредственно
из граждан, независимыми и выполняющими свои функции в основном на добровольно-безвозмездной основе8. Рассмотрим каждое направление отдельно.
Парламентский контроль действительно нужен — даже при том, что «приватизаторы» государства направляют в парламентскую среду своих «представителей», которые им служат и защищают их интересы, все же в депутаты попадают и честные люди, радеющие за народ; есть и еще одна тонкость — закулисно за депутатами-лоббистами могут стоять разные кланы, они с удовольствием топят своих конкурентов. Поэтому надо создать такую законодательную основу: во-первых, при которой была бы видимость существования парламентского контроля, во-вторых, механизмы которой при необходимости могли бы пригодиться, если, допустим, соперникам надо «свернуть шею», в-третьих, которая при желании могла бы нейтрализовать парламентский контроль, если от него нет особого толка и вреда.
Переплетение всех таких «тонкостей» автору этих строк приходилось наблюдать при подготовке в Государственной Думе разных документов по вопросам парламентского контроля. В частности, при обилии в стране многих серьезных нарушений законодательства, финансовой дисциплины, коррупции возникало недоумение: а что парламент и его палаты — неужели у них нет никаких других средств борьбы с таким злом, кроме парламентской демагогии? В общем, дошло до того, что общественность стала требовать: в других странах парламенты или их палаты вправе создавать комиссии с целью изучения, а то и расследования коррупционных скандалов, докладывать об этом парламентам и добиваться принятия ими решений о недоверии каким-то чиновникам, отрешении их от должности либо обращений с ходатайствами об их привлечении к уголовной ответственности.
Не без инициативы депутатов в 2005 г. группа ученых стала готовить проект федерального закона о парламентском расследовании. Любопытен первый «аргумент», с которым пришлось столкнуться (утверждение некоторых лиц в Государственной Думе), — у палаты и в целом у парламента нет функции парламентского контроля, поскольку, мол, об этом ничего не сказано в Конституции Российской Федерации. А ведь так оно и есть, и пришлось доказывать, что довольно корыстный подход создателей Конституции РФ 1993 г. как раз в том и состоял, чтобы лишить парламент контрольной функции и тем самым обезопасить тогдашнего Президента РФ и подчиненный ему исполнительный аппарат.
8 См. об этом: Зенин Г.Е. Сочетание гражданского и парламентского контроля в системе влияния на общественно-политические процессы и государство // Актуальные проблемы развития гражданского общества глазами молодых ученых / Под общ. ред. С.А. Авакьяна. М., 2015. С. 335-371.
Довод о том, что функция парламентского контроля органично присуща парламенту, удалось отстоять. Но!.. Члены рабочей группы узнали, что появился иной проект закона о парламентском расследовании. Его удалось внести в Государственную Думу в качестве президентского законопроекта — значит, именно он имел перспективу и был принят9. И предусмотрел механизм, когда парламентское расследование как разновидность парламентского контроля вроде есть, и его вроде нет! По данному Закону лишь обе палаты сообща могут провести парламентское расследование, в результате всегда можно нейтрализовать любые попытки его проведения. Прошло более 10 лет после принятия Федерального закона, и ни разу (!) парламентское расследование как форма парламентского контроля не использовалось.
Определенное время спустя в Государственной Думе по инициативе отдельных депутатов была предпринята попытка силами рабочей группы из ученых создать общий закон об основах парламентского контроля для его осуществления как на федеральном уровне, так и в субъектах РФ. В этот проект включили немало действенных средств контроля парламента в отношении федеральной исполнительной власти. И она сразу забеспокоилась. На законопроект поступил отрицательный отзыв Правительства РФ, ряду депутатов пришлось испытать на себе ощутимое давление с разных сторон, они сняли свои подписи под законопроектом при внесении его на рассмотрение в Государственную Думу. В целом законопроект был отклонен.
Но тут же, видимо для того чтобы заблокировать новые попытки, подготовили иной законопроект о парламентском контроле, другие депутаты внесли его на рассмотрение Государственной Думы. И появился Федеральный закон от 7 мая 2013 г. «О парламентском контроле»10. В данном Законе буквально перечислены те средства парламентского контроля, которые уже были указаны либо в иных законах, либо в регламентах Государственной Думы и Совета Федерации. Создание палатами каких-либо специальных комиссий парламентского контроля (кроме парламентского расследования, что предусмотрено другим Законом) не рассматривается как способ его осуществления. А это значит, что палаты ни по отдельности, ни сообща не могут поручать парламентариям стать важными фигурами в публичном контроле.
Отсюда стал весьма злободневным вопрос о непосредственно общественном контроле. Первый конструктивный шаг в его реализа-
9 Федеральный закон 27 декабря 2005 г. «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2006. № 1. Ст. 7.
10 Там же. 2013. № 19. Ст. 2304.
ции- создание общественных палат. Принят Федеральный закон об Общественной палате Российской Федерации11, общественные палаты появились во всех без исключения субъектах РФ, органы такого же назначения, хотя и с разными названиями, создаются и на уровне местного самоуправления12. Общественные палаты играют конструктивную роль в общественном контроле в отношении органов публичной власти.
Так, в соответствии с Федеральным законом 2005 г. Общественная палата РФ выступает как объединительная инстанция, в частности, в целях «осуществления в соответствии с настоящим Федеральным законом общественного контроля (контроля) за деятельностью Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также за соблюдением свободы слова в средствах массовой информации» (п. 4 ст. 2).
Общественные палаты призваны обеспечить консолидацию общественных объединений и органов публичной власти. Так, согласно названному Федеральному закону Общественная палата РФ призвана обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, общественных объединений, иных некоммерческих организаций, органов государственной власти и органов местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития, обеспечения национальной безопасности, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации, конституционного строя Российской Федерации и демократических принципов развития гражданского общества в Российской Федерации (ст. 2).
И все же ясно, что столь масштабные задачи сложно решать, как говорится, в одиночку и Общественной палате РФ, и региональным общественным палатам. Назрела необходимость принятия специального федерального закона, посвященного общественному контролю в целом. И такой акт наконец появился — Федеральный закон от 21 июля 2014 г. «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»13.
В целом можно считать конструктивным явлением само создание такого Закона, который может сыграть позитивную роль в развитии общественного контроля.
11 Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. «Об Общественной палате Российской Федерации» // Там же. 2005. № 15. Ст. 1277.
12 См. об этом: Гражданское общество как гарантия политического диалога и противодействия экстремизму: ключевые конституционно-правовые проблемы / Рук. авт. кол. и отв. ред. С. А. Авакьян. М., 2015.
13 Собрание законодательства РФ. 2014. № 30 (ч. 1). Ст. 4213.
Так, в ст. 4 дано определение общественного контроля: «Под общественным контролем в настоящем Федеральном законе понимается деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений». В ст. 5 «Цели и задачи общественного контроля», в частности, записано, что целями общественного контроля являются, помимо прочего, обеспечение учета общественного мнения, предложений и рекомендаций граждан, общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций при принятии решений органами государственной власти, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями, иными органами и организациями, осуществляющими в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия. А в числе задач общественного контроля названо обеспечение прозрачности и открытости деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия.
И все же нельзя не отметить: государственная бюрократия все сделала для того, чтобы «нейтрализовать» действие документа. Общественный контроль в конструкции данного акта осуществляется «санкционированными» общественными органами. Согласно ст. 9 «Субъекты общественного контроля» таковыми являются общественные палаты, общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации; для осуществления общественного контроля в случаях и порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации, могут создаваться: 1) общественные наблюдательные комиссии; 2) общественные инспекции; 3) группы общественного контроля; 4) иные организационные структуры общественного контроля.
В Законе, как можно видеть, не предусмотрены ни создание хотя бы инициативных контрольных групп самим населением, например, в порядке так называемого гражданского контроля, ни рекомендации населением кандидатур в состав органов общественного контроля. Так, согласно п. 6 ст. 13 Закона, требования к кандидатурам в состав общественного совета при федеральном органе исполнительной вла-
сти разрабатываются самим соответствующим органом совместно с Общественной палатой РФ. Правом выдвижения кандидатур в члены общественных советов обладают общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации. Вряд ли при таком способе формирования в состав общественного контрольного совета попадут критически настроенные представители общественности.
Осуществление контрольных мероприятий по Закону чаще всего является делом самих общественных контрольных инстанций. Но ведь проведение таких мероприятий, как публичные обсуждения, общественные слушания, практически невозможно без помощи органов публичной власти. Однако к проведению публичных слушаний органы власти подключаются, только если это для них специально предусмотрено законодательством (т.е. Закона об основах общественного контроля недостаточно!). К тому же в п. 2 ст. 25 Закона об общественном контроле прямо сказано: «Общественные (публичные) слушания проводятся по вопросам государственного и муниципального управления в сферах охраны окружающей среды, градостроительной деятельности, закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и в других сферах в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами». Совершенно очевидно, что данная норма всегда может быть поводом, чтобы тормозить общественные контрольные мероприятия. Таким образом, в принципе общественный контроль не адекватен тем надеждам, которые могут быть в обществе в связи с необходимостью воздействия на государство, структуры государственной и муниципальной власти. Не случайно названный Закон подвергается критике14.
В связи с этим приходится обратить внимание еще на одну проблему конституционно-политического развития нашей страны — к сожалению, появилась и такая опасность, как неуправляемость развитием. В экономике ее предпосылками стало то, что выпущенные из рук государства многие отрасли и средства производства просто
14 См. об этом: Гриб В.В. Актуальные проблемы формирования правовых основ общественного контроля // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 12; Его же. Развитие регионального законодательства в сфере общественного контроля // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 11; Дмитриев Ю.А. Осуществление общественного контроля в России без участия гражданского общества // Современное право. 2014. № 8; Доровских Д.В. Общественный контроль в Российской Федерации: правовые основы // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 6; Его же. Нормативно-правовое регулирование общественного контроля в субъектах Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 8.
пошли «вразнос». И государство вынуждено возвращать управление в ряде отраслей в свои руки — космос, авиация, электроника, стратегическое машиностроение.
Не менее беспокойной сферой стала неуправляемость в политических процессах. Дело в том, что здесь возникло неизбежное противоречие: если отпускать политику в «свободное плавание», то многое перестает быть зависимым от Президента Российской Федерации как главы государства и от его Администрации. Они становятся как бы «равными игроками» на политическом пространстве. Это непривычно. Начинается административный нажим, сопровождаемый не только искусственными попытками отстранения от политики, включая неизбрание в Государственную Думу нежелательных политиков, усилением административной ответственности за несанкционированные властью манифестации. Делаются и удивительные шаги «наоборот»: например, сокращение требуемой численности членов политической партии до 500 человек для ее государственной регистрации привело к появлению около 80 политических партий, которые явно не нужны населению. Цель простая — заставить людей с новой надеждой обратить взоры на прежние и лояльные для власти политические партии.
Все сказанное предполагает ожидания от уже предпринятых и возможных конституционно-политических реформ. Так, в 2014 г. появился очередной Федеральный закон о выборах депутатов Государственной Думы, возвращено сочетание выборов по партийным спискам и по территориальным избирательным округам, есть надежда на приход в палату некоторых политических партий, пока не имеющих своих депутатов. Ранее существовала графа «Против всех» в избирательных бюллетенях, затем от нее отказались, сейчас начался процесс ее законодательного возвращения (правда, пока с муниципального уровня и по усмотрению субъектов РФ), но кто знает, не станет ли этот процесс в целом федеральным. Не исключено также вновь введение так называемого порога явки на выборах, при котором потребуется участие в голосовании определенного процента избирателей, чтобы выборы считать состоявшимися. В 2014 г. введена новая категория членов Совета Федерации — представителей Российской Федерации в этой палате, назначаемых Президентом РФ. Кстати, если эти лица официально считаются представителями Российской Федерации, почему бы тогда не ввести выборы населением членов Совета Федерации от субъектов РФ, тогда в палате были бы действительно представители от субъектов (а не от органов!) РФ и от самой Российской Федерации.
Некоторая часть новых реформ вполне может затронуть организацию работы федерального парламента, а также федеральных орга-
нов исполнительной власти. В частности, в литературе предлагается поправками к Конституции РФ частично реорганизовать работу Федерального Собрания, разрешить палатам совместные заседания и обсуждения определенного круга вопросов15. Давно уже назрела необходимость предоставить Государственной Думе право давать оценку работе Правительства РФ при заслушивании его ежегодного отчета (ст. 103 и 114 Конституции РФ), отказаться от роспуска Государственной Думы при двухразовом выражении недоверия Правительству РФ (ч. 3 ст. 117 Конституции РФ), оставить лишь ч. 4 ст. 17, максимально все перевести в систему так называемого «конструктивного вотума», как он существует в германском Бундестаге. Вместе с тем надо установить обязанность Президента РФ согласовывать с палатами Федерального Собрания кандидатуры ряда федеральных министров, а за Государственной Думой закрепить право выражать недоверие отдельному члену Правительства РФ с оставлением права окончательного решения его судьбы за Президентом РФ16.
Завершая статью, вновь обратим внимание на необходимость реформы, касающейся решения самого принципиального вопроса — расширения конституционных основ российского общества и развития демократических институтов. Без этого, особенно с учетом корректив текущего законодательства — с одной стороны, «безудержной» партийной демократии, а с другой — привлечения к административной ответственности при любой попытке провести протестное или оппозиционное манифестационное мероприятие, — нас ждет то, что некоторые ученые тактично называют «этатизацией» политической системы17.
Список литературы
1. Авакьян С. А. Проекты законов о поправках к Конституции Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 2.
2. Гражданское общество как гарантия политического диалога и противодействия экстремизму: ключевые конституционно-правовые проблемы / Рук. авт. кол. и отв. ред. С. А. Авакьян. М., 2015.
3. Гриб В. В. Актуальные проблемы формирования правовых основ общественного контроля // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 12.
4. Джагарян А. А. Конституционно-правовые основы государственного контроля в Российской Федерации. М., 2008.
15 См. об этом: Авакьян С.А. Проекты законов о поправках к Конституции Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 2.
16 Там же.
17 См. об этом: Тимофеев Н.С. Проблемы участия местного самоуправления и гражданского общества в системе российского этатизма // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 10.
5. Дмитриев Ю. А. Осуществление общественного контроля в России без участия гражданского общества // Современное право. 2014. № 8.
6. Доровских Д. В. Общественный контроль в Российской Федерации: правовые основы // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 6.
7. Зенин Г. Е. Сочетание гражданского и парламентского контроля в системе влияния на общественно-политические процессы и государство // Актуальные проблемы развития гражданского общества глазами молодых ученых / Под общ. ред. С. А. Авакьяна. М., 2015.
8. Основы конституционного строя России: двадцать лет развития / Под ред. А. Н. Медушевского. М., 2013.
9. Правовой механизм противодействия современным вызовам и угрозам миру, безопасности и устойчивому развитию / Под ред. И. А. Умновой. М., 2011.
10. Стародумова О. Е. Общественный контроль: правовая поддержка // Журнал российского права. 2013. № 2.
11. Тепляшин И. В. Нормативные правовые основы института общественного контроля: современное состояние // Современное право. 2014. № 8.
12. Тимофеев Н. С. Проблемы участия местного самоуправления и гражданского общества в системе российского этатизма // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 10.
13. Чеботарев Г. Н. Общественный контроль за деятельностью органов публичной власти: от теории к практике // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 8.
14. Шаблинский И. Г. Эволюция политического режима в России. Конституционные основы и неформальные практики. М., 2014.
