CC BY
36
Право
Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского, 2017, № 5, с. 935-100
93
УДК 342.95
НЕКОТОРЫЕ КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ И ТЕРМИНОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О НАДЗОРНО-КОНТРОЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
© 2017 г. Я.А. Гейвандов
Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, Москва
Поступила в редакцию 22.08.2017
Рассматриваются и раскрываются некоторые концептуальные и терминологическое проблемы законодательства о надзорно-контрольной деятельности.
Ключевые слова: надзорно-контрольная деятельность, концептуальные проблемы, терминологические проблемы.
«... У кого не уяснены принципы во всей логической полноте и последовательности, у того не только в голове сумбур, но и в делах чепуха».
Н.Г. Чернышевский
Надзорно-контрольная деятельность - один из элементов национального суверенитета. Качественный контроль и надзор являются существенными факторами, обеспечивающими позитивное развитие общества на всех этапах его исторического развития.
К надзорно-контрольной деятельности накопилось много претензий. С одной стороны, наблюдается снижение качества оказываемых потребителям услуг. Не снижаются нарушения участниками правовых отношений установленных правил и обязательных требований (например, в сфере здравоохранения и образования, в финансовой, банковской, страховой, бюджетной, строительной, жилищно-коммунальной сферах и т.п.). Допускаются нарушения прав и законных интересов граждан и юридических лиц - потребителей товаров и услуг. С другой стороны, усиливается не всегда обоснованное давление на предпринимателей и граждан со стороны лиц, уполномоченных осуществлять надзорно-контрольные функции и полномочия. Но вряд ли можно признать обоснованным высказанный на официальном сайте «Открытое правительство» вывод, что «нынешняя система госконтроля в России неэффективна»1.
Полагаем, государственный надзор и контроль в стране не настолько плохи, чтобы столь негативно их оценивать. Задача государственных органов, гражданского общества, включая научное сообщество, состоит в том, чтобы, выявляя существующие проблемы и противоречия в сфере надзора и контроля, предлагать решения, способные ограничить их негативное влияние на развитие страны. В этом смысле категоричный вывод Открытого правительства о неэффективности
государственного контроля, мягко говоря, не объективен и явно политизирован.
Не менее политизирован Федеральный закон от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [1].
В основе упомянутого закона, принятого федеральными органами государственной власти, содержится призыв правовыми средствами «защитить» предпринимателей от органов и лиц, представляющих само государство. Такой подход - пример поверхностного отношения к решению накопившихся в сфере надзорно-контрольной деятельности организационных и правовых проблем.
В рамках Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам запущена реформа государственного контроля [2].
На официальном сайте «Открытое правительство» представлена к обсуждению Концепция проекта федерального закона «О государственном и муниципальном контроле (надзоре) в Российской Федерации» (далее по тексту -Концепция) [3].
Минэкономразвития России подготовлен, но еще не внесен в Государственную думу проект федерального закона «Об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации» (далее по тексту -Законопроект) [4].
Полагаем, содержание Концепции и Законопроекта, формулирующее основы надзора и контроля, требует уточнения теоретико-
правового и логико-лингвистического подхода как самостоятельных социально-правовых явлений либо более детального обоснования иных научно-теоретических взглядов на содержание надзорно-контрольной деятельности.
Основополагающим нормативно-правовым документом в системе национального права является Конституция РФ. Однако в Концепции, представленной на сайте «Открытое правительство», и в Законопроекте не содержится упоминания о том, что названные документы разработаны на основе конституционно-правовых норм. Особенно странно, что о существовании Конституции РФ не упоминается даже в предлагаемом определении «принципа законности» (часть 2 ст. 4 Законопроекта).
Между тем Конституция РФ является важнейшим источником права в стране. Конституция РФ устанавливает основы федеративного устройства, систему органов государственной власти, разграничивает предметы ведения между РФ, субъектами РФ и местным самоуправлением, а главное, провозглашает и гарантирует конституционные права личности.
Значит, именно на конституционных правовых нормах должно быть основано законодательство о надзоре и контроле. Конституционным правовым нормам должна соответствовать и на их реализацию быть нацелена надзорная и контрольная деятельность. При таком подходе могут быть созданы организационные и правовые условия, способные обеспечить реализацию на практике основополагающего правового принципа приоритета конституционных норм и режим конституционной законности в сфере надзора и контроля.
В целях обеспечения конституционной законности важно разработать и установить в правовых нормах присущие надзору и контролю общие правовые принципы и особенности, а также сформулировать общие цели. В качестве таковых важно отметить не только «предотвращение вреда охраняемым законом ценностям посредством обеспечения соблюдения гражданами и организациями обязательных требований» (ч. 1 ст. 3 Законопроекта), но и обеспечение режима конституционной законности, прав и законных интересов личности.
Также важно уточнить наиболее общие требования к порядку осуществления надзора и контроля; правовые режимы надзорно-контрольной деятельности; общие правовые основания и правовые формы надзора и контроля; систему правовых гарантий личности в процессе надзора и контроля, а также правовые механизмы их реализации.
Особенности многочисленных направлений или видов надзора и контроля могли бы быть урегулированы в соответствующих отраслевых актах законодательства.
Необходимо уточнить, что в Конституции РФ термин «надзор» упоминается только однажды, применительно к судебному надзору, осуществляемому Верховным Судом РФ.
Судебный надзор Верховный Суд РФ осуществляет за деятельностью судов по гражданским делам, разрешению экономических споров, уголовным, административным и иным подсудным им делам. Осуществляется судебный надзор в предусмотренных федеральным законодательством процессуальных формах (ст. 126 Конституции РФ).
В иных случаях в Конституции РФ упоминается термин «контроль» как способ обеспечения соблюдения установленных государством правовых норм.
Возможно, поэтому после принятия в 1993 году Конституции РФ в законотворческой и правоприменительной практике возникли тенденции к использованию понятий «надзор» и «контроль» в качестве синонимов, а также попытки на законодательном уровне объединить надзорно-контрольную деятельность единым термином «контрольная деятельность».
В упомянутом (широком) смысле контрольная деятельность реализуется на уровне публично-правового (государственный и муниципальный) и частноправового (корпоративный, саморегулируемый) способов обеспечения законности, правопорядка, соблюдения обязательных правил и требований.
Как следует из Конституции РФ, государственный контроль, в свою очередь, имеет три уровня: федеральный (Российская Федерация), совместный (РФ и субъекты РФ) и региональный (субъекты РФ).
В соответствии с конституционным принципом разграничения предметов ведения в Законопроекте необходимо уточнить уровни надзорно-контрольной деятельности уполномоченных органов, а именно:
а) федеральный надзор и контроль за соблюдением конституционной законности, обязательных правил и требований в процессе реализации государственных функций, отнесенных к исключительному ведению Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ);
б) надзор и контроль за соблюдением конституционной законности, обязательных правил и требований в процессе реализации государственных функций, отнесенных Конституцией РФ к совместному ведению РФ и субъектов РФ (ст. 72 Конституции РФ);
в) региональный надзор и контроль субъектов РФ в отношении видов, не относящихся к ведению Российской Федерации, к совместному ведению РФ и её субъектов (ст. 73 Конституции РФ).
Административное законодательство уже активно использует понятия «федеральные органы государственного надзора», «региональные органы государственного надзора», «региональные органы государственного контроля» и т.п. (например, ст. 4.5, 23.60, 8.8, 9.5, 23.35, 23.59, 23.36.1 КоАП).
Негосударственная контрольная деятельность осуществляется как на публично-правовом (местное самоуправление, муниципальные органы; агенты, уполномоченные государством), так и на частноправовом уровне.
Согласно ст. 131 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Кроме того, органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. При этом реализация переданных полномочий подконтрольна государству (ст. 132 Конституции РФ).
Вышеприведенные особенности, вытекающие из положений Конституции РФ, не учитываются в представленной Концепции, в Законопроекте, а также в некоторых действующих федеральных законах, регулирующих административно-правовые отношения и надзорно-контрольную деятельность.
Полагаем, с точки зрения реального содержания, между надзором и контролем имеются принципиальные различия и объективно существующие особенности, требующие правового регулирования и установления в законодательстве. Ещё советская юридическая наука и практика различали два способа или две правовые формы обеспечения законности и правопорядка: надзор и собственно контроль (в узком смысле).
Надзор характеризуется как исключительно государственный вид деятельности, призванный обеспечить единый режим конституционной законности в стране (конституционный, судебный, прокурорский, административный). Кон-
троль, как вид деятельности, призванный обеспечить правопорядок, могут осуществлять как государственные органы, так и негосударственные организации. Такое понимание надзорно-контрольной деятельности требует сохранения понятий надзора и контроля как явлений самостоятельных.
Например, надзор, будучи исключительно государственной формой обеспечения правопорядка и законности с учетом конституционного разграничения предметов ведения Российской Федерации и субъектов РФ, может осуществляться на федеральном и региональном уровне. При этом деяния поднадзорного лица оцениваются исключительно с точки зрения законности, но не целесообразности и, как правило, без права вмешательства в его оперативную деятельность. Например, Банк России не вмешивается в оперативную деятельность кредитных организаций и некредитных финансовых организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами (ч. 2 ст. 56, ч. 3 ст. 76.1 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»). Причем упомянутые исключения имеют больше признаков контроля, чем надзора.
Отсутствие должной ясности в определении правовых категорий «надзор» и «контроль», а также присущих им особенностей приводит к тому, что в некоторых федеральных законах содержатся правовые нормы, позволяющие осуществлять надзорные функции негосударственным частным коммерческим организациям.
Например, ч. 3 ст. 75.6 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» позволяет осуществлять функцию банковского надзора за кредитными организациями аудиторским организациям и актуариям (по поручению Банка России), а также саморегулируемым организациям (по поручению Комитета финансового надзора Банка России).
Вместе с тем «установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки», Конституция РФ относит к исключительному ведению Российской Федерации (п. «ж» ст. 71 Конституции РФ).
Значит, и надзор, и контроль за соблюдением правил, установленных на основании п. «ж» ст. 71 Конституции РФ, также являются государственной функцией, отнесенной к исключительному ведению Российской Федерации.
Делегирование конституционных полномочий Российской Федерации частным организациям
или лицам нельзя признать соответствующим принципу конституционной законности.
В отличие от надзора, контроль осуществляется на государственном и негосударственном уровне. Как правило, контроль не исключает возможность оценки деяний подконтрольного лица с точки зрения целесообразности, с правом, при наличии правовых оснований, вмешательства в оперативную деятельность.
Итак, необходимо признать, что надзор и контроль являются самостоятельными направлениями деятельности.
Важно уточнить в законодательстве присущие надзору и контролю общие цели и черты, а также особенные признаки, которые, несомненно, не являются тождественными.
Как следствие, требуют уточнения присущие надзору и контролю различия в задачах, субъектах, объектах, предметах, правовых основаниях, системе правовых гарантий.
В процессе подготовки проекта закона об основах надзорно-контрольной деятельности стоит уточнить права, обязанности и ответственность уполномоченных на осуществление надзора и контроля органов.
Например, следует уточнить юридические основания (материальные и процессуальные) возникновения и реализации права контролирующего лица вмешиваться в оперативную деятельность проверяемого лица, оценивать его деяния с точки зрения целесообразности. Кроме того, необходимо установить ответственность лица, осуществляющего контрольные полномочия, в случае нарушения им прав и законных интересов подконтрольных лиц. Например, в случае вмешательства в оперативную деятельность подконтрольного лица.
В процессе законотворческой деятельности всегда возникает проблема языка закона. Правовые нормы должны основываться на законах логики, на сформулированных в теории права методологических основах законодательной техники, на выверенных правовых понятиях и терминах. Только так можно создать правовые механизмы, способные обеспечить права и законные интересы всех участников правовых отношений (общества, государства, физической и юридической личности, а также публичной власти). В законодательстве о надзорно-контрольной деятельности вышеуказанные требования также не могут оставаться без внимания.
Проблема терминологии, связанная с трактовкой и формально-юридическим определением в законодательстве надзора и контроля как видов правоприменительной деятельности, направленной на обеспечение соблюдения правовых норм, по-прежнему сохраняет актуаль-
ность. Необходимо, наконец, преодолеть имеющиеся логические противоречия, присущие понятийно-терминологическому аппарату действующего законодательства, регулирующего различные направления надзорно-контрольной деятельности. Законодательство об основах надзора и контроля следовало бы разрабатывать, опираясь на законы логики. Например, логические законы тождества и непротиворечия.
Соблюдение законов логики имеет существенное значение в работе юриста. Законотворчество, правоприменительная и судебная практика требуют употребления и использования юридических категорий и понятий в их точном значении. В юридической деятельности важно не допускать такие формальнологические ошибки, как подмена понятий или отождествление различных понятий, синонимию.
Употребление понятий в их точном значении особенно важно в законотворчестве. В противном случае возможно нарушение логичности и согласованности правовых норм, нарушение логики мыслительного процесса, а значит, нелогичность, несправедливость и незаконность правоприменительной и судебной практики. Как следствие, неизбежно нарушение прав и законных интересов личности.
Следовательно, создаются условия для нарушения конституционной законности, снижается эффективность функционирования единого социального организма, возникают условия для необоснованных социальных конфликтов.
Таким образом, в контексте подготовительной работы над проектом федерального закона об основах надзорно-контрольной деятельности хотелось бы обратить внимание на более детальное формулирование понятийного аппарата, руководствуясь закономерностями логического мышления и принципом от общего к частному. Для начала необходимо исключить отождествление в федеральном законодательстве и в Законопроекте понятий «надзор» и «контроль», их упоминание в качестве синонимов (например, «контроль (надзор)»).
Ошибочной представляется изложенная в Законопроекте позиция, направленная на противопоставление законодательства о надзорно-контрольной деятельности административному законодательству, надзорно-контрольной процедуре и административному процессу, предусмотренному в КоАП.
Надзор и контроль - комплексные виды деятельности, осуществляемые исключительно в правовой форме и на основе процедуры, закрепленной в правовых нормах, по своей правовой
природе являющихся административно-правовыми нормами.
Значит, надзорно-контрольная деятельность основана на административном законодательстве и неразрывно связана с административно-правовой деятельностью, в том числе с производством по делам об административных правонарушениях.
Однако проект Федерального закона «Об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации» предлагает ограничить действие этого закона.
Согласно ч. 2 ст. 1 Законопроекта его положения «не применяются к вопросам организации и осуществления производства по делам об административных правонарушениях». Представляется нежелательным допускать «разрыв» надзорно-контрольной деятельности от КоАП, от административного производства и административных процедур.
Публично-правовая надзорно-контрольная деятельность осуществляется в рамках административных полномочий. Причем часто надзорные и контрольные полномочия осуществляют органы и должностные лица, которым КоАП предоставлено право составлять протоколы об административных правонарушениях, возбуждать административное производство и рассматривать дела об административных правонарушениях (например, Раздел III КоАП, ст. 23.7, 23.7.1, 23.60, 23.62, 23.74 КоАП).
Результатом надзорно-контрольной деятельности, как правило, является установление нарушений гражданами и организациями (руководителями и иными должностными лицами), их уполномоченными представителями обязательных требований (предписания, запреты и ограничения) (ст. 2 проекта закона). Установление такого рода правонарушений является основанием для привлечения к юридической ответственности, чаще всего административной.
Также нелогичной выглядит попытка введения параллельных и аналогичных предусмотренным в КоАП действий, именуемых в ст. 37 Законопроекта «мероприятиями государственного и муниципального контроля (надзора)» (проведение осмотра и досмотра, опрос, получение объяснений (допрос), инвентаризация, экспертиза, отбор проб (образцов) продукции, истребование документов (информации), изъятие (выемка) документов, иные действия).
Изложенная в Законопроекте позиция, противопоставляющая законодательство о надзор-но-контрольной деятельности действующему административному законодательству, включая КоАП, также противоречит законам логики.
Реформа законодательства о надзорно-контрольной деятельности требует комплексного подхода и согласованности с другими отраслями законодательства, в первую очередь с КоАП. Тем более, что одним из поводов к возбуждению дела об административном правонарушении является непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения (ч. 1 п. 1 ст. 28.1 КоАП).
Сохраняются противоречия и в некоторых правовых нормах действующего федерального банковского законодательства, например в части регулирования надзорно-контрольных функций и полномочий Банка России. Рассмотрим некоторые из них.
В Федеральном законе «О Центральном банке РФ (Банке России)»2 установлено, что за деятельностью кредитных организаций и банковских групп Банк России осуществляет только надзор, именуемый банковским надзором (п. 9. ст. 4 Федерального закона).
В то же время в отношении некредитных финансовых организаций упоминаются уже обе формы надзорно-контрольной деятельности, т. е. надзор и контроль как самостоятельные функции Банка России (п. 9.1. ст. 4 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»). В отношении национальной платежной системы, наряду с «надзором», упоминается вовсе новая правовая форма - «наблюдение» (п. 4.1 ст. 4 Федерального закона «О Центральном Банке РФ (Банке России)»).
При этом отсутствуют объективные критерии либо теоретические обоснования причин, на основании которых законодатель ограничил функции Банка России в отношении кредитных организаций только надзором, и, наоборот, расширил их в отношении некредитных финансовых организаций, а в отношении национальной платежной системы, помимо «надзора», вводит новую форму надзорно-контрольной деятельности, которую именует «наблюдение».
Упомянутые и некоторые другие имеющиеся в правовых нормах банковского законодательства противоречия и неточности при формулировании ключевых терминов свидетельствуют о недостатках законодательной техники, в том числе при использовании правил о недопустимости синонимии при формулировании терминов Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)». Тем более, что ряд других правовых норм, вопреки ст. 4 упомянутого Федерального закона, предусматривают наличие у Банка России, помимо надзорной, еще и
контрольной функции в отношении кредитных организаций.
Так, согласно ст. 59 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» Банк России, регулируя деятельность кредитных организаций, реализует контрольные и надзорные функции. Например, когда ведет Книгу государственной регистрации кредитных организаций, выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций, приостанавливает действие указанных лицензий и отзывает их.
Контроль осуществляется Банком России при обработке персональных данных, проведении проверки персональных данных должностных лиц кредитных организаций, учредителей (участников) кредитных организаций, физических лиц - приобретателей акций (долей) кредитных организаций (ст. 61.1 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»).
Имеются и другие контрольные функции, предполагающие оценку Банком России деятельности кредитных организаций с точки зрения целесообразности, например антимонопольный или валютный контроль (п. 12 ст. 4 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»; ст. 32 Федерального закона «О банках и банковской деятельности»3).
Допускается прямое вмешательство Банка России в управление кредитной организацией, например при введении в кредитную организацию временной администрации (ст. 61.1, 74 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»; ст. 16, 20, 23.1 Федерального закона «О банках и банковской деятельности»). Федеральное банковское законодательство имеет и другие недостатки терминологического свойства.
Допускаются случаи, когда законодатель нарушает законы логики, например подменяя или отождествляя различные понятия, допуская синонимию, например допуская случаи использования в тексте федеральных законов понятия «надзор», «контроль», «наблюдение», «мониторинг» как тождественные.
Возникает синонимия, а значит, правовая путаница, которая, несомненно, проявляется в практической деятельности государства и общества, снижая уровень законности в отечественной денежно-кредитной системе.
Типичный пример синонимии понятий и терминов в правовых нормах единой правовой системы можно наблюдать в ст. 4 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)», которая устанавливает, что в качестве одной из функций Банк России «осуществляет
надзор и наблюдение в национальной платежной системе».
В Федеральном законе от 27 июня 2011 года № 161-ФЗ «О национальной платежной системе» также упоминаются «надзор»4 и «наблюдение» как самостоятельные формы реализации Банком России надзорно-контрольных функций.
Однако надзор - это и есть наблюдение. Федеральный закон от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [1] и некоторые другие отраслевые законы, регулирующие надзорно-контрольную деятельность, подтверждают данное утверждение. Так, в Федеральном законе «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» «государственный контроль (надзор)» определяется как деятельность уполномоченных органов государственной власти «...по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований...» (например, ст. 2).
Как видим, термин «наблюдение» в одних правовых нормах определяет содержание «надзора» как формы (способа) обеспечения законности в процессе надзорно-контрольной деятельности. В других правовых нормах этот же термин используется для обозначения самостоятельной, отличной от «надзора», формы надзорно-контрольной деятельности - «наблюдения».
Приведенное противоречие, выразившееся в синонимии правовых терминов «надзор» и «наблюдение», дополняется ошибочным, по нашему мнению, определением содержания понятия «наблюдение» через термин «мониторинг» в Федеральном законе «О национальной платежной системе».
Статья 32 вышеназванного Федерального закона посвящена осуществлению надзора в национальной платежной системе, а ст. 35 наблюдению за национальной платежной системой.
При осуществлении надзора в национальной платежной системе Банк России: анализирует документы и информацию (в том числе данные отчетности), которые касаются деятельности поднадзорных организаций и участников платежных систем, а также организации и функционирования платежных систем; проводит инспекционные проверки поднадзорных организаций; осуществляет действия и применяет меры принуждения в соответствии со ст. 34 Феде-
рального закона «О национальной платежной системе»; определяет формы и сроки предоставления отчетности, в том числе в виде отчетности поднадзорной организации и т.п.
В отличие от надзора, содержание наблюдения в национальной платежной системе ограничивается сбором, систематизацией и анализом информации о деятельности наблюдаемых организаций, других субъектов национальной платежной системы и связанных с ними объектов наблюдения (мониторинг); оценкой деятельности наблюдаемых организаций и связанных с ними объектов наблюдения; подготовкой по результатам указанной оценки предложений по изменению деятельности оцениваемых наблюдаемых организаций и связанных с ними объектов наблюдения (далее - инициирование изменений) (ст. 35 Федерального закона «О национальной платежной системе»).
В отличие от «надзора», при осуществлении Банком России «наблюдения» не упоминается наличие у него полномочий по проведению проверок.
Кроме того, определяя содержание термина «наблюдение» законодатель использует в качестве синонима понятие «мониторинг».
Так, «мониторинг» как элемент «наблюдения» определяется как «сбор, систематизация и анализ информации о деятельности наблюдаемых организаций, других субъектов национальной платежной системы и связанных с ними объектов наблюдения» (ст. 35 Федерального закона «О национальной платежной системе»).
Между тем «мониторинг» есть всего лишь написанное с использованием кириллического алфавита английское слово monitoring, означающее именно «контроль» и «наблюдение».
Таким образом, законодатель, по труднообъяснимым причинам, устанавливает в федеральном законодательстве правовую норму, которая определяет и раскрывает особенности содержания русского юридического термина «наблюдение», используя для этого аналогичное по смыслу иностранное слово, но в русской (кириллической) транскрипции.
При этом не учитываются конституционные положения о русском языке как государственном языке Российской Федерации на всей ее территории (ст. 68 Конституции РФ).
Игнорируются возложенные на органы государственной власти обязанности, предусмотренные ст. 4 Федерального закона от 1 июня 2005 года № 53-ФЗ «О государственном языке Российской Федерации»5.
Например, обязанность обеспечивать функционирование государственного языка Российской Федерации на всей территории страны,
осуществлять контроль за соблюдением законодательства РФ о государственном языке РФ, в том числе за использованием слов и выражений, не соответствующих нормам современного русского литературного языка.
Вряд ли подобную практику законодательной техники можно признать соответствующей режиму конституционной законности, а также элементарным законам логики и правилам использования русского языка в процессе законотворчества.
Отсутствие должного отношения к понятийно-терминологическому аппарату законодательства, регулирующего надзорно-контрольную деятельность, является одним из условий, способствующих противоречиям в административно-правовом регулировании, в правоприменении и в судебной практике.
Достаточно упомянуть противоречия между федеральным банковским законодательством6 и административным законодательством (ст. 15.26., 23.1., 23.74., п. 81 ст. 28.3. КоАП) по поводу оснований, перечня применяемых наказаний, уполномоченных лиц и порядка привлечения кредитных организаций к юридической ответственности за нарушения законодательства о банках и банковской деятельности7.
Так, дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.26 КоАП, согласно ст. 23.1. КоАП рассматривают судьи (точнее, мировые судьи), а права должностных лиц Банка России ограничены составлением протоколов об административных правонарушениях (п. 81 ст. 28.3 КоАП).
В то же время Федеральный закон «О Центральном банке РФ (Банке России)» вовсе не упоминает необходимость соблюдения административного законодательства и возлагает только на Банк России применение к кредитным организациям мер юридического воздействия за нарушения установленных нормативов и иных обязательных требований (например, штрафы, ограничения на операции).
В заключение отметим важность обеспечения в процессе достижения надзорно-контрольной деятельности двуединой задачи: конституционной законности функционирования национальной экономики и, одновременно, повышения её эффективности. Прежние подходы к целеполаганию надзорно-контрольных органов, ограниченные лишь применением наказания к виновным в нарушениях, в современных условиях представляются примитивными.
Значит, полезно задуматься над необходимостью взаимного сотрудничества лиц, уполномоченных осуществлять надзор и контроль, с теми, за кем они надзирают и кого контролируют. Такое взаимное сотрудничество должно способствовать
целям реального устранения выявляемых нарушений, улучшения качества и безопасности товаров, работ и услуг, а также обеспечения режима конституционной законности во всех сферах экономической, политической, социальной и правовой жизни общества [5].
Статья подготовлена при информационной поддержке СПС «КонсультантПлюс».
Примечания
1. Официальный сайт «Открытое правительство». http://open.gov.ru/video/5515525/?sphrase_id=179615. См. там же: http://open.gov.ru/events/5510830/?sph rase_id=179222; 21 декабря 2016 года Президиум Совета по стратегическому развитию утвердил паспорт реформы государственного контроля // См.: официальный сайт «Открытое правительство». http://open.gov.ru/events/5515675/?sphrase_id=179621; 27 января 2017 года Проектный комитет одобрил планы по реализации восьми направлений реформы госконтроля. http://open.gov.ru/events/5515773/. См. также: Основные направления разработки и внедрения системы оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности (утв. Распоряжением Правительства РФ от 17 мая 2016 года № 934-р) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2016. № 21. Ст. 3075; Постановление Правительства РФ от 17 августа 2016 года № 806 «О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2016. № 35. Ст. 5326; Распоряжение Правительства РФ от 1 апреля 2016 года № 559-р «Об утверждении плана мероприятий («дорожной карты») по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации на 2016-2017 годы» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2016. № 15. Ст. 2118 // СПС «КонсультантПлюс».
2. Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 28. Ст. 2790.
3. Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 6. Ст. 492.
4. Собрание законодательства Российской Феде-
References
1. Federal'nyj zakon ot 26 dekabrya 2008 goda № 294-FZ «O zashchite prav yurdicheskih lic i individual'nyh
рации. 2011. № 27. Ст. 3872.
5. Российская газета 7 июня 2006 года, № 120.
6. Ст. 19, 20 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 6. Ст. 492; СПС «КонсультантПлюс»; ст. 74, 75 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» // СПС «КонсультантПлюс»; Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 28. Ст. 2790.
7. См. подробнее: Я.А. Гейвандов. Юридическая ответственность кредитных организаций за нарушения федерального банковского законодательства // Государство и право. 2005. № 9. С. 44-52.
Список литературы
1. Федеральный закон от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юриических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.
2. Программа «Реформа контрольной и надзорной деятельности», утверждена 21 декабря 2016 года президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам. Срок реализации - до 2025 года. Официальный сайт: ЬИр://контроль-надзор.рф/р!^гатт.
3. Официальный сайт «Открытое правительство» http://open.gov.ru/events/5510830/? sphrase_id=180445; http://open.gov.ru/upload/iblock/3b2/3b26635cb85c3f28 6309068eadb44a2a.pdf; http://open.gov.ru/events/55108 30/? sphrase_id=179222.
4. Проект Федерального закона «Об условиях государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс». Текст законопроекта по состоянию на 5 мая 2016 года.
5. Гейвандов Я.А. О целях надзорно-контрольной деятельности в условиях текущего мирового социального кризиса // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. 2015. № 5-6. С. 187-190.
2. Programma «Reforma kontrol'noj i nadzornoj deyatel'nosti», utverzhdena 21 dekabrya 2016 goda prezidi-umom Soveta pri Prezidente RF po strategicheskomu
SOME CONCEPTUAL AND TERMINOLOGICAL PROBLEMS OF LEGISLATION ON OVERSIGHT AND CONTROL
Ya.A. Geivandov
The article considers and reveals some conceptual and terminological problems of the legislation on oversight and control.
Keywords: oversight and control, conceptual problems, terminological problems.
predprinimatelej pri osushchestvlenii gosudarstvennogo kontrolya (nadzora) i municipal'nogo kontrolya» // Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii. 2008. № 52 (ch. 1). St. 6249.
razvitiyu i prioritetnym proektam. Srok realizacii - do 2025 goda. Oficial'nyj sajt: http://kontror-nadzor.rf/programm.
3. Oficial'nyj sajt «Otkrytoe pravitel'stvo» http://open.gov.ru/events/5510830/?sphrase_id=180445;
http://open.gov.ru/upload/iblock/3b2/3b26635cb85c3f2863 09068eadb44a2a.pdf; http://open.gov.ru/events/5510830 /? sphrase_id=179222.
4. Proekt Federal'nogo zakona «Ob usloviyah gosudar-stvennogo i municipal'nogo kontrolya (nadzora) v Ros-sijskoj Federacii» // SPS «Konsul'tantPlyus». Tekst za-konoproekta po sostoyaniyu na 5 maya 2016 goda.
5. Gejvandov Ya.A. O celyah nadzorno-kontrol'noj deyatel'nosti v usloviyah tekushchego mirovogo social'nogo krizisa // Vestnik Nizhegorodskogo universiteta im. N.I. Lobachevskogo. 2015. № 5-6. S. 187-190.
