CC BY
99
ФИНАНСОВОЕ, БАНКОВСКОЕ И ТАМОЖЕННОЕ ПРАВО
DOI 10.24411/2227-7315-2020-10088 УДК 336.5
Е.А. Малыхина
НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ ЦИФРОВИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАКУПОК ТОВАРОВ, РАБОТ, УСЛУГ
Введение: механизм государственных и муниципальных закупок представляют собой использование публичных денежных фондов, которые строятся на определенных принципах и направлены на качественное и эффективное удовлетворение публичных нужд, которые в настоящее время могут быть реализованы при помощи цифровых технологий. Цель: выявить особенности правового регулирования применения цифровых технологий при осуществлении государственных и муниципальных закупок, а также необходимость и возможность их применения. Методологическая основа: диалектический, аналитический, формально-юридический, сравнительно-правовой. Результаты: установлена необходимость использования цифровых технологий при осуществлении государственных и муниципальных закупок, однако выявлены и определенные проблемы в данной области, в т.ч. правового и технического характера. Выводы: при помощи применения цифровых технологий имеется возможность усовершенствовать осуществление государственных и муниципальных закупок таких как: повышение эффективности использование публичных денежных фондов; снижение технической нагрузки на заказчиков; повышение открытости публичных расходов и др. Однако при реализации цифровых технологий необходимо действовать комплексно — т.е. правовое регулирование должно касаться каждого этапа: от планирования закупок до осуществления контроля в данной области, это должно быть связано со всеми направлениями финансовой деятельности государства и муниципальных образований, в особенности с бюджетным процессом.
Ключевые слова: государственные и муниципальные закупки, цифровизация экономики, расходование публичных денежных фондов, электронный бюджет, удовлетворение нужд государства и муниципальных образований.
© Малыхина Елена Александровна, 2020
Кандидат юридических наук, доцент кафедры финансового, банковского и таможенного права имени профессора Нины Ивановны Химичевой (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: e.a.sushko@mail.ru
© Malykhina Elena Aleksandrovna, 2020
Candidate of law, associate Professor, Financial, banking and customs law department named after Professor 210 Nina Ivanovna Khimicheva (Saratov State Law Academy)
E.A. Malykhina
CERTAIN ASPECTS OF DIGITALIZATION OF STATE AND MUNICIPAL PROCUREMENT OF GOODS, WORKS, SERVICES
Background: state and municipal procurements are a mechanism for using public money funds, based on certain principles and aimed at high-quality and effective satisfaction of public needs, which can now be implemented by means of using digital technology. Objective: to identify the features of the legal regulation of of digital technologies use in the implementation of state and municipal procurements, as well as the need and possibility of their application. Methodology: dialectical, analytical, formal legal, comparative legal methods of research. Results: the need for the use of digital technologies in the implementation of state and municipal procurement was established, however, certain problems were identified in this area, including legal and technical ones. Conclusions: using digital technologies, it is possible to improve the implementation of state and municipal procurements, in particular: to increase the efficiency of using public money funds; reduce the technical load of customers; increase the openness of public spending, etc. However, when implementing digital technologies, it is necessary to act in a comprehensive manner - legal regulation should concern every stage: from procurement planning to monitoring in this area, and should also be coordinated with all areas of financial activity of the state and municipalities, in particular with the budget process.
Key-words: state and municipal procurements, digitalization of the economy, spending of public funds, electronic budget, meeting the needs of the state and municipalities.
Расходование публичных денежных фондов представляет собой процесс, е
включающий в себя стадии планирования расходов, финансирования и непо- и
средственно использования посредством, в частности, закупок товаров, работ, а
услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. В силу того, о
что публичные денежные фонды являются необходимым элементом реализации к
всех функций и задач, стоящих перед государством, их использование приоб- о
ретает особую важность. а
Практика использования денежных фондов государства и муниципальных в
е
образований обнаруживает проблемы, связанные с нецелевым расходованием о
данных денежных средств, их неэффективным применением и итогом является ю
недостижение конкретных целей и задач публичного характера. |
Большинство указанных проблем возникает при осуществлении государствен- к
Во
данной системе достаточно часто встречаются а
случаи сговора поставщиков (подрядчиков, исполнителей) с заказчиками, завы- |
шение начальной максимальной цены контракта, неисполнение контракта или ии
исполнение его недолжным образом, предоставление некачественных товаров, №
работ, услуг и др. Наличие выявляемых нарушений связано с недобросовест- (1
ным выполнением субъектами закупок своей деятельности, а иногда и просто с )
недостатками технической составляющей процедур закупок. Одной из причин 0 появления данных нарушений можно назвать несовершенство законодательной базы в данной области, в частности, разрозненность нормативно-правовых актов.
По мнению ряда ученых и органов государственной власти, преодолеть названные проблемы возможно с правовым регулированием и внедрением цифровых технологий в контрактную систему закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее — контрактная система). 211
С данным предложением действительно стоит согласиться, но все-таки можно выделить отдельные составляющие такой цифровизации.
Как видится, основным направлением цифровизации государственных закупок должен стать комплексный характер данной деятельности. Внедрение применения цифровых технологий в контрактной системе и его правовое регулирование должно касаться каждого этапа: от планирования закупок до осуществления контроля в данной области, а также должно быть скооперировано со всеми направлениями финансовой деятельности государства и муниципальных образований, в особенности с бюджетным процессом.
В данной связи, необходимо отметить, что к стадиям осуществления государственных и муниципальных закупок относятся следующие:
1. Планирование закупок товаров, работ, услуг, посредством определение государственных и муниципальных нужд, подлежащих удовлетворению.
2. Финансирование государственных нужд (из бюджетных и внебюджетных источников).
3. Удовлетворение выявленных потребностей путем осуществления процедур закупок, заключения соответствующего контракта или гражданско-правового договора и выполнения обязательств по заключенному контракту или договору.
4. Отчетность об исполнении контрактов, договоров.
5. Проведение контроля (в т.ч. финансового) за правильностью применения норм, регулирующих отношения в сфере государственных и муниципальных закупок, эффективностью и качеством удовлетворения государственных и муниципальных нужд, экономностью и целенаправленностью использования финансовых ресурсов страны.
На этапе планирования закупок определенные изменения уже произошли. Так, Федеральным законом от 1 мая 2019 г. № 71-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»1 предусмотрена отмена составления плана закупок. Теперь заказчик составляет только один документ — план-график закупок. Данные изменения видятся вполне обоснованными, т.к. ранее составление двух документов, в определенной степени дублирующих друг друга, значительным образом увеличивало нагрузку на заказчика, в особенности внесения изменений в данные акты.
Значительным новшеством в данной связи явилось также сокращение сроков внесения изменений в планы-графики закупок с 10 дней до 1 дня до размещения в единой информационной системе извещения об осуществлении соответствующей закупки. Что позволит ускорить процедуры закупок и повысит их эффективность.
Кроме того, следует отметить, что, как и ранее, планирование закупок осуществляется в рамках бюджетного процесса, и в данной связи должно быть скооперировано с применением цифровых технологий в этой области, в частности с системой «Электронный бюджет». В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2015 г. № 658 «О государственной интегрированной информационной системе управления общественными финансами «Электронный бюджет» (в ред. от 14 декабря 2018 г.)2 система «Электронный бюджет» предна-
1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2019. № 18, ст. 2195.
212 2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 28,ст. 4228; 2018. № 53 (ч. I), ст. 8638.
значена для обеспечения прозрачности, открытости и подотчетности деятельности государственных и муниципальных органов и органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных и муниципальных учреждений, а также для повышения качества их финансового менеджмента за счет формирования единого информационного пространства и применения информационных и телекоммуникационных технологий в сфере управления публичными финансами.
Одной из задач функционирования данной системы является создание инструментов для проведения мониторинга результатов, характеризующих объемы и качество оказания государственных и муниципальных услуг и исполнения государственных и муниципальных функций. Кроме того, Правительство РФ в качестве еще одной задачи функционирования системы «Электронный бюджет» ставит усиление взаимосвязи бюджетного процесса и процедур планирования закупок товаров, работ и услуг для нужд публично-правовых образований, размещения заказов на их поставку и выполнения государственных (муниципальных) контрактов, заключаемых по итогам размещения заказов. Но несмотря на предпринятые попытки законодателя урегулировать и систематизировать применение информационных технологий в рассмотренных областях, на практике данные системы не взаимодействуют должным образом и заставляют заказчиков дублировать информацию по закупкам, в частности по планированию и отчету об исполнении контрактов в каждую из указанных информационных систем, тем самым увеличивая нагрузку на указанные субъекты, что видится весьма нерациональным и не обеспечивающим полной открытости бюджетного процесса.
В продолжение указанной темы стоит отметить, что процесс финансирования расходов на осуществление государственных и муниципальных закупок также происходит в рамках бюджетного процесса, в частности на стадии исполнения бюджета. Соответственно, на данном этапе должны применяться единые технологии, обеспечивающие открытость, прозрачность и эффективность расходования финансовых ресурсов публичного характера, т.е. должна внедряться и применяться единая информационная система, она должна объединить в себе уже существующие: единый портал бюджетной системы Российской Федерации и единую информационную систему в сфере закупок. В связи с вышеизложенным, данное объединение является необходимым, в т.ч. для ускорения процедур закупок и облегчения практической деятельности заказчиков.
Несомненно, что основные изменения по применению цифровых технологий в контрактной системе должны быть предприняты при проведении процедур закупок. Министерство финансов РФ совместно с Федеральным казначейством разрабатывают проекты поправок в федеральное законодательство, которые позволят упростить и ускорить процедуры закупок, позволят сделать их более открытыми и исключить коррупционные составляющие в данной области. Первый шаг в данном направлении уже сделан, согласно поправкам, внесенным Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 504-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"»3, все процедуры закупок должны производиться только в электронной форме.
3 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2018. № 1 (ч. I), ст. 88.
213
Необходимо отметить, что на федеральном уровне4, а так же на уровне ряда субъектов Российской Федерации5 в целях реализации принципов контрактной системы, в частности для обеспечения гласности, прозрачности, конкуренции в сфере закупок, введен пилотный проект, который обеспечивает возможность осуществлять закупки малого объема у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) посредством использования электронной торговой системы для автоматизации закупок малого объема, так называемые «электронные магазины». Многие практики (как заказчики, так и поставщики), уже использующие данные магазины, положительно отзываются о таком способе закупок, отмечая удобство, простоту и скорость.
Кроме того, по итогам проведения электронных процедур закупок заключаются контракты, которые тоже должны быть отражены в ЕАИС. Как планируется, в будущем весь этап заключения контрактов должен происходит только в электронной форме. Цифровизация конечно должна затронуть и этап исполнения контракта, составления документов, подтверждающих итоги закупки, а также осуществления контроля в данной области.
При проведении контроля, в особенности финансового, за правильностью применения норм, регулирующих отношения в сфере государственных и муниципальных закупок, эффективностью и качеством удовлетворения государственных и муниципальных нужд, экономностью и целенаправленностью использования финансовых ресурсов публичного характера применение цифровых технологий просто необходимо, поскольку от качества его проведения зависит результативность закупок и эффективность расходов.
Контроль в сфере публичных закупок осуществляется на каждой стадии контрактной системы, поэтому применение цифровых технологий позволит качественно и своевременно осуществлять контрольные мероприятия и наблюдение, тем самым предотвращая нарушения. Кроме того, учитывая то, что контрольные мероприятия будут производиться в удаленном формате, это значительным образом облегчит нагрузку на участников контрактной системы.
В данной связи стоит согласиться с мнением Э.А. Исаева (заместителя руководителя Федерального казначейства), о том, что «широкое внедрение в современную деятельность информационных технологий создает все возможности для перехода к новой парадигме контроля на основе данных информационных систем и систем управления рисками... орган контроля фактически становится участником бизнес-процессов объектов контроля, поскольку информационные системы позволяют встроить в эти процессы механизмы контроля и отслеживать все проводимые операции» [1]. Действительно, на сегодняшний момент в информационных системах содержится очень много информации об участниках закупок и их действиях. Переход контролирующих органов к мониторингу и
1 4 См.: Распоряжение Правительства РФ от 28 апреля 2018 г. № № 824-р «О создании едино-
i го агрегатора торговли, с использованием которого заказчики вправе осуществлять закупки
для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (с изм. и доп. от 7 сентября 2019 г.
№ 213-р) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2018. № 19, ст. 2797; 2019. № 57, ст. 5212.
5 См., например: Распоряжение Правительства Ставропольского края от 19 октября 2017 г. № 308-рп «Об автоматизации закупок товаров, работ, услуг малого объема для обеспечения го-сударственных нужд Ставропольского края». URL: http://stav-zakupki.ru/assets/files/ elektronnyj-magazin-zakupok-malogo-obema/308rp.pdf (дата обращения: 28.01.2020). Также «электронные магазины» введены в Саратовской области: Официальный сайт Правительства Саратовской области: URL: https://saratov.gov.ru/news/elektronnye magaziny novye 214 vozmozhnosti_v_goszakaze/ (дата обращения: 28.01.2020).
анализу деятельности подконтрольных субъектов является весьма оправданным и соответствующим современным реалиям.
Федеральное казначейство уже начало применять соответствующие информационные технологии в рамках единой информационной системы в сфере закупок, но хотелось бы отметить, что в настоящее время информация о закупках отражается в нескольких информационных системах: в единой информационной системе, в системе «Электронный бюджет», в едином агрегаторе закупок и др. Соответственно для проведения более качественного контроля необходимо объединение всех информационных систем в одну, позволяющую собрать информацию в одном месте.
Таким образом, можно подчеркнуть, что цифровизация государственных закупок необходима, но она должна касаться всех стадий контрактной системы, кроме того, видится необходимым осуществлять переход к цифровым технологиям не разрозненно, а комплексно, объединяя все направления финансовой деятельности государства и муниципальных образований, в особенности в сфере публичных расходов.
Однако в науке высказываются мнения о том, что в настоящее время переход к полной цифровизации в сфере закупок невозможен по определенным причинам [2, с. 84]. И с мнением ученых можно согласиться. В частности, на территории Российской Федерации полное внедрение цифровых технологий будет затруднено из-за ряда технических причин: не на всей территории стабильно работает Интернет; ряд заказчиков не обладает необходимым оборудованием, а иногда и сотрудники заказчиков не в полной мере умеют работать с информационными технологиями и др. Но, думается, что при должной организации и своевременным правовым регулировании, возникающие проблемы можно решить и внедрить повсеместно, как необходимую данность в сфере закупок информационных технологии.
Библиографический список
1. Исаев ЭА. Подходы к цифровизации контроля в финансово-бюджетной сфере // Бюджет. 2019. № 5.
2. Кикавец В.В. Обеспечение публичных интересов государства в то-варах, работах, услугах в период реализации стратегии развития информационного общества // Финансовое право в условиях развития цифровой экономики: монография / К.Т. Анисина, Б.Г. Бадмаев, И.В. Бит-Шабо и др.; под ред. И.А. Цинделиани. М.: Проспект, 2019. 320 с.
References
1. Isaev E.A. Approaches to Digitalization of Control in the Financial and Budgetary Sphere// Budget. 2019. No. 5.
2. Kikavets V.V. Ensuring the Public Interests of the State in Goods, Works, Services during the Implementation of the Development Strategy of the Information Society // Financial Law in the Development of the Digital Economy: monograph / K.T. Anisina, B.G. Badmaev, I.V. Bit-Shabo and others; under the editorship of I.A. Tsindeliani. M.: Prospect, 2019. 320 p.
