CC BY
249
УДК 347.454.3 ББК 67.404.219
© С.Н. Новиков, В.Н. Ткачёв, 2018
Научная специальность: 12.00.03 — гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право
НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СТРОИТЕЛЬНОГО ПОДРЯДА
Сергей Николаевич Новиков, Заместитель директора ООО «ЮАСстрой» (UASSTROY, инвестиции и строительная компания) (123298, Москва, ул. Ирины Левченко, д. 1, издательство «Юнити-Дана») E-mail: Sernovikoff@yandex.ru,
Валентин Николаевич Ткачёв, заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, начальник Служебно-правового управления Договорно-правового департамента МВД России, полковник внутренней службы (123298, Москва, ул. Ирины Левченко, д. 1, издательство «Юнити-Дана») E-mail: valentin_t71@mail.ru,
Аннотация. Гражданское законодательство в сфере регулирования отношений в области строительного подряда в настоящее время представляет интерес для изучения. Правовое регулирование отношений в области строительного подряда имеет сложную структуру. Данная деятельность регламентируется нормативными актами различных отраслей права, что порождает сложности как в теории, так и в правоприменении. В статье рассматриваются наиболее актуальные вопросы, связанные с затронутой темой, а также возможные пути совершенствования законодательства о строительном подряде. Критически рассматривается вопрос о целесообразности принятия отдельного закона о гражданско-правовых обязательствах в сфере строительства.
Ключевые слова: строительный подряд, существенные условия договора, судебная практика, признание договора незаключенным.
SOME ASPECTS OF IMPROVEMENT OF STATUTORY CONSTRUCTION
CONTRACT REGULATION
Sergey Nikolayevich Novikov, Deputy Director ООО «ЮАСстрой» (UASSTROY, investment and construction company) (123298, Moscow, ul. Irina Levchenko, d. 1, Unity-Dana publishing house) E-mail: Sernovikoff@yandex.ru,
Valentin Nikolaevich Tkachev, honored Lawyer of the Russian Federation, doctor of law, professor, head of the Service and Legal Department of the Treaty and Legal Department of the Ministry of Internal Affairs of Russia, colonel of internal service
Annotation. Civil legislation in the field of construction contracts regulation presents a matter of academic interest at the current moment. The statutory regulation in the field of capital construction activity has a complex structure. This type of activity is regulated by statues, that relate to different branches of law and this gives rise to many theoretical as well as practical problems. The article deals with the most burning issues in connection to the declared subject. The author of the article proposes possible ways to improve capital construction legislation. The issue of the practicability of adoption of separate statute, that would deal with construction-related civil obligations, is critically observed.
Keywords: construction contract, significant terms of the contract, judicial practice (case law), declaration of non-conclusion of a contract.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: С.Н. Новиков, В.Н. Ткачёв. Некоторые аспекты совершенствования нормативно-правового регулирования строительного подряда. Вестник Московского университета МВД России. 2018 (4):168-72
Строительная деятельность, как и любой другой вид деятельности, является объектом правовой регламентации, ненадлежащее исполнение которой служит основанием к возникновению судебных споров. Споры, связанные с правоотношениями в сфере
строительства, обладают некоторой спецификой, которую необходимо учитывать для целей их правильного, своевременного и законного разрешения. Такие особенности условно можно разделить на две группы: материально-правового характера и процессуально-
правового характера.
Особенности материально-правового характера обусловлены межотраслевым характером регулирования правоотношений в сфере строительства. Само по себе создание нового объекта недвижимости либо реконструкция существующего являются подрядными обязательствами, в силу которых подрядчик обязуется в установленный договором срок построить по заданию заказчика определенный объект либо выполнить иные строительные работы, а заказчик обязуется создать подрядчику необходимые условия для выполнения работ, принять их результат и уплатить обусловленную цену. Данная норма закреплена в ч. 1 ст. 740 Гражданского кодекса Российской Федерации и по своей природе, применяемым методам регулирования и положению сторон в обязательстве подряда является гражданско-правовой нормой.
В то же время правоотношения по началу строительства и его завершению регламентированы нормами градостроительного законодательства: соответственно ст. ст. 51 и 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Отношения разрешительного характера, соблюдение административной процедуры являются публичными и по своей природе, применяемым методам регулирования и положению сторон являются административными.
Таким образом, применительно к одним и тем же субъектам — застройщику и подрядчику (возможно совмещение функций в одном лице) подлежат применению нормы как гражданского законодательства, так и административного. Подобное сочетание нормативной регламентации всегда вызывало правоприменительные сложности, и высшие судебные инстанции (до их слияния) неоднократно прибегали к различным формам разъяснений, преследуя в конечном счете цели некоторой унификации гражданского и административного регулирования.
Впервые нормы об обязательствах в сфере строительства появились в законодательстве административно-плановой экономики. В юридической литературе весьма удачно и точно была дана оценка всего законодательства о строительстве:
• множество актов по одним вопросам, принятые в разное время;
• дублирование норм;
• устаревание многих актов и несоответствие между собой, неоправданно большое количество ведомственных актов, некоторые из которых формально не применяются, но не отменены;
• неоправданные ограничения и мелочное регламентирование, которое сковывает инициативу хозяйствующих субъектов;
• неурегулированность в законодательном порядке ряда вопросов хозяйственной деятельности1.
Причина сложившейся ситуации с законодательством в сфере регулирования обязательственных правоотношений, вытекающих из договора строительного подряда была в том, что:
а) оно состояло из двух уровней (первый — законы, не содержащие конкретные нормы, второй — множество подзаконных актов, содержащих административные предписания, которые обязательны для исполнения, но учитывающие не взаимные интересы хозяйствующих субъектов, а интересы государства);
б) второй уровень был преобладающим, причем ведомственным правотворчеством, поскольку иначе плановая экономика не смогла бы существовать.
В связи с этим были предприняты попытки совершенствования законодательства в части, касающейся принятия основополагающего нормативного акта о капитальном строительстве, который обеспечит внутренне согласованное единое правовое регулирование как горизонтальных, так и вертикальных отношений в сфере строительства. В нем предлагалось решить вопросы организации хозяйственной деятельности: планирование капитального строительства, финансирование, специфику правового положения строительных предприятий, хозяйственные договоры в строительстве, вопросы строительных норм правил и т.д.2.
Иногда, напротив, предлагалось кодифицировать все законодательство о капитальном строительстве, не делая очевидно исключений для обязательств, а учитывая особенности строительства как отрасли. Особенности в системности отдельных этапов строительства, начиная от технико-экономического обоснования и заканчивая вводом строений в эксплуатацию. Также предлагалось разрабатывать не один кодификационный акт, а создать систему стержневых консолидированных актов по крупным функциональным массивам законодательства о строительстве3.
Проблема была в том, что предложения по изданию кодифицированного акта в области строительства в большей степени, на наш взгляд, носили технический характер, поскольку надо было сделать применение законодательства удобным. С другой стороны, принятие кодекса или основополагающего закона не позволило бы добиться детализации и конкретизации регулирования отношений, что делало неизбежным опять принятие множества подзаконных нормативных актов. Более того, предложения по изданию кодекса или основополагающего закона в области строительства не учитывали того, что технически сложно объединить нормы, которые могли регулировать отношения, разные по своей природе (административные и имущественные). Также была угроза того, что с развитием экономики и принятием новых ее форм все обязательственные отношения при возведении объектов капитального строительства не могли быть изначально урегулированы. Принятие отдельного закона о хозяйственных договорах привело бы к дублированию норм гражданского и хозяйственного законодательства.
Наиболее оптимальное решение вопроса о построении законодательства о строительстве плановой экономики, включая обязательства в сфере строительного подряда, было предложено М.И. Брагинским. Он указал на то, что цель развития законодательства в этой
области должна предполагать изменение принципа взаимоотношений между исполнителем и заказчиком работ, некоторым отходом от административных пред-писаний4. Сама необходимость законодательства о строительстве предопределена спецификой строительства как самостоятельной отрасли экономики.
Группировка норм может быть проведена в зависимости от поставленной цели через систематику, сохранив систему отдельных консолидированных актов, которые охватывают основные этапы строительства. В целях избежания дублирования норм в основополагающий закон о строительстве должны быть включены нормы о планировании, финансировании строительства, обеспечении материальными ресурсами и организации работ. Нормы о гражданско-правовых обязательствах должны остаться в ложе гражданского законодательства.
Изложенный подход сводится, по сути, к тому, что необходимо различать разные по своей природе административные и имущественные отношения, и их регулирование нормами одного многоотраслевого акта приведет к разрушению системы законодательства плановой экономики.
Однако идея разрабатывать нормативные акты, определив узловые отношения, которые складываются при заключении договоров строительного подряда, в том числе применительно к обязательствам при возведении объектов капитального строительства, частично может быть воспринята и сегодня в условиях рыночной экономики. Правоотношения из договора строительного подряда, которые возникают при возведении строений, можно рассматривать через организацию строительства, а именно те стадии (этапы), которые необходимы для того, чтобы достичь конечной цели — возвести строение и сдать его в эксплуатацию.
Совершенно очевидно, что такие стадии формируются под влиянием организационных отношений, и современное гражданское законодательство это в части отражает. Обратимся к анализу источников.
Так, например, Градостроительный кодекс РФ содержит нормы, которые касаются получения разрешения на строительство и ввода строений, экспертизы проектно-сметной документации. Гражданский кодекс РФ в главе 37 предусматривает положения об отдельных обязательствах, а именно строительном подряде (§ 3).
Анализ позитивного законодательства о строительном подряде, в том числе об обязательствах, позволяет выделить проблемы.
Во-первых, нормативными актами не охватываются все договорные отношения, сопровождающие возведение объекта капитального строительства, в связи с чем возникают сложности правоприменения. Так, например, отсутствуют практически развернутые нормы об обязательствах, которые могут создавать условия для непосредственного возведения объекта капитального строительства, а именно в связи с участием на договорных началах архитектора и девелопера. Также нет развернутых норм об обязательствах, исполнение
которых приводит к недопущению прав третьих лиц при возведении объекта капитального строительства. В частности, речь идет об участии инженера в строительстве и авторском надзоре. В процессе возведения строений иногда заключаются договоры, которые требуют более детального законодательного закрепления. В частности, речь идет об инвестиционном договоре в строительстве, содержание которого пока нормативно не закреплено. Вместе с тем это совершенно необходимо для разграничения с договорами участия в долевом строительстве. Также нуждаются в нормативном закреплении условия договоров генерального подряда, субподряда и ряда других.
Во-вторых, существует далеко не безупречный по содержанию с точки зрения юридической техники достаточно большой массив нормативных актов, который нуждается в правильном толковании, что не всегда возможно из-за отсутствия системности принимаемых нормативных актов. Отсутствие единого подхода можно наблюдать, например, в законодательной регламентации однородных отношений, если сравнить нормы главы 37 ГК РФ и Закона о долевом строительстве5. Например, по договору строительного подряда риск случайной гибели объекта строительства до приемки заказчиком несет лицо, выполняющее работу. При долевом строительстве застройщик вправе привлекать для исполнения своей обязанности иных лиц. Однако в этом случае риск случайной гибели объекта долевого строительства несет не сторона, выполняющая работу, а сторона, по поручению (заданию) которой работа выполняется (такой стороной выступает сам застройщик).
В-третьих, на законодательном уровне пока не удалось добиться необходимой детализации и конкретизации норм об обязательствах в сфере регулирования отношений по возведению объектов капитального строительства. Так, например, ст. 752 ГК РФ предусматривает положения, которые касаются последствий консервации строительства, но не устанавливают требований относительно передачи объекта заказчику, обеспечения сохранности объекта, последствия консервации относительно обязательства строительного подряда. Практически не закреплены нормы, которые бы учитывали особенности правового регулирования отношений по строительству объектов для отдельных министерств и ведомств, слабо проработаны нормы о строительстве специальных объектов. Нуждаются также в детальной проработке вопросы внедоговорной ответственности участников строительства, включая предупреждение причинения вреда.
В связи с этим становится очевидным, что гражданское законодательство о строительстве, включая положения об обязательствах из договора строительного подряда, нуждается в дальнейшем реформировании, что обусловлено особенностью отношений в этой сфере и отсутствием системности в их правовом регулировании. Нормы о строительстве как бы «разбросаны» по нормативным актам. Это неизбежно приводит к тому, что в правовом регулировании однородных от-
ношений нормативно закрепляются разные подходы, следствием чего является неправильное понимание норм и возникновение споров.
Возможно, по замыслу законодателя, преодолеть несогласованность правовых норм должен Градостроительный кодекс РФ как основной нормативный акт в области градостроительной деятельности и строительства. Однако этот закон содержит нормы, регулирующие публичные отношения, складывающиеся на стадии подготовки или завершения строительных работ. Объектом правового регулирования являются в основном отношения, связанные с публичными организационно-правовыми предпосылками возникновения гражданско-правовых обязательств. Вместе с тем этот закон не отражает особенностей возможной системной организации хозяйственных связей.
Направление развития гражданского законодательства об обязательствах в сфере возведения объектов капитального строительства по договору строительного подряда должно опираться на последние достижения цивилистической науки. Сохраняя преемственность, предлагается уменьшить число принимаемых законодательных актов посредством их укрупнения и унификации правового режима при регулировании однородных отношений6. В связи с этим сначала, отталкиваясь от идеи выделения основных отношений, складывающихся на отдельных этапах строительства и разработки нормативных актов по каждому этапу, концепция единого основополагающего закона о строительстве выглядит спорной.
Несомненно, такой закон должен быть тогда межотраслевым, содержащим в себе нормы как гражданского, так и публичного права. Но тогда возникает пока трудно разрешимая задача увязки межотраслевых норм. Правовая сущность комплексного закона определяется сферой его применения. Поэтому доминирующее место в этом законе занимают нормы, отражающие специфику тех отношений, которые призван закон регулировать. Применительно к строительному подряду это будут нормы, отражающие особенности структуры договорных связей, например системе генерального подряда7.
Строительство охватывает различные по своей природе отношения, и возможно существование строительного права как отрасли законодательства. Но применительно к общей цели — возведения строения ядро отношений образуют обязательственные отношения, основанные на нормах гражданского права.
Отсюда группировка норм о гражданско-правовых обязательствах должна быть закреплена не в основополагающем законе о строительстве, а в ГК РФ.
Создание закона о строительстве в виде кодекса должно исключаться.
Оказывается технически неразрешимой задача выделения и последовательного расположения правовых норм разной отраслевой принадлежности в общей и особенной частях кодифицированного акта. Однако идею принятия основополагающего закона в области
строительства все же до конца отвергать нельзя. Полагаем, что в этом законе должны быть закреплены не гражданско-правовые нормы о планировании и финансировании строительства, а также об обязательствах при возведении объектов капитального строительства, а нормы, касающиеся системной организации строительного производства, в основе которого отдельные этапы строительства, формируемые под влиянием организационных отношений. Далее законодательство о строительстве возможно систематизировать, применяя метод систематики (межотраслевой группировки норм, объединяя их в один сборник без изменения содержания через инкорпорацию)8.
Модель законодательства о строительстве может быть представлена двумя уровнями:
а) основополагающий закон о строительстве, который содержит организационные начала строительного производства, включая систему хозяйственных связей при строительстве, основные подходы к организации этой системы. При этом содержательно нормы должны отражать координацию участников процесса строительства на его отдельных стадиях;
б) иные законы, нормы которых регулируют отношения на отдельных этапах строительства.
При этом при сохранении норм об обязательствах из договора строительного подряда при возведении объектов капитального строительства в структуре гражданского законодательства требуется их увязка с организацией системы строительства.
Принятие отдельного закона о гражданско-правовых обязательствах в сфере строительства является излишним. Это обусловлено тем, что обязательственные отношения являются отношениями имущественно-стоимостными и однородными, вследствие чего подпадают под действие гражданско-правовых норм, которые могут быть закреплены в ГК РФ. Принятие отдельного закона потребует неизбежно изъятие норм о строительном подряде и подряде на проведение проектных и изыскательских работ, что не вписывается в концепцию кодификации гражданского законодательства, в основании которой комплексность, полнота правового материала, расположенного в ГК РФ, его фундаментальность, стабильность регулирования и сведения подзаконных актов к минимуму.
В то же время правильному определению места гражданско-правовых норм об обязательствах при возведении объектов капитального строительства в структуре ГК РФ должно предшествовать предварительное установление природы таких обязательств. Если правовая природа обязательства строительного подряда сегодня сомнений не вызывает, то природа обязательства, возникающего из договора участия в долевом строительстве, договора на участие инженера в строительстве, архитектора, девелопера, авторского надзора сегодня не установлена.
Основные выводы. В настоящее время нормативными правовыми актами не охватываются все договорные отношения, сопровождающие возведение объекта
капитального строительства, в связи с чем возникают сложности правоприменения (практически отсутствуют развернутые нормы об обязательствах, которые могут создавать условия для непосредственного возведения объекта капитального строительства, а именно в связи с участием на договорных началах архитектора и девелопера; развернутые нормы об обязательствах, исполнение которых приводит к недопущению прав третьих лиц при возведении объекта капитального строительства и др.). Вместе с тем это совершенно необходимо для разграничения с договорами участия в долевом строительстве. Нуждаются в нормативном закреплении условия договоров генерального подряда, субподряда и ряда других.
На законодательном уровне отсутствует необходимая детализация и конкретизация норм об обязательствах в сфере регулирования отношений по возведению объектов капитального строительства. Практически не закреплены нормы, которые бы учитывали особенности правового регулирования отношений по строительству объектов для отдельных министерств и ведомств, слабо проработаны нормы о строительстве специальных объектов. Нуждаются также в детальной проработке вопросы внедоговорной ответственности участников строительства, включая предупреждение причинения вреда.
Законодательство о строительстве следует систематизировать, применяя метод систематики (межотраслевой группировки норм, объединяя их в один сборник без изменения содержания через инкорпорацию).
Модель законодательства о строительстве может быть представлена двумя уровнями:
а) основополагающий закон о строительстве, который содержит организационные начала строительного производства, включая систему хозяйственных связей при строительстве, основные подходы к организации этой системы. При этом содержательно нормы должны отражать координацию участников процесса строительства на его отдельных стадиях;
б) иные законы, нормы которых регулируют отношения на отдельных этапах строительства.
При сохранении норм об обязательствах из договора строительного подряда при возведении объектов капитального строительства в структуре гражданского законодательства требуется их увязка с организацией системы строительства.
Принятие отдельного закона о гражданско-правовых обязательствах в сфере строительства является излишним.
1 Брагинский М.И. Совершенствование законодательства о капитальном строительстве. М.: Стройиздат, 1982. С. 13.
2 Джомарджидзе Л.С. Совершенствование правового регулирования управления строительством // Советское государство и право. 1981. № 12. С. 69.
3 Прозоров В.Ф. Пути совершенствования законодательства о капитальном строительстве // Проблемы совершенствования советского законодательства. Труды ВНИИ Советского законодательства. М., 1981. Том 21. С. 68 - 69.
4 Брагинский М.И. Основные направления совершенствования законодательства о капитальном строительстве // Проблемы совершенствования советского законодательства. Труды ВНИИ советского законодательства. М., 1981. Том 19. С. 138.
5 Федеральный закон от 30.12.2004 № 214-ФЗ (ред. от 03.07.2016) "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2017)// Собрание законодательства РФ. 2005. № 1 (часть 1). Ст. 40.
6 Литовкин В.Н., Рахмилович В.А., Садиков О.Н. Концепция развития гражданского законодательства // Журнал российского права. 2009. № 2.
7 Мозолин В.П. Развитие гражданского законодательства на современном этапе (дискуссионные проблемы) // Журнал российского права. 2005. № 7.
8 Предложенная ранее консолидация как объединение ряда актов в один нормативный акт, исключая устаревшие или повторяющиеся нормы, вряд ли возможна, поскольку надо будет из гражданского законодательства исключить нормы об обязательствах из договора строительного подряда.
Литература
1. Брагинский М.И. Основные направления совершенствования законодательства о капитальном строительстве // Проблемы совершенствования советского законодательства. Труды ВНИИ советского законодательства. М., 1981. Том 19.
2. Брагинский М.И. Совершенствование законодательства о капитальном строительстве. М.: Стройиздат, 1982.
3. Джомарджидзе Л.С. Совершенствование правового регулирования управления строительством // Советское государство и право. 1981. № 12.
4. Литовкин В.Н., Рахмилович В.А., Садиков О.Н. Концепция развития гражданского законодательства // Журнал российского права. 2009. № 2.
5. Мозолин В.П. Развитие гражданского законодательства на современном этапе (дискуссионные проблемы) // Журнал российского права. 2005. № 7.
6. Прозоров В.Ф. Пути совершенствования законодательства о капитальном строительстве // Проблемы совершенствования советского законодательства. Труды ВНИИ Советского законодательства. М., 1981. Том 21.
