CC BY
383
Улаева Наталия Львовна
кандидат юридических наук, доцент,
доцент кафедры гражданского права и гражданского процесса Краснодарского университета МВД России (тел.: +78612581426)
Гражданско-правовое регулирование градостроительства: сущность, значение и перспективы совершенствования
Статья посвящена вопросам соотношения норм частного и публичного права при осуществлении градостроительной деятельности, сущности и значению гражданско-правовых норм и возникающих на их основе обязательств в сфере градостроительства, анализу проблем гражданско-правового регулирования в рассматриваемой области и перспективам совершенствования действующего законодательства.
Ключевые слова: градостроительство, градостроительная деятельность, субъекты градостроительных отношений, территориальное планирование, градостроительное регулирование, проектирование, проектная документация, саморегулируемые организации, обязательства в сфере градостроительной деятельности, договор подряда.
N.L. Ulaeva, Master of Law, Assistant Professor, Assistant Professor of the Chair of Civil Law and Civil Procedure of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; tel.: +78612581426.
Civil-law regulation of urban development: the nature, value and prospects of improvement
The article focuses on the ratio of the rules of private and public law in the implementation of urban development activities, as well as the nature and significance of civil law and emerging on the basis of their commitments in the field of urban planning, analysis of the problems of civil regulation in this area and prospects for improvement of the current legislation.
Key words: urban planning, urban development, urban development actors relations, spatial planning, town planning, design, project documentation, self-regulatory organizations, obligations in the field of urban development activities, construction contract.
Увеличение численности и плотности населения в крупных городах привело к проблемам роста антропогенного воздействия на окружающую среду, интенсификации использования земли, других природных ресурсов, ухудшению экологической обстановки. На фоне перенаселенности даже незначительный дисбаланс в функциональном назначении территорий поселений способен обернуться серьезными негативными социальными последствиями. Эти обстоятельства обусловили предъявление новых требований к пространственной организации территорий городов и иных поселений.
Градостроительство - сложная и открытая система. Она взаимодействует как с системами органического происхождения - экосистемой определенной территории, так и с инструментами (системами) социального управления - экономикой, политикой, культурой.
В экономической и социальной сферах жизнедеятельности общества градостроительство, прежде всего, влияет: на рынок не-
движимости, взаимодействуя с институтами землеустройства, учета объектов недвижимости, земельным налогом, институтом технической инвентаризации, государственной регистрации прав на объекты недвижимого имущества; рынок труда; область инвестиций; производство и потребление; сферу ЖКХ. Взаимодействие культуры и градостроительства обусловлено необходимостью защиты и созидания архитектурно-культурного наследия, создания средствами архитектуры гармоничной среды жизнедеятельности человека [1, с. 27].
В Градостроительном кодексе Российской Федерации (далее - ГрК РФ), принятом в 1998 г., градостроительная деятельность трактовалась как деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, а также физических и юридических лиц в области градостроительного проектирования, развития территорий и поселений, определения видов использования земельных участков, проектирования, строительства и реконструкции объектов недвижимости [2].
26
Законодатель в действующем ГрК РФ определяет градостроительную деятельность как деятельность по развитию территорий, осуществляемую «...в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства» [3].
В качестве субъектов градостроительных отношений ч. 1 ст. 5 ГрК РФ называет Российскую Федерацию, субъекты Федерации, муниципальные образования, физических и юридических лиц. При этом договорные и иные гражданско-правовые отношения, возникающие в связи с осуществлением градостроительной деятельности, урегулированы Гражданским кодексом Российской Федерации (далее - ГК РФ), который, в частности, устанавливает нормы о праве собственности, об аренде, регулирует вопросы интеллектуальных достижений в архитектуре, закрепляет нормы об отношениях по выкупу земельных участков, необходимых для реализации государственных и муниципальных нужд, в том числе для целей строительства, определяет юридическую сущность договора подряда и строительного подряда.
Следует подчеркнуть, что ГрК РФ является основным законодательным актом, регулирующим общественные отношения в сфере территориального планирования, градостроительного регулирования, проектирования и собственно строительства. В то же время градостроительные нормы имеют немаловажное значение и для гражданского права, поскольку являются публично-правовыми предпосылками создания и реконструкции недвижимости.
При наличии сложной системы правового регулирования градостроительных отношений особо актуально взаимодействие и разграничение действия норм градостроительного и гражданского законодательства, представленного прежде всего ГК РФ, которым регулируются имущественные отношения, в частности, имеющие отношение к градостроительной деятельности [4, с. 42].
Например, создание, реконструкция и капитальный ремонт жилых и нежилых зданий, сооружений, объектов инфраструктуры и других недвижимых объектов и предметов градостроительной деятельности подчинены правовым режимам, определяемым гражданским законодательством. Создание новой недвижимой вещи в процессе строительства в гражданском праве рассматривается как основание и первоначальный способ возникновения права соб-
ственности, что имеет немаловажное значение и для целей градостроительных отношений. С помощью гражданско-правовых норм определяются последствия самовольного строительства. В то же время градостроительные нормы имеют немаловажное значение для гражданского права, поскольку, как уже было отмечено, являются публично-правовыми предпосылками создания и реконструкции недвижимости.
Основными видами обязательств в сфере градостроительной деятельности являются договор подряда на осуществление проектных и изыскательских работ и договор строительного подряда.
Договор подряда на выполнение проектных и изыскательских работ - гражданско-правовой договор, по которому подрядчик (проектировщик, изыскатель) обязуется по заданию заказчика разработать техническую документацию и (или) выполнить изыскательские работы, а заказчик обязуется принять и оплатить их результат [5, с. 143]. Существенными условиями договора подряда на выполнение проектных и изыскательских работ являются его предмет -разработка технической документации и (или) выполнение изыскательских работ, сроки и порядок исполнения договора, цена договора.
Договор этот консенсуальный, двусторонний (взаимный) и возмездный. Значение рассматриваемого договора заключается в том, что изготовленная в его исполнение проектно-сметная документация определяет технико-экономические и другие качественные показатели подлежащих строительству (расширению, реконструкции, техническому перевооружению) предприятий, зданий и сооружений.
Подрядные отношения по выполнению проектных и изыскательских работ регулируются, прежде всего, специальными нормами, установленными в § 4 гл. 37 ГК РФ «Подряд на выполнение проектных и изыскательских работ». Общие положения о подряде, содержащиеся в § 1 гл. 37 ГК РФ, применяются к указанным подрядным отношениям, если иное не определено соответствующими законодательными актами.
Нормы, регулирующие рассматриваемые подрядные отношения, содержатся во многих других нормативных правовых актах. К таковым относятся, например: ГрК РФ; Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. № 169 (с изменениями и дополнениями от 19 июля 2011 г. № 248-ФЗ) «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» [6]; постановление Правительства РФ от 5 марта 2007 г. № 145 (в редакции от 7 ноября 2008 г.) «Об утверждении Положения "Об организации и проведении го-
27
сударственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий"» [7]; постановление Правительства РФ от 23 сентября 2013 г. № 840 «О некоторых вопросах организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий в отношении объектов, строительство которых финансируется с привлечением средств федерального бюджета, а также о порядке проведения проверки достоверности определения стоимости указанных объектов» [8] и др.
Поскольку проектирование и изыскания для капитального строительства являются частью, определенной стадией инвестиционного процесса в этой сфере, на участников отношений по договору на выполнение проектных и изыскательских работ распространяется также действие Федерального закона от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ (с изменениями и дополнениями от 28 декабря 2013 г. № З96-ФЗ) «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» [9].
По договору строительного подряда одна сторона (подрядчик) обязуется в установленный договором срок построить по заданию заказчика определенный объект либо выполнить иные строительные работы, а другая сторона (заказчик) обязуется создать подрядчику необходимые условия для выполнения работ, принять их результаты, уплатить обусловленную цену [10, с. 435].
На договор строительного подряда также распространяются, согласно ст. 61 ГрК РФ, разработка проектной документации, в качестве которой выступают графические и текстовые материалы, определяющие объемно-планировочные, конструктивные и технические решения для строительства, реконструкции и капитального ремонта зданий, сооружений и их частей, а также благоустройство их земельных участков. Разработка, финансирование, утверждение и определение порядка использования проектной документации осуществляется по инициативе заказчика и за его счет.
Проектная документация, заказчиком которой являются органы местного самоуправления, утверждается ими же в установленном порядке. Проектная документация, заказчиком которой являются физические и юридические лица, утверждается заказчиком в установленном порядке.
На основе изучения договорных обязательств в области градостроительной деятельности, анализа законодательной регла-
ментации и материалов судебной практики в рассматриваемой сфере можно выделить ряд проблем в действующем законодательстве, в связи с чем уместно внести следующие предложения по их устранению.
1. Государство, аннулируя лицензирование и помогая строительным организациям объединяться в саморегулируемые организации (далее - СРО), отдает некоторые функции по регулированию и контролю строительного рынка непосредственно самим участникам этого рынка.
Законодатель необоснованно расширил сферу применения гражданского законодательства, указав в ч. 4 ст. 4 ГрК РФ, что гражданское законодательство (в том числе Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ (с изменениями и дополнениями от 20 апреля 2014 г. № 75-ФЗ) «О саморегулируемых организациях» [11]) применяется к правоотношениям, связанным с урегулированием порядка осуществления государственного контроля (надзора) за деятельностью СРО, если данные отношения не урегулированы ГрК РФ.
Неоднозначность указанной формулировки ч. 4 ст. 4 ГрК РФ и отсутствие прямого указания на то, какие именно вопросы регулируются нормами гражданского права, а какие нормами административного права, может сказаться на том, что из предмета государственного контроля за деятельностью СРО «выпадут» важнейшие вопросы, требующие государственного надзора и контроля. Также это может оказать содействие в монополизации строительного рынка и мешать развитию среднего и малого бизнеса строительной отрасли.
Представляется целесообразным изменить формулировку ч. 4 ст. 4 ГрК РФ в связи с тем, что гражданское законодательство по своему назначению регулирует сферу гражданских правоотношений, а порядок осуществления государственного контроля (надзора), в том числе за деятельностью саморегулируемых организаций, должен определяться исключительно нормами административного права.
2. Также одной из проблем в рамках договора строительного подряда является риск гибели объекта строительства. Статья 741 ГК РФ оставляет открытым вопрос о последствиях просрочки приемки результата работы заказчиком. Нет особых указаний на этот счет и в ст. 753 ГК РФ, специально посвященной сдаче и приемке работ по договору строительного подряда. Предметом договора строительного подряда могут быть работы, которые связаны с совершенствованием производства и повы-
28
шением его технико-экономического уровня на основе достижений научно-технического прогресса и осуществляются по комплексному проекту на реконструкцию предприятия в целом в целях увеличения его производственных мощностей, улучшения качества и изменения номенклатуры продукции. Во всех ситуациях, при которых для решения вопроса о распределении риска в договоре строительного подряда из-за отсутствия прямого указания в ст. 741 ГК РФ возникает необходимость руководствоваться ст. 705 ГК РФ.
Более уместно установить в ст. 741 ГК РФ, что последствия случайной гибели или повреждения реконструируемого объекта по договору строительного подряда должны быть возложены на собственника, в роли которого выступает сам заказчик или третье лицо.
3. Неоднозначной является и проблема перехода права собственности на объект незавершенного строительства, что вызывает множественные споры и разногласия. С распределением риска между сторонами некоторым образом связан и вопрос о моменте возникновения права собственности у заказчика на выстроенные подрядчиком здания и сооружения. Поскольку права на те и другие объекты подлежат государственной регистрации, заказчик должен считаться собственником только с момента ее совершения. Следует отметить, что сам по себе вопрос о переходе права собственности может иметь значение применительно не только к переходу риска, но также наложения ареста и обращения взыскания на имущество должника, ответственности его перед третьими лицами и др.
В связи с вышесказанным целесообразно в ст. 25 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» [12] внести изменения (касающиеся объектов незавершенного строительства, являющихся предметом договора строительного подряда и находящихся на стадии их возведения) о том, что объекты незавершенного строительства нельзя признавать недвижимостью, а право собственности на них до момента сдачи в эксплуатацию принадлежит собственнику соответствующих материалов.
Не менее эффективным было бы предоставление подрядчику права на обращение в регистрирующие органы с просьбой о приостановлении государственной регистрации права собственности до оплаты заказчиком выполненных строительных работ. Такое приостановление практически равноценно удержанию: поскольку у заказчика право собственности не
регистрируется, у него возникают практические затруднения с распоряжением принятым, но не оплаченным объектом строительства. Отсутствие государственной регистрации права собственности заказчика на созданный или реконструированный объект недвижимости фактически исключает его из гражданского оборота и, бесспорно, побуждает скорейшим образом оплатить выполненные строительные работы.
4. Большое практическое значение имеет определение в договоре срока работ, в том числе начала срока. Согласно п. 1 ст. 708 ГК РФ в договоре подряда указываются начальный и конечный сроки выполнения работы.
В соответствии со ст. 190 ГК РФ установленный законом, иными правовыми актами, сделкой или назначаемый судом срок определяется календарной датой или истечением периода времени, который исчисляется годами, месяцами, неделями, днями или часами.
Срок может определяться также указанием на событие, которое должно неизбежно наступить (например, начало соответствующего сезона, начало и окончание навигации, достижение определенного возраста и т.д.). Если возникновение или прекращение прав и обязанностей по совершенной сделке ставится в зависимость от события, относительно которого неизвестно, наступит оно или нет, то это событие определяет не срок, а условие. Такой договор в соответствии со ст. 157 ГК РФ будет считаться совершенным под условием. Приведенная формулировка срока начала работ не содержит указание на событие, которое должно неизбежно наступить, т.к. перечисленные события целиком зависят только от воли одной из сторон - заказчика. Таким образом, оказывается, что в договоре отсутствует начальный срок выполнения работ, который по смыслу закона (п. 1 ст. 708 ГК РФ) является существенным условием договора подряда. Статью 708 ГК РФ в ч. 1 необходимо дополнить следующим предложением: «При заключении договора устанавливать конкретную дату передачи строительной площадки, перечисления аванса и т.д. для того, чтобы иметь возможность определить дату начала работ».
5. Согласно п. 2 ст. 754 ГК РФ подрядчик вправе без предварительного согласования с заказчиком допустить мелкие отступления от технической документации, если они не повлияют на качество объекта в целом. Однако следует заметить, что ни закон, ни судебная практика пока не раскрыли понятие «мелкие отступления», которые подрядчик может допу-
29
стить. Видимо, степень этих отступлений определяется каждый раз по-разному с учетом их последствий. Целесообразно такие отступления оценить в процентах от суммы договора, ч. 2 ст. 745 ГК РФ следует дополнить предложением: «Мелким признается отступление не свыше 5% от суммы договора строительного подряда».
6. Как следует из смысла ст. 756 ГК РФ, предельный гарантийный срок на построенный объект, в течение которого подрядчик должен устранить за свой счет все обнаруженные дефекты, составляет 5 лет. В течение гарантийного срока заказчик или эксплуатирующая объект организация вправе лишь указать подрядчику на дефекты, препятствующие нормальной эксплуатации объекта, чтобы подрядчик устранил
1. Сырмолотов В. В. Градостроительство в экстремальных условиях. Краснодар, 2006.
2. Гэадостроительный кодекс РФ от 7 мая 1998 г. № 73-Ф3 //Рос. газ. 1998. 14 мая (утратил силу).
3. Градостроительный кодекс РФ от 29 дек. 2004 г. № 190-ФЗ (с посл. изм. и доп. от 24 нояб. 2014 г. № 359-Ф3) // Собр. законодательства РФ. 2005. № 1, ч. 1. Ст. 16; 2013. № 52, ч. 1. Ст. 6983; URL: www.pravo.gov.ru: по сост. на 25.11.2014.
4. Оганов А. И. Роль гражданско-правовых норм в регулировании градостроительных отношений: дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2009.
5. Гражданское право: учеб.: в 2 ч. /под. ред. Ю.К. Толстого, А.П. Сергеева. М., 1996. Ч. 2.
6. Собр. законодательства РФ. 1995. № 47. Ст. 4473; 2011. № 30, ч. 1. Ст. 4596.
7. Рос. газ. 2007. 15 марта; 2008. № 47. Ст. 5481.
8. Собр. законодательства РФ. 2013. № 39. Ст. 4992.
9. Собр. законодательства РФ. 1999. № 9. Ст. 1096; 2013. № 52, ч. 1. Ст. 6961.
10. Брагинский М.И. Договорное право. М., 2008.
11. Собр. законодательства РФ. 2007. № 49. Ст. 6076; URL: www.pravo.gov.ru: по сост. на 18.06.2014.
12. Рос. газ. 1997. 30 июля; 2014. 23 июля.
их. Подрядчик должен устранить брак в своей работе, если не докажет, что дефекты возникли в результате неправильной эксплуатации объекта или неправильно проведенного ремонта, а также явились следствием нормального износа каких-либо частей. Данный срок следует увеличить до срока службы соответствующего строения.
Таким образом, достижение взвешенности и сбалансированности соотношения частных и публичных интересов создаст высокую устойчивость и работоспособность системы градостроительства, с одной стороны, а с другой - внесение изменений в действующее как общее, так и специальное законодательство обеспечит ее мобильность и эффективность в целом.
1. Syrmolotov V. V. Urban planning in extreme conditions. Krasnodar, 2006.
2. Urban development code of the Russian Federation of May 7, 1998 № 73-FL // Rus. newsp. 1998. May 14 (repealed).
3. Urban development code of the Russian Federation of Dec. 29, 2004 № 190-FL (as amended from Nov. 24, 2014 № 359-FL) // Coll. of legislation of the Russian Federation. 2005. № 1, pt. 1. Art. 16; 2013. № 52, pt. 1. Art. 6983; URL: www.pravo.gov.ru: on status on 25.11.2014.
4. Oganov A.I. The role of civil law in the regulation of urban relations: diss.... Master of Law. Krasnodar, 2009.
5. Civil law: textbook: in 2 pt. /ed. by Yu.K. Tolstoy, A.P. Sergeev. Moscow, 1996. Pt. 2.
6. Coll. of legislation of the Russian Federation. 1995. № 47. Art. 4473; 2011. № 30, pt. 1. Art. 4596.
7. Rus. newsp. 2007. March 15; 2008. № 47. Art. 5481.
8. Coll. of legislation of the Russian Federation. 2013. № 39. Art. 4992.
9. Coll. of legislation of the Russian Federation. 1999. № 9. Art. 1096; 2013. № 52, pt. 1. Art. 6961.
10. Braginsky M.I. Contract law. Moscow, 2008.
11. Coll. of legislation of the Russian Federation. 2007. № 49. Art. 6076; URL: www.pravo.gov.ru: on status on 18.06.2014.
12. Rus. newsp. 1997. July 30; 2014. July 23.
30
