CC BY
57
Д.В. Чалых
НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ РЕАЛИЗАЦИИ ГАРАНТИЙ ПРАВ ЛИЧНОСТИ НА СТАДИИ РАССЛЕДОВАНИЯ ДЕЛ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН
Исследованы теоретические и практические проблемы введения и эффективного использования социально-правового контроля по обеспечению защиты прав граждан в деятельности правоохранительных органов Республики Казахстан.
Расследование дела является начальной стадией производства по делам об административных правонарушениях и представляет собой комплекс процессуальных действий, направленных на установление обстоятельств нарушения, их фиксирование и квалификацию деликта.
На этой стадии создаются предпосылки для объективного и быстрого рассмотрения дела, применения к делинквенту предусмотренных законом мер воздействия [1. С. 170].
Поводами к возбуждению правоохранительными органами дела об административном правонарушении согласно ч. 1 ст. 634 Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях (далее - КРКо-АП) являются:
- непосредственное обнаружение уполномоченным должностным лицом факта совершения административного правонарушения;
- материалы, поступившие из правоохранительных органов, а также других государственных органов, органов местного самоуправления;
- сообщения или заявления физических или юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации.
В действующем уголовно-процессуальном законодательстве Республики (п. 2 ч. 1 ст. 177 Уголовно-процессуального кодекса Республики Казахстан) явка с повинной является самостоятельным поводом к возбуждению уголовного дела. Мы достаточно обоснованно полагаем, что и в КРКоАП необходимо законодательно закрепить явку с повинной как один из поводов к возбуждению дела об административном правонарушении.
Новым для законодательства об административной ответственности и процессуальных норм, определяющих порядок ее реализации, является институт заявления об административном правонарушении. Однако данный институт получил только декларативное законодательное закрепление. Содержанием рассматриваемого института, по нашему мнению, должны быть охвачены нормы, определяющие обязанности юрисдикционного органа или его представителя по приему и регистрации заявления об административном правонарушении, сроки его рассмотрения, варианты принимаемых по заявлениям решений, форму заявления, ответственность заявителей за заведомо ложное заявление о совершенном правонарушении и некоторые другие вопросы.
Дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента составления протокола о совершении административного правонарушения или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении [1. С. 172].
Определенная специфика свойственна случаям возбуждения дела об административном правонарушении по выступлениям в электронных средствах массовой информации. Возбуждению дел данной категории должно предшествовать получение аудио- или видеозаписей, являющихся поводами к возбуждению дела об административном проступке. Помимо этого, необходимо осуществить письменную расшифровку информации, содержащейся в аудио-, видеозаписях. При необходимости целесообразно осуществить проверку обстоятельств, содержащихся в записях, и лишь затем принять решение о возбуждении дела об административном правонарушении. Необходимость осуществления предварительных проверочных действий может возникать также и при явке с повинной.
Согласно ч. 2 ст. 634 КРКоАП основанием для возбуждения дела об административном правонарушении является наличие достаточных данных, указывающих на признаки административного правонарушения.
В результате проведенного анализа правоприменительной деятельности правоохранительных органов Республики Казахстан нами было установлено, что имеет место значительное количество случаев освобождения физических лиц от уголовной ответственности в связи с применением мер административного взыскания. На основании этого полагаем, что материалы об освобождении от уголовной ответственности в связи с применением мер административного взыскания должны рассматриваться в административно-процессуальном законодательстве как одно из оснований для возбуждения дела об административном правонарушении, что требует внесения изменений в действующее административное законодательство.
Как справедливо отмечает Д.Н. Бахрах, «протокол об административном правонарушении является процессуальным документом, фиксирующим окончание расследования по административному делу» [2. С. 314]. Подтверждением данному научному высказыванию служит ст. 677 КРКоАП, регламентирующая обязательность наличия протокола при рассмотрении дела об административном правонарушении.
Поскольку постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении также признается основанием рассмотрения дела, то мы полагаем, что в п. 8 ч. 1 ст. 648 КРКоАП следует внести соответствующие изменения, предусмотрев при этом, что в ходе рассмотрения дела оглашению подлежит либо протокол об административном правонарушении, либо постановление о возбуждении дела об административном правонарушении.
Форма протокола за долгие годы применения обрела устойчивый вид, поэтому, как следует из пожеланий
сотрудников правоохранительных органов, занимающихся административной практикой, нет надобности в ее кардинальном изменении.
Однако, анализируя сложившуюся практику возбуждения дел об административных правонарушениях в правоохранительных органах Республики Казахстан, нельзя не указать на достаточно часто встречающиеся недостатки в оформлении соответствующей протокольной формы, что, в свою очередь, не отвечает предъявляемым законодательством требованиям. Как правило, заполняются не все реквизиты типового бланка протокола, записи производятся небрежно и неразборчиво, данные о личности правонарушителя записываются неполно, нередко отсутствуют отметки о наличии смягчающих или отягчающих вину обстоятельств, встречаются также недопустимо краткие записи о существе административного проступка и ряд других недостатков.
Усилению обеспечения прав граждан, по нашему мнению, будет способствовать расширение круга субъектов, наделенных правом подписания протокола об административном правонарушении. В связи с этим полагаем, что необходимо принять следующую редакцию ч. 4 ст. 635 КРКоАП: «Протокол об административном правонарушении подписывается лицом, его составившим, и лицом, совершившим административное правонарушение, потерпевшими, их представителями и защитником, свидетелями, а в случаях изъятия вещей и документов, находящихся при физическом лице, либо изъятия документов и имущества, принадлежащих физическому лицу, - и понятыми».
Предоставление права подписи понятым обусловлено тем, что в соответствии с ч. 2 ст. 628 КРКоАП изъятие вещей и документов может быть оформлено и путем записи в протоколе об административном правонарушении.
Предоставление права подписи протоколов об административных правонарушениях заинтересованным сторонам и лицам не снимает проблему реального и эффективного контроля за правомерным развитием процесса разрешения правового конфликта. Процессуально оформленной информацией в полном объеме обладает в основном лишь одна сторона - должностное лицо, составившее протокол и иные процессуальные документы. Нормы КРКоАП, в отличии от норм старого КоАП КазССР, предусматривают вручение копий документов практически по всем видам административно-процессуальных действий лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, и его законному представителю, либо представителю юридического лица. На руках у других же участников практически ничего не остается, за некоторыми исключениями (например, потерпевшему по его просьбе копия протокола об административном правонарушении вручается под расписку немедленно после его составления - ч. 6 ст. 635 КРКо-АП). Отсутствие на руках у потерпевших и других заинтересованных лиц копий хотя бы основных процессуальных документов затрудняет, с одной стороны, осуществление контроля указанными субъектами за правомерным развитием юрисдикционного процесса, а с другой - создает неудобства в отстаивании ими своих субъективных прав и законных интересов.
Анализируя вышерассмотренные нормы действующего административного законодательства, считаем, что круг субъектов, которым должна вручаться копия протокола об административном правонарушении, должен включать законных представителей физического лица (под которыми необходимо понимать не только тех, которые будут обеспечивать защиту прав и законных интересов физических лиц, в отношении которых ведется дело об административном правонарушении, но и потерпевших, являющихся несовершеннолетними или по своему физическому или психическому состоянию лишенных возможности самостоятельно осуществлять свои права), а также защитника.
Законодатель также допустил пробел в ст. 637 КРКоАП, где вообще не предусмотрел порядок вручения и круг субъектов, которым в случаях возбуждения производства по делу об административном правонарушении прокурором должны в обязательном порядке вручаться копии соответствующего постановления. В части третьей вышеназванной статьи регламентируется, что постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении должно содержать сведения, предусмотренные ст. 635 КРКоАП (Протокол об административном правонарушении). Однако даже при расширительном толковании данной административно-правовой нормы вряд ли представляется возможным понимать под сведениями круг лиц, которым в обязательном порядке либо по их требованию должны вручаться копии данного прокурорского акта. В связи с этим мы обоснованно полагаем, что в ст. 637 КРКоАП также требуется внесение соответствующих изменений и дополнений законодательным путем в части, касающейся вышерассмотренных нами нормативных положений.
Актуальность такой постановки вопроса становится еще более очевидной в тех случаях, когда протокол об административном правонарушении одновременно выступает и процессуальным документом, используемом при изъятии вещей и документов, находящихся при физическом лице, а также документов и имущества, принадлежащих юридическому лицу.
В связи с тем что правоохранительным органам подведомственна большая часть составов административных правонарушений в области налогообложения, торговли и финансов, предлагаем в установленной форме протокола об административном правонарушении фиксировать и РНН делинквента.
Анализ норм действующего законодательства, регламентирующего правоприменительную деятельность правоохранительных органов в части осуществления ими правомочий в рамках предоставленной компетенции по выполнению ими возложенных на них задач, дает основание констатировать имеющиеся недостатки в законодательной регламентации отдельных положений такого вида деятельности некоторых правоохранительных органов.
Так, не соответствует, по нашему мнению, пп. 1 п. 1 ст. 8 Закона Республики Казахстан «Об органах финансовой полиции Республики Казахстан», регламентирующий, что органы финансовой полиции в соответствии с поставленными перед ними задачами в пределах своих полномочий обязаны принимать, регистрировать
и рассматривать заявления и сообщения о совершенных или готовящихся преступлениях, своевременно принимать меры по их пресечению, раскрытию, задержанию лиц, их совершивших, и недопущению общественно опасных последствий.
Буквально толкуя указанное нормативное положение, можно сделать вывод, что органы финансовой полиции обязаны заниматься регистрацией и рассмотрением заявлений и сообщений о совершенных или готовящихся преступлениях, своевременно принимать меры по их пресечению, раскрытию, задержанию лиц, их совершивших, и недопущению общественно опасных последствий, т.к. ни в одном из последующих пунктов анализируемой статьи этого закона не указывается на обязанность осуществления такой компетенции в рамках административно-правовых отношений. Напрашивается умозаключение в части освобождения законодателем от выполнения вышеперечисленных обязанностей органов финансовой полиции в сфере административной юрисдикции.
На основании вышеизложенного, в целях реализации гарантий обеспечения прав граждан, по нашему мнению, необходимо внести соответствующие изменения в подвергнутый исследованию законодательный акт, заключающийся в дополнении требований закона о необходимости принимать, регистрировать и рассматривать заявления и сообщения не только о совершенных или готовящихся преступлениях (как это сформулировано в настоящее время в вышеназванной норме закона), но и об административных правонарушениях.
Одной из стадий процесса рассмотрения дел об административных правонарушениях является выполнение действий по подготовке к рассмотрению поступивших дел. Этой стадии, как правило, не уделяется должного внимания, что, по нашему мнению, является неправильным, т. к. на данной стадии решается вопрос о компетенции, осуществляется предварительная оценка качества и полноты проверки обстоятельств совершенного проступка и, самое главное, изучается вопрос о том, в какой степени соблюдены права и законные интересы участников административно-юрисдикционного процесса.
Так, орган (должностное лицо), к компетенции которого относится рассмотрение дела, на стадии подготовки к рассмотрению дела об административном правонарушении в соответствии со ст. 643 КРКоАП проверяет, «...правильно ли составлены протокол об административном правонарушении и другие протоколы, предусмотренные административно-процессуальным
законодательством, а также оформлены иные материалы дела, имеются ли обстоятельства, исключающие производство по делу, а также обстоятельства, позволяющие не привлекать лицо к административной ответственности; имеются ли ходатайства и отводы; извещены ли о месте и времени рассмотрения дела: лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, потерпевший, законные представители физического лица, законные представители юридического лица, защитник».
Однако, по нашему мнению, вышеназванная административно-процессуальная норма содержит не полный перечень вопросов, подлежащих разрешению ор-
ганом (должностным лицом), осуществляющим подготовку к рассмотрению дела об административном правонарушении. Так, мы достаточно обоснованно полагаем, что ее в законодательном порядке необходимо дополнить и такими из них, как: 1) собраны ли доказательства, достаточные для рассмотрения дела; 2) правильно ли применены меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении; 3) приняты ли меры, обеспечивающие возмещение материального ущерба, причиненного правонарушением, и возможное возмездное изъятие или конфискацию предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения; 4) допущены ли нарушения прав, свобод и законных интересов участников юрисдикционного процесса на стадии предварительной проверки обстоятельств совершения административного правонарушения; 5) истребованы ли необходимые дополнительные материалы; 6) имеются ли основания для возвращения материалов об административном правонарушении на дополнительную проверку.
Безусловно, на данной стадии орган или должностное лицо обязаны проверить в первую очередь, соблюдены ли права, свободы и законные интересы участников юрисдикционного процесса (а не только лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении) в ходе предварительной проверки обстоятельств совершения административного проступка.
Согласно ч. 1 ст. 604 КРКоАП судья или орган (должностное лицо), в производстве которого находится дело об административном правонарушении, устанавливает наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность физического лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, опираясь на доказательства.
Исходя из этого, следует сделать вывод, что принятию решения по делу об административном правонарушении должно предшествовать убеждение в виновности лица, основанное на оценке всех доказательств в их совокупности.
Доказательствами по делу об административном проступке, согласно КРКоАП, являются любые фактические данные, которые устанавливаются объяснениями делинквента, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключением эксперта, вещественными доказательствами, иными документами и т.д.
Соответствие доказательств требованиям закона и его процессуальной форме принято называть допустимостью доказательств. Под допустимостью понимается пригодность доказательства с точки зрения его процессуальной форы, т. е. законности источников, способов и других условий получения доказательств и порядка пользования ими [3. С. 463].
В юридической литературе можно встретить мнение отдельных авторов о том, что под недопустимыми доказательствами следует понимать только те доказательства, которые получены незаконным путем, а в тех случаях, когда нарушения процессуальной формы не носят преступного характера, можно «нейтрализовать»
вредные последствия допущенных нарушений или при невосполнимости пробелов - частично использовать содержащиеся в конкретном источнике фактические данные [4. С. 79-80].
По нашему мнению, указанная научная точка зрения является неприемлемой, т.к. не только преступное, но и любое существенное нарушение формы должно влечь за собой признание доказательства процессуально недоброкачественным, т. е. недопустимым для использования его в процессе доказывания виновности лица.
Детальное исследование ст. 605 КРКоАП («Обстоятельства, подлежащие доказыванию по делу об административном правонарушении») дает основание констатировать тот факт, что законодатель необоснованно проигнорировал ряд весомых обстоятельств, которые, по нашему мнению, также должны входить в предмет доказывания по делу об административном проступке. К таковым, полагаем, следует отнести: личность правонарушителя; его поведение до и после совершения административного проступка; имущественное положение; устранение допущенных нарушений и возмещение ущерба.
Вряд ли можно считать правильной трактовку, содержащуюся в ч. 3 ст. 607 КРКоАП, согласно которой суд лишен инициативы вызывать новых свидетелей, если об этом не ходатайствует ни один из участников процесса. Данное нормативное положение не только противоречит логике, нормам ГПК РК, УПК РК, но и необоснованно принижает роль суда.
Представляется возможным включить правонарушителя в круг субъектов, от которых судья, орган (должностное лицо), в производстве которых находится дело об административном правонарушении, может истребовать дополнительные сведения, предусмотрев при этом в случае непредставления делинквентом истребуемых сведений, наступление юридических последствий по аналогии с теми, которые предусмотрены в п. 10 ст. 66 ГПК РК.
Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях (ст. 639) определяет условия наложения административного взыскания на месте совершенного проступка. Анализ данной правовой нормы свидетельствует о наличии некоторых недостатков, заключающихся в неполном законодательном регулировании вопросов, связанных с процедурой принятия решения по делу в исследуемом случае.
По нашему мнению, упрощенная процедура разбирательства по делу об административном правонарушении, допускающая принятие решения на месте совершения проступка, может иметь место при соблюдении следующих условий: а) при согласии привлекаемого к ответственности на применение упрощенной процедуры рассмотрения дела на месте совершенного правонарушения; б) при осуществлении разбирательства по делу на месте совершения правонарушения должностным лицом, обладающим полномочиями по применению наказания за данное правонарушение; в) если в качестве санкций за правонарушение предусмотрены только предупреждение или штраф (в определенном размере); г) при наличии у правонарушителя достаточной для уплаты наложенного штрафа суммы денег. Возможно, размер штрафа в этих случаях не должен играть определяющей роли.
С точки зрения обеспечения прав и законных интересов граждан, принципиальное значение имеет и вопрос о видах решений, принимаемых по делам об административных правонарушениях.
Статья 650 КРКоАП «Виды решений по результатам рассмотрения дела об административном правонарушении» предусматривает четыре вида постановлений: 1) о наложении административного взыскания; 2) о прекращении производства по делу; 3) о передаче дела на рассмотрение судье, органу (должностному лицу), правомочному налагать за данное административное правонарушение взыскание иного вида или размера, а также о передаче дела на рассмотрение по месту учета транспортного средства (судна, в том числе маломерного) в случаях, предусмотренных ст. 642 КРКоАП; 4) о принудительном исполнении постановления о наложении штрафа. На наш взгляд, такой подход к проблеме о видах постановлений по делу об административном правонарушении не отличается выразительностью и практически оставляет открытым вопрос о вине привлекаемого к ответственности лица.
Отсутствие достаточно четко выраженной позиции о вине привлекаемого к ответственности представляет реальную угрозу правам, свободам и законным интересам граждан. Поэтому, полагаем, что вина должна рассматриваться в качестве критерия классификации видов постановлений по делу об административном правонарушении.
Учитывая этот критерий, постановления по делу об административном правонарушении целесообразно разделить на: обвинительные, оправдательные и о прекращении дела производством.
Обвинительные постановления об административном правонарушении, в свою очередь, могут быть разделены на те, которые сопровождаются применением мер административного взыскания, и те, по которым в силу малозначительности содеянного административное взыскание не налагается (ст. 68 КРКоАП предполагает возможность освобождения от административной ответственности при малозначительности правонарушения).
Основаниями применения оправдательного постановления могут быть признаны: неустановленность события преступления; отсутствие в деянии лица, привлекаемого к ответственности, состава правонарушения по причине невменяемости субъекта правонарушения или отсутствия объекта, субъективной и объективной сторон; недоказанность участия лица в совершении правонарушения; совершение правонарушения в условиях крайней необходимости или необходимой обороны, если при этом не было допущено превышение пределов необходимой обороны. Особенностью этой разновидности постановлений является то, что с гражданина в полной мере снимаются всякого рода обвинения и его имя остается ничем не запятнанным.
Третий вид постановлений - о прекращении дела производством, полагаем, следует выносить при наличии таких случаев, как: истечение срока наложения административного взыскания; принятие акта амнистии, если он устраняет применение административного взыскания; отмена закона или подзаконного акта, устанавливающего ответственность за рассматриваемое деяние; вынесение обвинительного, оправдатель-
ного постановления компетентного органа (должностного лица) либо постановления о прекращении дела производством по тому же факту в отношении лица, привлекаемого к ответственности; смерть гражданина, в отношении которого было начато производство по делу. Таким образом, особенностью данного вида постановлений, в отличие от двух предыдущих их видов, является то, что основанием его принятия служит не фактор вины (ее наличие или отсутствие), а иные обстоятельства, носящие как бы технический характер.
Сказанное выше позволяет сформулировать следующие выводы.
Действующее административное законодательство (ст. 634 КРКоАП), по нашему мнению, необходимо
дополнить новыми поводом и основанием для возбуждения дела об административном правонарушении -явка с повинной и материалы об освобождении от уголовной ответственности в связи с применением мер административного взыскания.
Пункт 8 ч. 1 ст. 648 КРКоАП, полагаем, следует также дополнить и изложить в следующей редакции: «...оглашает протокол об административном правонарушении, либо постановление о возбуждении дела об административном правонарушении...».
В целях усиления обеспечения прав граждан необходимо расширить круг субъектов, наделенных правом подписания протокола об административном правонарушении.
ЛИТЕРАТУРА
1. Хохлова Т.Н. Расследование органами налоговой полиции дел об административных правонарушениях // Актуальные проблемы кодифика-
ции административно-деликтного законодательства: Сб. науч. тр. / Под общ. ред. В.Г. Татаряна. М.: Академия налоговой полиции ФСНП России, 2002.
2. БахрахД.Н. Административное право: Учебник для вузов. М.: БЕК, 1996.
3. Бойков А.Д., Карпец И.И. Курс советского уголовного процесса. Общая часть. М., 1989.
4. Защита прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов внутренних дел Республики Казахстан: Учеб. пособие / Отв. ред.
Н.А. Биекенов. Караганда: КарЮИ МВД РК, 2002.
Статья представлена научной редакцией «Право» 20 мая 2008 г.
