CC BY
26А л Л<
УДК 329.734
НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ, ЗАКРЕПЛЕННЫЕ В МЕЖДУНАРОДНЫХ ДОКУМЕНТАХ И ЧАСТИЧНО РЕАЛИЗУЕМЫЕ В РОССИЙСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ
SEVERAL ASPECTS OF ANTI-CORRUPTION, ENSHRINED IN INTERNATIONAL DOCUMENTS AND PARTIALLY IMPLEMENTED IN RUSSIAN LEGISLATION
© Вестов Фёдор Александрович
Fedor A. Vestov
кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры уголовного, экологического права и криминологии, Саратовский государственный университет им. Н. Г. Чернышевского (г. Саратов).
PhD (Legal), Associate Professor, Professor of the Department of Criminal and Ecological Law and of Criminology, Saratov State University (Saratov).
И vestovfa@mail.ru
© Фаст Ольга Фёдоровна
Olga F. Fast
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры гражданского права, Саратовская государственная юридическая академия (г. Саратов).
PhD (Legal), Associate Professor of the Department of Civil Law, Saratov State Law Academy (Saratov).
И Fastof@mail.ru
Аннотация: В статье рассматриваются основополагающие документы международного характера, нашедшие отражение в действующем Российском законодательстве по вопросам борьбы с коррупцией. Особое внимание обращено на формирование ответственности у государственных служащих при реализации возложенных на них функций. Одновременно предлагается способствовать формированию этой ответственности путём совершенствования, как позитивных отраслей права, так и уголовно-правового воздействия на должностных лиц.
Ключевые слова: правовое государство, политика, профилактика, должностные правонарушения, позитивная или негативная ответственность.
Abstract. In the article under study the author focuses on the fundamental international documents which have been reflected in the current Russian anticorruption legislation. Special attention is paid to the formation of responsibility for public officers while implementing the functions assigned to them. At the same time it is proposed to contribute to the formation of this responsibility by improvement of both positive branches of law and criminal law impact on officials.
Key words: legal state, policy, prevention, official misdemeanor, positive or negative responsibility.
%
SISi®'
На
i
а данном этапе становления правового .государства Российской Федерации особое значение в деятельности правоохранительных органов [5, с. 37-38] имеет защита прав и свобод граждан Российской Федерации, лиц без гражданства и иностранных граждан, их имущества, среды обитания, безопасность, в первую очередь, от преступных посягательств, в том числе и от коррупционных.
Преступления, относящиеся к коррупционным, крайне негативно воздействуют на социально-экономические, политические, нравственные основы жизнедеятельности общества. Такое воздействие вызывает серьёзную озабоченность различных субъектов международно-правовых отношений в сфере противодействия коррупционным проявлениям.
Это, по всей видимости, и обусловило то, что в Предисловии к разделу антикоррупционные инструменты Глобальной программы против коррупции (Anti-corruption Tool Kit of Global Program against Corruption) обращается особое внимание на важность борьбы с коррупцией. При этом внимание сконцентрировано на том, что международные организации, правительства, частный сектор, наконец, поняли, что коррупция - это та сфера деятельности, которая оказывает серьёзное препятствие для эффективного менеджмента, экономического развития, национальной и международной как политической, так и экономической, социальной стабильности. Это обуславливает необходимость объединения усилий всех субъектов международного сообщества в целях противодействие коррупции, как на национальном, так и международном уровнях.
Такой широкий и разно уровневый по своим компетенциям круг участников предполагает необходимость объединения усилий соответствующих субъектов сотрудничества и это возможно при наличии доброй воли между ними. Наличие этой воли обуславливает согласование политики, анти коррупционной стратегии и тактики, правоприменительной, организационно-правовой, информационной и научно-исследовательской деятельности по предупреждению коррупции, непосредственной борьбы с ней на основе международно-правовых документов [2]. Международное сообщество в рамках Организацией Объединённых Наций (ООН) и других международных организаций разработано множество документов в сфере борьбы с коррупцией.
Среди этого множества документов в формировании прочной международно-правовой платформы для противодействия коррупции [4, с. 39-41] существенную роль играют: «Глобальная программа против коррупции (Принята Комитетом ООН по контролю над наркотиками и предупреждению преступности в июне 2001 г.); Конвенция Организации Объединённых Наций против коррупции (Принята резолюцией Генеральной Ассамблеи
от 31 октября 2003 г.); Конвенция Организации Объединённых Наций против транснациональной организованной преступности (Принята резолюцией Генеральной Ассамблеи от 15 ноября 2000 г.), в последующем реализованная в ряде нормативных актов РФ; и многие другие. Фундаментальным документом в области борьбы с коррупцией, принятым ООН и ратифицированными Российской Федерацией, следует признать Конвенцию ООН от 31 октября 2003 г. «Против коррупции». Именно в этом документе закреплены основные направления противодействия коррупции. К ним относятся: оказание содействия по совершенствованию и укреплению мер, направленных на более эффективное и плодотворное предупреждение коррупции в национальных государствах и организации всестороннего противодействия с различными проявлениями коррупции; совершенствовании взаимодействия различных субъектов и оказание технической помощи в профилактике коррупции и организации борьбы с её проявлениями.
Одновременно особое внимание уделяется принятию эффективных мер по возвращению активов, денежных средств, изъятых преступным путём; созданию условий по поощрению честности и неподкупности, ответственности в профессиональной деятельности сотрудников государственных и общественных учреждений, которые противодействуют коррупции.
В Конвенции ООН «Против коррупции» объединены достигнутые результаты правоохранительных органов ведущих странах мира, приобретённый опыт различными международными и региональными организациями в области противодействия коррупции. В ней нашли отражение, обработанное большое количество различных документов по предупреждению коррупционных проявлений. В Конвенции осуществлён их анализ, а достигнутый опыт аккумулирован и рекомендован для использования в деятельности соответствующих структур национальных государств.
Вместе с тем Конвенция ООН «Против коррупции» играет немаловажную роль в профилактике злоупотреблений должностными полномочиями. К сожалению, уровень коррупционных преступлений (взяточничество, коммерческий подкуп, и другие, сращивание с организованной преступностью), в Российской Федерации продолжает оставаться высоким.
В этой связи, представляется значимыми для Российской Федерации содержащиеся в Конвенции два направления основополагающих норм, образующих основу для предупреждения должностных злоупотреблений.
Одну группу составляют нормы Конвенции, подлежащие реализации в сфере действия отраслей права, регулирующих отношения в государственной и муниципальной службе, которые будут способствовать повышению эффективности противодействия коррупции.
К числу другой группы относятся нормы Конвенции, направленные на оптимизацию административной и уголовно-правовой охраны уже урегулированных другими отраслями права связей по государственной и муниципальной службе от должностных злоупотреблений.
Нормы Конвенции ООН «Против коррупции», обращённые к области действия правовых отраслей, регулирующих отношения по государственной и муниципальной службе, преимущественным образом нацелены на повышение прозрачности функционирования публичных институтов власти федерального, регионального и местного уровня. В п. 1 ст. 5 Конвенции говорится: «Каждое Государство-участник, в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы, разрабатывает и осуществляет или проводит эффективную и скоординированную политику противодействия коррупции, способствующую участию общества и отражающую принципы правопорядка, надлежащего управления публичными делами и публичным имуществом, честности и неподкупности, прозрачности и ответственности».
Далее в Конвенции говорится, что каждое отдельное государство принимает такие меры, которые могут потребоваться в целях повышения гласности в деятельности государственных учреждений, в том числе применительно к её организации, функционированию и, в необходимых случаях, процессам принятия решений. Это предполагает, что идея сделать публичную власть предельно прозрачной обуславливает конкретизацию требований по расширению участия общественности в процессах противостояния коррупции.
Уточняется, что каждое Государство принимает необходимые меры для создания благоприятных условий плодотворному участию гражданского общества, неправительственных организаций в профилактике коррупции и борьбе с ней.
Надо отметить, что в Российской Федерации созданы и развиваются отдельные институты гражданского общества для контроля правотворческой и правоохранительной деятельности в этой сфере, К ним в первую очередь относятся: общественные палаты на федеральном и региональном, а где то и муниципальном уровнях, которые занимаются и этими проблемами. В ряде правоохранительных органах
созданы общественные советы, которые в определённой мере занимаются этими проблемами. Одновременно в ней отмечается, что успешная профилактика и своевременная организация деятельности правоохранительных органов в раскрытии коррупционных преступлений возможно только при условии понимания обществом факта существования коррупции, причин и условий, способствующих коррупционным правонарушениям.
Устранение или снижение обстоятельств (причин и условий), способствующих воспроизводству коррупции, может кардинально повлиять на уровень коррупции в сторону её уменьшения в структуре преступности Российской Федерации.
В п. 3 ст. 13 Конвенции отмечается, что каждое Государство обязано распространять среди населения информацию об государственных и правоохранительных органах, осуществляющих и организующих борьбу с коррупцией. Доступность, прежде всего к правоохранительным органам должно способствовать активному участию населения, его гражданских формирований в противодействии коррупции и в процессы принятия концептуальных решений по вопросам борьбы с коррупционными деяниями должностных лиц различного уровня государственных учреждений (федерального, регионального и муниципального).
Обусловленная содержанием Конвенцией политика предупреждения и противодействия коррупции подразумевает активизацию участия государства, его структур в профилактике коррупционных общественно опасных деяний должностных лиц различных уровней власти и управления.
Конвенция подразумевает необходимость устанавливать и поощрять эффективные виды практических мер государственных учреждений, общественности, которые направлены на предупреждение коррупции. Вместе с тем, нормы Конвенции ориентируют национальные государства, общество, его гражданские институты на необходимость проводить оценку правовых документов, принимаемых административных мер с целью уяснения и определения их соответствия требованиям предупреждения коррупции и борьбы с ней. В российской Федерации такими экспертами, наряду со специализированными государственными структурами, выступают общественные институты (общественные палаты различных уровней, различные федеральные фонды и так далее). Предполагается активное участие государства в международных программах и проектах по предупреждению коррупции и своевременному расследованию совершённых коррупционных преступлений.
В Конвенции выделяются и определяются особо подверженные коррупции сферы хозяйственной и финансовой деятельности государства, так и частных хозяйственных структур, участвующих в реализации проектов с государственным финансированием. Здесь
%
sisi®'
особое внимание обращается на осуществления государственных закупок и управления бюджетными финансами. В то же время в конвенции предлагается использовать широко зарекомендовавшие себя на практике передовые методы проведения отбора конкурентов на конкурсной основе, внедрять зарекомендовавшие себя механизмы, которые препятствуют участию в конкурсе недобросовестных участников экономической деятельности государства.
В настоящее время, данные рекомендации в Российской Федерации реализуются слишком буквально, «карандаши» и другие мелкооптовые товары требуется покупать на конкурсной основе, что, в ряде случаев, тормозит эффективность деятельности организации, учреждения по отдельным вопросам. Вместе с тем в законодательстве Российской Федерации предусмотрены различные виды юридической ответственности, в том числе и уголовной за нецелевое использование полученных финансов средств, с бюджета государства.
Одновременно Конвенцией определяются меры по предупреждению коррупции, рекомендуется принятие норм, стимулирующих у Государств-участников стремление к принятию кодексов или стандартов поведения для правильного, добросовестного и надлежащего выполнения должностными лицами публичных функций.
Как отмечается в отдельных научных работах: «Непременным условием осуществления эффективной антикоррупционной политики является поддержание надлежащего режима поведения в публичном секторе» [7, с. 14-15]. Это должно найти своё закрепление в Кодексах и государственных стандартах, которые определяют права и обязанности должностных лиц, линию их поведения. В этом понимании они способны стать неплохой юридической базой определения допустимых границ реализации прав и обязанностей по государственной и муниципальной службе. Это предполагает, что они нуждаются в их реальной реализации на уровне конкретного должностного лица, осуществляющего применение права.
Любая ситуация, потенциально способная спровоцировать проявление коррупции, требует от должностного лица её разрешения в строгом соответствии с духом Конвенции ООН «Против коррупции». Однако большинство государственных и муниципальных служащих Российской Федерации, в ряде случаев, оставляет без внимания содержание международных документов, ориентированных на противодействие коррупции. По приведённым в научной литературе данным число должностных лиц, которым известно, содержание международно-правовых актов по борьбе с коррупционными деяниями незначительно [6, с. 17]. Это обуславливает необходимость широкой поддержки конкретными должностными лицами, закреплённых в Конвенции ООН «Против коррупции» основ
регулирования деятельности государственных и муниципальных служащих, что позволит изменить стереотипы негативного поведения представителей публичной власти. Поэтому нормы Конвенции, обращённые к области действия правовых отраслей, регулирующих позитивные отношения по государственной и муниципальной службе, должны всеми доступными средствами позиционироваться среди российского чиновничества, что бесспорно может привести к формированию позитивной ответственности, как у служащих, так и у населения.
Сделанный нами анализ норм Конвенции ООН «Против коррупции», позволяет сделать вывод, что к числу норм, которые направлены на совершенствование уголовно-правовой охраны, урегулированных позитивными отраслями права связей по государственной и муниципальной службе от должностных злоупотреблений должностными лицами, непосредственным образом реализуются в криминальном законодательстве России. В ст. 19 Конвенции указывается, что каждое Государство-участник рассматривает возможность принятия таких законодательных и других мер, которые могут потребоваться, с тем, чтобы признать в качестве уголовно наказуемого только те деяния, когда они совершаются умышленно, например, как злоупотребление должностными полномочиями или служебным положением или иных коррупционных преступлений. Наряду с нормой ст. 19 Конвенции ряд норм главы III Конвенции «Криминализация и правоохранительная деятельность» включают рекомендации по поводу определения умысла, сроков давности и некоторых других вопросов, прямо связанных с уголовной ответственностью за должностное злоупотребление.
Большинство идей Конвенции, касающихся криминализации должностного злоупотребления, хорошо известно отечественной законодательной практике. Ответственность за злоупотребление служебным положением устанавливалась ещё советским уголовным законодательством. В действующем российском уголовном законе предусматривается ответственность за злоупотребление должностными полномочиями, нецелевое расходование бюджетных средств, превышение должностных полномочий, получение взятки, незаконное участие в предпринимательской деятельности и другие составы, предусмотренные в главе 30 уголовного кодекса РФ.
Надо отметить, что Российское законодательство шаг за шагом приводится в соответствие с международными требованиями по борьбе и предупреждению (профилактике) коррупции. В целях предупреждения коррупционных преступлений, особенно в высших эшелонах власти, серьёзное значение могло бы иметь восстановление конфискации имущества как вида уголовного наказания. Это позволило бы оказать серьёзное профилактическое воздействие на чиновничество, потому что боязнь потерять
всё нажитое «непосильным» трудом может стать для ряда чиновников предупредительной мерой и остановить их перед принятием решения по совершению коррупционных преступлений.
На протяжении многих лет советского периода развития конфискация имущества активно использовалась при вынесении соответствующих обвинительных приговоров по уголовным делам. Её воспитательное значение сложно преуменьшать. Одновременно, конфискация имущества способствовала бы возвращению в бюджет государства существенной суммы денежных средств, незаконно полученных как чиновниками, так и предпринимателями, связанных с ними.
Существующая в современной актуальной редакции УК РФ ст. 104.1, именуемая "Конфискация имущества" лишь своим общим наименованием может быть охарактеризована как имеющая небольшое сходство с конфискацией имущества, предусмотренных в прежних редакциях УК РФ (РСФСР). Сейчас речь, практически никогда не может идти об изъятии у такого осуждённого всего имущества, прежде добытого (в том числе) преступным и (или) аморальным путём. Сегодняшний подход российского законодателя к правовому регулированию норм о конфискации имущества можно назвать весьма фрагментарным и избирательным. Похожим образом происходит его применение российскими правоохранительными и (или) иными силовыми органами при расследовании уголовных дел, при исполнении обвинительных приго-
воров судов. Здесь может оказаться интересным законодательство и практика применения общей конфискации имущества ряда иностранных государств современного мира. Например, опыт Белоруссии, Болгарии, Вьетнама и целого ряда иных государств.
Вместе с тем, на современном этапе развития российского общества, в условиях построения правового государства, в котором вся деятельность государственного служащего и органов, в которых он (она) работает, должны быть направлены на защиту прав и свобод граждан Российской Федерации [3, с. 77]. В этом направлении, особое значение, по противодействию и профилактике коррупции, имеет реализация требований, которые предусмотрены и закреплены в международных документах, в настоящее время, нашли закрепление: а) в Федеральном законе от 25.12.2008 № 273 «О противодействии коррупции» (ред. от 03.08.2018) и б) в Указе Президента Российской Федерации № 378 от 29.06.2018 года «О Национальном плане противодействия коррупции на 2018-2020 годы». Последний, одновременно, утверждает национальный план противодействия коррупции на 2018-2020 годы. В них изложены основные положения организации борьбы с коррупцией и задачи, стоящие перед соответствующими государственными учреждениями, в том числе и правоохранительными органами. Вместе с тем, судебные органы, правоохранительные органы не должны забывать, что в отношении чиновников, как и всех граждан страны, действует презумпция невиновности [1, с. 161-163], а это требует особо тщательного подхода к рассматриваемым делам в сфере коррупции.
Материалы поступили в редакцию 07.04.2019 г.
Библиографический список (References)
1. Багаев, И. З. Презумпция невиновности в правовом государстве: история и современность / И. З. Багаев, Ф. А. Вестов / Право и правоохранительная деятельность в России, странах СНГ и Европейского союза: законодательство и социальная эффективность : матер. V междунар. научно-практ. конф. преподав., практ. сотрудников, студентов, магистрантов, аспирантов, соискателей. Саратов, 2018. С. 161-163.
2. Богуш, Г. И. Коррупция и международное сотрудничество в борьбе с ней : дис. ... канд. юрид. наук / Г. И. Богуш. М., 2004. С. 194
3. Вестов, Ф. А. Институт правового государства и роль в нём силовых структур / Ф. А. Вестов, О. Ф. Фаст // Конституционные проблемы
1. Bagaev, I. Z. (2018). Prezumpcija nevinovnosti v pravovom gosudarstve: istorija i sovremennost' [Presumption of innocence in a legal state: history and present]. Pravo i pravoohranitel'naja dejatel'nosf v Rossii, stranah SNG i Evropejskogo sojuza: zakonodatel'stvo i social'naja jeffektivnost': mater. V mezhdunar. nauchno-prakt. konf. prepodav., prakt. sotrudnikov, studentov, magistrantov, aspirantov, soiskatelej. Saratov. P. 161-163.
2. Bogush, G. I. (2004). Korrupcija i mezhdu-narodnoe sotrudnichestvo v bor'be s nej : dis. ... kand. jurid. nauk [Corruption and international cooperation in the fight against it]. Moscow. P. 194
3. Vestov, F. A., Fast, O. F. (2015). Institut pravovogo gosudarstva i rol' v njom silovyh struktur [The Institute of the rule of law and the role of power structures in it]. Konstitucionnye
народовластия в современном мире : матер. VI Междунар. форума, посвящённого 105-летию СГУ им. Н. Г. Чернышевского (12 декабря 2014 г., Саратов). Вып. 6. Ч. 1. Саратов : Саратовский источник, 2015. 390 с.
4. Вестов, Ф. А. Некоторые аспекты реализации международных положений в борьбе с коррупцией в уголовной политике России / Ф. А. Вестов, А. Ф. Вестов / / Политико-правовые проблемы взаимодействия власти, общества и бизнеса: опыт России и зарубежных стран : матер. междунар. науч.-практ. конф. Саратов : Саратовский источник, 2012. С. 38-42.
5. Вестов, Ф. А. Правовая культура субъектов правоохранительной деятельности при выявлении и расследовании преступлений / Ф. А. Вестов, Е. О. Глухова, О. Ф. Фаст // Правовая культура. 2017. № 3 (30). С. 32-37. ISSN 19925867.
6. Головко, С. А. Противодействие коррупционной преступности в России: ретроспектива, современность и перспектива : автореф. дис. ... канд. юрид. наук / С. А. Головко. Тюмень, 2006. С. 17
7. Камынин, И. Конвенция ООН против коррупции: новые контуры международного сотрудничества / И. Камынин // Российская юстиция. 2004. № 4. С. 14-16. ISSN 0131-6761.
8. Конов, Т. Х. Позитивное воздействие на злоупотребление должностными полномочиями: социальный и правовой аспекты : автореф. дис. ... канд. юрид. наук / Конов Т. Х. Саратов, 2012. 24 с.
problemy narodovlastija v sovremennom mire : mater. VIMezhdunar. foruma, posvjashhjonnogo 105-letiju SGU im. N. G. Chernyshevskogo (12 dekabrja 2014 g., Saratov). Vyp. 6. Ch. 1. Saratov. Saratovskij istochnik. 390 p.
4. Vestov, F. A., Vestov, A. F. (2012). Nekotorye aspekty realizacii mezhdunarodnyh polozhenij v bor'be s korrupciej v ugolovnoj politike Rossii [Some aspects of the implementation of international provisions in the fight against corruption in the criminal policy of Russia]. Politiko-pravovye problemy vzaimodejstvija vlasti, obshhestva i biznesa: opyt Rossii i zarubezhnyh stran : mater. mezhdunar. nauch.-prakt. konf. Saratov. Saratovskij istochnik. P. 38-42).
5. Vestov, F. A., Gluhova, E. O., Fast, O. F. (2017). Pravovaja kul'tura sub#ektov pra-voohranitel'noj dejatel'nosti pri vyjavlenii i rassledovanii prestuplenij [Legal culture of subjects of law enforcement activity at identification and investigation of crimes]. Pravovaja kul'tura. No 3 (30). P. 32-37. ISSN 1992-5867.
6. Golovko, S. A. (2006). Protivodejstvie korrupcionnoj prestupnosti v Rossii: retrospektiva, sovremennost' iperspektiva: avtoref. dis.... kand. jurid. nauk [Counteraction of corruption crime in Russia: past, present and future]. Tyumen. P. 17
7. Kamynin, I. (2004). Konvencija OONprotiv korrupcii: novye kontury mezhdunarodnogo sotrudnichestva [UN Convention against corruption: new contours of international cooperation]. Rossijskajajusticija. No 4. P. 14-16. ISSN 0131-6761.
8. Konov, T. H. (2012). Pozitivnoe vozdejstvie na zloupotreblenie dolzhnostnymi polnomochijami: social'nyj ipravovojaspekty: avtoref. dis.... kand. jurid. nauk [Positive impact on abuse of power: social and legal aspects]. Saratov. 24 p.
