CC BY
40Не совсем радует в плане возможного участия граждан в охране общественного порядка законодательство субъектов РФ. В основном, почему-то субъекты РФ под участием понимают только народные дружины (Томская область, Липецкая область, Амурская область, Республика Хакасия, Республика Башкортостан, Республика Крым). А Закон Республики Бурятия от 4 июля 2014 года M557-V «О некоторых вопросах участия граждан в охране общественного порядка в Республике Бурятия» помимо участия в народных дружинах предусматривает и такую форму как поиск пропавших без вести. Однако, хотелось бы, чтобы субъекты РФ, осуществляя правовое регулирование вопросов, связанных с участием граждан в охране общественного порядка, принимали также законы, направленные на поддержку отдельных видов общественных объединений, которые способствовали бы становлению институтов гражданского общества -необходимой основы для реализации принципов демократического участия граждан в осуществлении местного самоуправления. Таким образом, муниципалитеты создают правовой фундамент, который призван содействовать участию граждан в охране общественного порядка, что, безусловно, окажет положительное влияние на состояние общественной безопасности в муниципальных образованиях.
Литература и источники
1. Мамичев В.Н. Референдум в законодательстве зарубежных стран и России: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ставрополь, 2000. 22 с.
2. Тяптин В.Д. С. Правовое регулирование участия граждан в охране общественного порядка и пути его совершенствования // Вестник ВЭГУ. 2008. M 5. С. 65.
3. Кононов А.М. Проблема законодательной легитимизации участия граждан в охране общественного порядка и варианты ее решения // Пробелы в российском законодательстве. 2010. M 4. С.8-10.
4. Тепляшин И.В. Новиков Д.О. Правовое регулирование участия граждан в охране общественного порядка // Вестник Казанского юридического института МВД России. 2015. M 3 (21). С.15-20.
5. Потапенкова, И.В. Административно-правовое регулирование участия объединений граждан в охране общественного порядка: Дисс ... канд. юрид. наук. М., 2011. 221 с.
6. Прокуратура: Финансирование деятельности дружинников из бюджета Советска противоречит закону// http://40161.ru/news-18353.html (дата обращения 02.04.2019)
7. Прокуратурой внесен протест на отдельные нормы муниципального нормативного акта по вопросам деятельности добровольной народной дружины// http://adminbr.ru (дата обращения 02.04.2019)
8. Федеральный закон от 07 февраля 2011г. M 3-ФЗ «О полиции» // Российская газета. 2011. 8 февраля.
9. Федеральный закон от 2 апреля 2014 г. M 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка» // Собрание законодательства РФ. 2014.N» 14. Ст. 1536.
References and Sources
1. Mamichev V.N. Referendum v zakonodatel'stve zarubezhnyh stran i Rossii: Avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. Stavropol', 2000. 22 s.
2. Tyaptin V.D. S. Pravovoe regulirovanie uchastiya grazhdan v ohrane obshchestvennogo poryadka i puti ego sovershenstvovaniya // Vestnik VEGU. 2008. N° 5. S. 65.
3. Kononov A.M. Problema zakonodatel'noj legitimizacii uchastiya grazhdan v ohrane obshchestvennogo poryadka i varianty ee resheniya // Probely v rossijskom zakonodatel'stve. 2010. X» 4. S.8-10.
4. Teplyashin I.V. Novikov D.O. Pravovoe regulirovanie uchastiya grazhdan v ohrane obshchestvennogo poryadka // Vestnik Kazanskogo yuridicheskogo instituta MVD Rossii. 2015. M 3 (21). S.15-20.
5. Potapenkova, I.V. Administrativno-pravovoe regulirovanie uchastiya ob"edinenij grazhdan v ohrane obshchestvennogo poryadka: Diss ... kand. yurid. nauk. M., 2011. 221 s.
6. Prokuratura: Finansirovanie deyatel'nosti druzhinnikov iz byudzheta Sovetska protivorechit zakonu// http://40161.ru/news-18353.html (data obrashcheniya 02.04.2019)
7. Prokuraturoj vnesen protest na otdel'nye normy municipal'nogo normativnogo akta po voprosam deyatel'nosti dobrovol'noj narodnoj druzhiny// http://adminbr.ru (data obrashcheniya 02.04.2019)
8. Federal'nyj zakon ot 07 fevralya 2011g. M 3-FZ «O policii» // Rossijskaya gazeta. 2011. 8 fevralya.
9. Federal'nyj zakon ot 2 aprelya 2014 g. M 44-FZ «Ob uchastii grazhdan v ohrane obshchestvennogo poryadka» // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2014.M 14. St. 1536.
УСМАНОВА РЕЗИДА МИНИЯРОВНА - доктор юридических наук, доцент, декан юридического факультета Стерлитамакского филиала Башкирского государственного университета.
USMANOVA, REZIDA M. - Doctor of Law, Associate Professor, Dean of the Law Faculty of the Sterlitamak branch of the Bashkir State University (rezidausmanova@yandex.ru).
УДК 342.9
ТАРАН О.А.
НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО
КОНТРОЛЯ (НАДЗОРА) В РФ
Ключевые слова: государство, государственный контроль, правовое регулирование государственного контроля.
В статье рассматривается закрепление на правовом уровне основ осуществления государственного контроля (надзора). В Российской Федерации сложилась достаточно разветвленная система государственного контроля (надзора). Сделан вывод о
том, что в настоящее время усовершенствования требует законодательство, определяющее правовой статус и полномочия контрольно-надзорных органов. Также существует необходимость формирования законодательной системы гарантий для каждой отдельно взятой стадии осуществления контрольно-надзорных мероприятий. В первую очередь необходимо обеспечить повышение эффективности контроля (надзора) и снижение существующих сегодня административных ограничений, которые непосредственно связаны с исполнением органами власти своих контрольно-надзорных функций в самых разных сферах деятельности.
TARAN, OA.
SOME ASPECTS OF LEGAL REGULATION OF PUBLIC CONTROL (SUPERVISION) IN THE RUSSIAN
FEDERATION
Keywords: state, state control, legal regulation of state control.
In the article considered the consolidation at the legal level of the basis of implementation of state control (supervision). In the Russian Federation has a fairly extensive system of state control (supervision). It is concluded that at present time the legislation defining the legal status and powers of control and Supervisory authorities requires improvement, as well as there is a need to create a legislative system of guarantees for each individual stage of the implementation of control and Supervisory events. First of all, it is necessary to ensure an increase in the effectiveness of control (supervision) and the reduction of the administrative restrictions that exist today, which are directly related to the performance by the authorities of their control and supervisory functions in various fields of activity.
Основы построения государства в России заложены Конституцией РФ, однако вопросы осуществления государственного контроля (надзора) напрямую она не регламентирует. Регламентирование государственного контроля (надзора) осуществляется посредством закрепления контрольных полномочий высших органов государственной власти. Государственный контроль является важной составляющей механизма правового регулирования, а его основная цель заключается в усовершенствовании общественных отношений. Российское законодательство не содержит в себе сущностных различий в применении понятий «надзор» и «контроль». С.В. Семенов и А.В. Чаплинский говорят о том, что при использовании указанных понятий общим является реализация административно-властных полномочий государства в процессе обеспечения исполнения обязательных требований, которые направлены на регулирование правовых отношений в определенных сферах деятельности. Согласно Федеральному закону «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», с изменениями, внесенными более чем сотней отраслевых законов, понятия «контроль» и «надзор» используются в качестве синонимов. При этом равенство употребления указанных понятий определено единством их содержания. Помимо этого, в многочисленных законодательных актах до сих пор сохранилось применение анализируемых терминов, а также их разнообразные сочетания при определении контрольно-надзорных функций государственных органов [1].
Сегодня существует множество нормативных правовых актов, регулирующих в той или иной степени вопросы государственного контроля (надзора). Нельзя не согласиться с мнением М.Л. Баранова, который отмечает, что на федеральном уровне нормативных правовых актов, в которых различным образом обозначены объекты контроля, субъекты, их задачи и цели, а также права и обязанности, существует более 260 [2]. Среди них можно выделить наиболее значимые, а именно Федеральный закон от 26 декабря 2008г № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», Федеральный закон от 25 декабря 2008г № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федеральный закон от 3 декабря 2012г № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» и т.д. Например, регламентирование отношений в области организации и последующего осуществления государственного контроля (надзора), муниципального надзора и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в ходе реализации государственного контроля (надзора), муниципального контроля осуществляется нормами ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Данный закон регламентирует порядок проведения проверок, организационные положения таковых, а также особенности закрепления результатов проверок [3]. Сегодня идет постоянный процесс уточнения указанного закона.
Практика последних лет наглядно показывает, что встречается множество судебных решений, которые отражают факты нарушений при проведении проверок в лице
государственных органов. Юридические лица, индивидуальные предпрениматели обжалуют результаты проверок, которые, по их мнению, нарушают ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Суд, при установлении факта нарушения проведения проверки, отменяет ее результаты. Уровень правовой грамотности ЮЛ и ИП в некоторых случаях помогает организации избежать высоких штрафов, налагаемых при выявлении государственным органом факта нарушения законодательства. Но для того, чтобы обезопасить себя и свою организацию от незаконных действий со стороны органов власти, необходимо знать все нюансы ФЗ. С другой стороны, необходимо отметить, что практика сложилась таким образом, что даже выявленные нарушения у организации еще не свидетельствует о том, что за это последует штраф.
Важный момент в ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» указан в подпункте 2 пункта 2 статьи 1 ФЗ - сферой действия закона устанавливается порядок взаимодействия органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при организации и проведении проверок. На первый взгляд, положение статьи логично сформулировано, однако на деле оно вызывает существенные трудности на практике. Так, в одном из дел заявитель обратился в суд, пояснив, что действиями Административной комиссии были нарушены его права и законные интересы по 294-ФЗ, приведя множество доказательств. Было указано, что не было уведомлено о предстоящей проверке, результаты проверки не были закреплены в акте, а также не было получено предписание об устранении нарушений, но самым грубейшим нарушением, по мнению Общества, был факт отсутствия доказательств вменяемых ему нарушений, ведь при проведении проверки никто из представителей Общества не присутствовал. Однако суд в своем решении отказал Обществу, обосновывая свои выводы тем, что пункт 3 статьи 1 не распространяется на мероприятия по контролю, при котором взаимодействие органа и ЮЛ необязательно. Суд установил, что члены Административной комиссии проводили рейд по территории Общества с вопросом о соблюдении Правил благоустройства муниципального образования [4].
Безусловно, в практике содержится много дел, где ЮЛ и ИП находят защиту своих прав. Так, в одном из дел г. Читы, ИП обратилась в Арбитражный суд с требованием признания результата проверки недействительным. В ходе расследования, суд установил, что предметом проверки была вентиляционная система, что противоречит ФЗ-294. Результаты проверки были признаны недействительными [5].
Сегодня все еще остается неразрешенной проблема «давления на бизнес». Данная проблема требует разрешения на законодательном уровне, о чем не единожды упоминалось на протяжении последних нескольких лет [6]. Данная проблема неоднократно упоминалась в посланиях Президента РФ и других программно-целевых актах государственного управления [7]. Президент РФ в своем Послании к Федеральному Собранию в 2019 г. особо отметил, что Правительству РФ необходимо детально пересмотреть существующую правовую базу в области регулирования контрольно-надзорной деятельности. Помимо этого, Президент РФ отметил, что с 1 января 2021 г. необходимо прекратить действие всех существующих сегодня нормативно-правовых актов в области контроля и надзора, а также прекратить действие всех ведомственных приказов, инструкций и писем. Для участия в реализации данного предложения Президент пригласил представителей делового сообщества, которое может помочь в вопросе обновления нормативной базы и сможет помочь отобрать документы, которые соответствуют современным требованиям и могут быть сохранены. Все же остальные документы должны быть отправлены в архив [8]. Данное предложение Президента РФ позволяет выразить надежду на подготовку и последующее принятие принципиально нового, соответствующего современным требованиям и тенденциям, федерального нормативно-правового акта в области регулирования государственного контроля (надзора).
Стоит отметить, что сегодня уже подготовлен проект федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», в котором предусмотрен принцип пропорциональности, предполагающий, что в процессе определения степени необходимого вмешательства в деятельность граждан и юридических лиц в ходе осуществления государственного контроля и надзора, а также при выборе форм
осуществления контроля и надзора, в обязательном порядке необходимо оценивать соразмерность вмешательства и риски причинения вреда ценностям, которые находятся под охраной государства. При этом степень вмешательства не должна быть чересчур обременительной, а также она не должна препятствовать нормальному осуществлению деятельности гражданами и юридическими лицами [9]. В проекте закона закреплены:
- определение понятия «государственный контроль (надзор)», «региональный государственный и муниципальный контроль», а также понятие определения «результативность государственного и муниципального контроля (надзора)»;
- формы, в которых будет осуществляться контроль (надзор);
- периодичность проведения плановых проверок, порядок их организации и сроки проведения;
- полномочия органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления;
- организация системы управления рисками в процессе осуществления государственного и муниципального контроля (надзора);
- порядок оценки результативности и эффективности контроля (надзора) [9].
Проект федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» содержит в себе понятие «риск». В данном случае под риском следует понимать ориентированный подход к осуществлению государственного контроля, предполагающий формирование новой технологии контрольно-надзорной деятельности. Однако, здесь возникает вполне закономерный вопрос: «Что же именно является предметом контроля?». В процессе осуществления контрольных мероприятий значение некоторых параметров подконтрольного субъекта сравниваются с предельными или же с допустимыми значениями, которые установлены в обязательных требованиях. Иными словами, вопрос качества обязательных требований, которые выступают в качестве предмета проверки, приобретает особенную важность для контрольно-надзорной деятельности. Действующие сегодня, уже давно устаревшие требования препятствуют техническому прогрессу, а противоречия требований отдельных органов формируют благоприятную среду для появления множества разнообразных нарушений. На наш взгляд, в основе обязательных требований должны лежать принципы соразмерности жесткости требований, которые предъявляются, степени риска причинения вреда и потенциального размера такого вреда; экономической и технической обоснованности предъявляемых требований, их соответствия современным технологиям, отсутствия противоречий между ними, а также понятности их для бизнес-среды.
Три основные стадии процесса реализации функции государственного контроля (надзора) выделяет в своей работе А.Н. Жеребцов:
1) стадия инициации осуществления контрольно-надзорных мероприятий;
2) стадия непосредственного проведения контрольно-надзорных мероприятий с применением установленных методов и в установленных законом формах;
3) стадия оформления результатов государственных контрольно-надзорных мероприятий и вынесение управленческого решения по их результатам.
При этом, автор отмечает, что сегодня существует необходимость формирования законодательной системы гарантий для каждой отдельно взятой стадии осуществления контрольно-надзорных мероприятий по причине того, что указанные гарантии законодательно закреплены только первой стадии - на стадии инициации проведения государственного контроля (надзора) [10].
Таким образом, меры, направленные на совершенствование контрольных и надзорных функций, которые осуществляются государственными органами власти и органами местного самоуправления, послужили толчком для формирования нормативно-правовой базы формирования и последующего функционирования системы государственного контроля (надзора). Тем не менее, до сих пор остаются актуальными вопросы продолжения преобразований в области государственного контроля (надзора). Такие преобразования в первую очередь должны быть направлены на повышение эффективности контроля (надзора) и снижение существующих сегодня административных ограничений, которые непосредственно связаны с
исполнением органами власти своих контрольно-надзорных функций в самых разных сферах деятельности.
Литература и источники
1. Семенов С.В., Чаплинский А.В. О совершенствовании правового регулирования системы государственного и муниципального контроля в России // URL: htt:// http://gos.hse.ru/upload/Libv/law_regulation_2014.pdf (дата обращения: 22.12.2018).
2. Баранов М.Л. Нормативное правовое регулирование государственного контроля в системе федеральных органов исполнительной власти // URL: http://do.gendocs.ru/docs/index-324270.html (дата обращения: 20.12.2018).
3. Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»// Собрание законодательства РФ. 2008. № 52. ч. 1. Ст. 6249.
4. Решение по делу № А14-7044/2011 (07.03.2013. г. Воронеж) // URL: http://sudact.ru/arbitral/court/BjUvZ9Xd2ph/ (дата обращения: 20.11.2018).
5. Решение по делу № А78-12352/2016 (30.11.2016. г. Чита) // URL: http:// http://www.arbitr.chita.ru/chita/ cases/ccase?nd=841802757&prefix=%D0%9078&numdeal=&yeardeal=&fld_12=&fld_14=%D0%A3%D0%BF%D1%80%D0%B0 %D0%B2%D0%BB%D0%B5%D0%BD%D0%B8%D0%B5&fld_16=&fld_140=&page=63 (дата обращения: 20.11.2018).
6. О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах: распоряжение Правительства РФ от 25 окт. 2005 г. № 1789-р (с изм. и доп.) // Собрание законодательства РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.
7. О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.: распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р (с изм. и доп.) // Собрание законодательства РФ. 2008. № 47. Ст. 5489.
8. Ежегодное Послание Президента РФ Федеральному Собранию 20.02.2019 // URL: htt:// http://kremlin.ru/events/president/news/59863 (дата обращения: 22.03.2019).
9. Проект федерального закона № 332053-7 «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»// URL: http://sozd.duma.gov.ru/bill/332053-7 (дата обращения: 10.01.2019).
10. Жеребцов А.Н. Правовые средства обеспечения законности при проведении государственного контроля (надзора) // Вестник Краснодарского университета МВД России. 2017. № 3 (37). С. 101.
References and resources
1.Semenov S.V., Chaplinskiy A.V. O sovershenstvovanii pravovogo regulirovaniya sistemy gosudarstvennogo i munitsipal'nogo kontrolya v Rossii. URL: htt:// http://gos.hse.ru/upload/Libv/law regulation 2014.pdf (data obrashcheniya: 22.12.2018).
2. Baranov M.L. Normativnoye pravovoye regulirovaniye gosudarstvennogo kontrolya v sisteme federal'nykh organov ispolnitel'noy vlasti. URL: http://do.gendocs.ru/docs/index-324270.html (data obrashcheniya: 20.12.2018).
3. Federal'nyy zakon ot 26 dekabrya 2008 g. № 294-FZ «O zashchite prav yuridicheskikh lits i individual'nykh predprinimateley pri osushchestvlenii gosudarstvennogo kontrolya (nadzora) i munitsipal'nogo kontrolya»//Sobraniye zakonodatel'stva RF. 2008. № 52. ch. 1. St. 6249.
4. Resheniye po delu № A14-7044/2011 (07.03.2013. g. Voronezh) // URL: http://sudact.ru/arbitral/court/BjUvZ9Xd2ph/ (data obrashcheniya: 20.11.2018).
5. Resheniye po delu № A78-12352/2016 (30.11.2016. g. Chita) // URL: http:// http://www.arbitr.chita.ru/chita/cases/ccase?nd=841802757&prefix=%D0%9078&numdeal=&yeardeal=&fld_12=&fld_14=%D0%A3%D0%BF%D1 %80%D0%B0%D0%B2%D0%BB%D0%B5%D0%BD%D0%B8%D0%B5&fld 16=&fld 140=&page=63 (data obrashcheniya: 20.11.2018).
6. O Kontseptsii administrativnoy reformy v Rossiyskoy Federatsii v 2006-2010 godakh: rasporyazheniye Pravitel'stva RF ot 25 okt. 2005 g. № 1789-r (s izm. i dop.) // Sobraniye zakonodatel'stva RF. 2005. № 46. St. 4720.
7. O Kontseptsii dolgosrochnogo sotsial'no-ekonomicheskogo razvitiya Rossiyskoy Federatsii na period do 2020 g.: rasporyazheniye Pravitel'stva RF ot 17 noyabrya 2008 g. № 1662-r (s izm. i dop.) // Sobraniye zakonodatel'stva RF. 2008. № 47. St. 5489.
8. Yezhegodnoye Poslaniye Prezidenta RF Federal'nomu Sobraniyu 20.02.2019 URL: htt:// http://kremlin.ru/events/president/news/59863 (data obrashcheniya: 22.03.2019).
9. Proyekt federal'nogo zakona № 332053-7 «O gosudarstvennom kontrole (nadzore) i munitsipal'nom kontrole v Rossiyskoy Federatsii»// URL: http://sozd.duma.gov.ru/bill/332053-7 (data obrashcheniya: 10.01.2019).
10. Zherebtsov A.N. Pravovyye sredstva obespecheniya zakonnosti pri provedenii gosudarstvennogo kontrolya (nadzora) // Vestnik Krasnodarskogo universiteta MVD Rossii. 2017. № 3 (37). S. 101.
ТАРАН ОЛЬГА АЛЕКСАНДРОВНА - старший преподаватель кафедры административного и финансового права СевероКавказского филиала Российского государственного университета правосудия (olg_taran@mail.ru)
TARAN, OLGA A. - Senior Lecturer, Department of the Administrative and Financial Law, Northern-Caucasus branch of the Russian State University of Justice.
УДК 342.7
ИВАНЕНКО И.Н., ЗВЯГИНЦЕВА Д.В., КУДРЯКОВА О.В. ВОПРОСЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ ТЕХНИКИ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА ОТ 27.12.2018 № 498-ФЗ «ОБ ОТВЕТСТВЕННОМ ОБРАЩЕНИИ С ЖИВОТНЫМИ И О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ОТДЕЛЬНЫЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ»
Ключевые слова: содержание животных, юридическая техника, правила законотворчества, определения, дефиниции, логика, стиль и язык закона.
В статье рассматриваются вопросы соблюдения правил юридической техники ФЗ от 27.12.2018 № 498-ФЗ «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Обращается внимание на необходимость улучшения качества подготавливаемых законопроектов, анализируются факторы, влияющие на эту деятельность. В качестве недостатков закона выделены не вполне точное,
