CC BY
139
Жеребцов Алексей Николаевич
доктор юридических наук, доцент, Краснодарский университет МВД России (e-mail: [email protected])
Правовые средства обеспечения законности при проведении государственного контроля (надзора)
В статье рассматриваются современные проблемы правового регулирования осуществления государственного контроля (надзора). Предлагаются правовые средства снижения давления на бизнес посредством системного подхода к обеспечению реализации государственно-контрольных (надзорных) мероприятий.
Ключевые слова: государственный контроль, стадии государственного контроля, законность, правовые гарантии, защита бизнеса.
A.N. Zherebtsov, Doctor of Law, Assistant Professor, Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: [email protected] Legal means of ensuring the rule of law in the conduct of state control (supervision)
The article deals with contemporary issues of legal regulation of state control (supervision). Offered legal means of reducing pressure on the business through systemic approach to ensure the realization of state control (supervisory) events.
Key words: state control, stages of state control, legality, legal guarantees, securing business.
Последнее десятилетие на государственном уровне активно поднимается проблема ограничения вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования [1]. Особую актуальность данная проблема приобретает в контексте осуществления государственного и муниципального контроля, о чем также неоднократно отмечалось в посланиях Президента РФ, иных программно-целевых актах государственного управления [2; 3]. Не оставляла без внимания эту проблему и Генеральная прокуратура РФ [4]. На законодательном уровне идет постоянный процесс реформирования Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [5] (далее -ФЗ о защите юридических лиц) в данном направлении, например, ст. 8.1 вводит риск-ориентированный подход при организации государственного контроля (надзора). Более того, Правительством РФ предлагается новый проект федерального закона о государственном контроле (надзоре) [6], который включает принцип пропорциональности, предусматривающий, что при определении степени необходи-
мого вмешательства в деятельность граждан и организаций при осуществлении государственного и муниципального контроля (надзора), выборе форм его осуществления должна оцениваться соразмерность того вмешательства и риску причинения вреда охраняемым законом ценностям, а степень такого вмешательства не должна быть чрезмерно обременительной и необоснованно препятствовать нормальной деятельности граждан и организаций. Вместе с тем, проблема снижения «давления на бизнес» по-прежнему остается острой, требующей законодательных решений. В связи с этим А.В. Мартынов справедливо отмечает, что «Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» фактически не выполняет предусмотренные при его принятии цели и задачи ограничения необоснованных проверок и обеспечения при их проведении прав и законных интересов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Это связано не только и не столько с несовершенством предусмотренных в нем правовых механизмов и образовавшихся из-за этого пробелов, которыми умело пользуются должностные лица контрольных и надзорных органов, а с тем, что под действие данного Федерального
100
закона не подпадает значительная часть видов государственного контроля и надзора, которые, в свою очередь, регулируются отдельными федеральными законами и подзаконными нормативными правовыми актами» [7, с. 22]. К этому можно добавить, что предлагаемый законодателем в ст. 8.1 ФЗ о защите юридических лиц риск-ориентированный подход к осуществлению государственного контроля не может в полной мере решить данную проблему. Этому также способствует и норма ст. 26.1 ФЗ о защите юридических лиц, предусматривающая особенности организации и проведения в 2016- 2018 гг. плановых проверок при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в отношении субъектов малого предпринимательства. При всей необходимости и значимости данные меры снижения «давления на бизнес» не вполне системны, они не позволяют оградить субъектов предпринимательства от незаконных, а порой необоснованных государственно-контрольных (надзорных) мероприятий. В чем же, по нашему мнению, видится суть системного подхода к формированию административно-правового регулирования ограничения вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства (далее - система гарантий при проведении государственного и муниципального контроля (надзора)?
Государственный (муниципальный) контроль и государственный надзор (далее - государственный контроль), с одной стороны, выступают как функции государственного управления, а с другой - как урегулированные нормами административного права административные процедуры деятельности по осуществлению государственного контроля. Государственный контроль как административная процедура деятельности уполномоченных субъектов в проекте федерального закона о государственном контроле, предложенном Правительством РФ, понимается как действия должностных лиц органа государственного контроля (надзора) либо органа муниципального контроля (надзора) и привлекаемых в случае необходимости в установленном федеральным законом порядке экспертов, экспертных организаций, специалистов по сбору информации, проведению осмотра и досмотра производственных объектов, по опросу, получению объяснений (допросу), инвентаризации, отбору проб (образцов) продукции, истребованию документов (информации), изъятию (выемке) документов, иным действиям при осуществлении государственного и муниципального контроля
(надзора) в предусмотренных федеральным законодательством формах. Как видно из приведенного определения, административные процедуры деятельности по осуществлению государственного контроля есть последовательно развивающийся процесс, складывающийся из определенной совокупности законодательно определенных стадий. Логика развития государственно-контрольной деятельности уполномоченных должностных лиц исполнительной власти и местного самоуправления дает нам право выделить три основных стадии процесса реализации функции государственного контроля (надзора): 1) стадия инициации проведения государственно-контрольных (надзорных) мероприятий; 2) стадия непосредственного проведения государственно-контрольных мероприятий в установленной законом форме и с использованием предусмотренных им методов; 3) стадия оформления результатов государственно-контрольных мероприятий и принятия управленческого решения по итогам их проведения. Каждая из приведенных стадий имеет законодательную регламентацию в ФЗ о защите юридических лиц и иных законодательных актах. При этом для достижения цели снижения избыточного «давления на бизнес» в ходе реализации функций государственного контроля (надзора) необходимо законодательно сформировать систему гарантий достижения указанной цели на каждой стадии процесса проведения государственного контроля (надзора). Эта система должна иметь законодательное обеспечение на каждой стадии осуществления государственного контроля (надзора). Такие гарантии имеют законодательное закрепление лишь на стадии инициации проведения государственно-контрольных (надзорных) мероприятий. Эти гарантии находят выражение в планировании проведения государственно-контрольных мероприятий (ст. 9 ФЗ о защите юридических лиц), в определении оснований для проведения внеплановыхпроверок (ст. 10 ФЗ о защите юридических лиц), в введении риск-ориентированного подхода при организации государственного контроля (надзора) (ст. 8.1 ФЗ о защите юридических лиц), в устанавлении особенностей организации и проведения в 2016-2018 гг. плановых проверок при осуществлении государственного контроля (надзора) в отношении субъектов малого предпринимательства (ст. 26.1 ФЗ о защите юридических лиц) и т.п. При этом следует признать, что последующие стадии проведения государственного контроля (надзора) необходимыми законодательными гарантиями не обеспечены,
101
что, по нашему мнению, позволяет органам и должностным лицам, осуществляющим государственный контроль (надзор), продолжать контролировать деятельность предпринимателей с нарушением законодательства, и действуя по принципы «победителей не судят», т.е. обнаружение нарушения законодательства в деятельности предпринимателей влечет законодательные последствия для них, но при этом не обращается никакого внимания на законность и обоснованность проведения самого контрольно-надзорного мероприятия. Для предотвращения подобного рода ситуаций необходимо законодательно обеспечить гарантиями при проведении государственного и муниципального контроля (надзора) последующие стадии реализации приведенных функций.
В настоящее время стадия непосредственного проведения государственно-контрольных мероприятий в установленной законом форме и с использованием предусмотренных им методов регламентируется гл. 2 ФЗ о защите юридических лиц. За нарушение положений гл. 2 приведенного закона и прежде всего норм ст. 18, предусматривающей обязанности должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля при проведении проверки, и ст. 19 того же закона устанавливается ответственность органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц, задействованных в проведении таких проверок. Из положений ст. 19 ФЗ о защите юридических лиц видно, что за нарушение административной процедуры, форм и методов проведения проверки и ст. 19.6.1 КоАП РФ устанавливается административная ответственность, а органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля осуществляют контроль за исполнением должностными лицами соответствующих органов служебных обязанностей, ведут учет случаев ненадлежащего исполнения должностными лицами служебных обязанностей, проводят соответствующие служебные расследования и принимают в соответствии с законодательством РФ меры в отношении таких должностных лиц, т.е. привлекают их к служебно-дисци-плинарной ответственности и в течение десяти дней со дня принятия таких мер сообщают в письменной форме юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю, права и (или) законные интересы которого были нарушены. Практическая реализация норм ст. 19 ФЗ о защите юридических лиц вызывает не просто трудности, но и большие сомнения. Так, дело
об административном правонарушении, предусмотренном ст. 19.6.1 КоАП РФ, возбуждается в соответствии с подп. 2 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ должностным лицом органа внутренних дел, а рассматривается судьей районного (городского) или мирового суда в соответствии с ч. 1 и 3 ст. 23.1 КоАП РФ. Также сомнения вызывает эффективность применения указанной нормы об административной ответственности, тем более что органы внутренних дел сами являются органами государственного контроля (надзора). Проблемным кажется и применение ч. 2 и 3 ст. 19 ФЗ о защите юридических лиц. В связи с этим содержание ст. 19 рассматриваемого федерального закона требует принципиального изменения. Как предусмотрено ч. 1 ст. 13.3 и другими нормами ФЗ о защите юридических лиц прокурор выступает значимым субъектом, обеспечивающим законность осуществления государственного контроля (надзора), и в частности ведет реестр проверок, согласовывает включение в план проведения проверок субъектов и т.п. Таким образом, следует признать целесообразным реализацию ответственности органов государственного контроля (надзора) и их должностных лиц в случае ненадлежащего исполнения функций, служебных обязанностей, совершения противоправных действий (бездействия) при проведении проверок органами прокуратуры, предоставив им право возбуждать производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 19.6.1 КоАП РФ, а при необходимости проводить административные расследования и возбуждать служебно-дисциплинарное производство. Хотя данную административно-юрисдикционную деятельность прокурор может осуществлять в соответствии со ст. 25.11 КоАП РФ, конкретизация его административно-правового статуса в рамках контрольно-надзорных производств повысит качество и эффективность реализации целей и основных направлений прокурорской деятельности.
Стадия оформления результатов государственно-контрольных мероприятий и принятия управленческого решения по итогам их проведения регламентируется ст. 16 и 17 ФЗ о защите юридических лиц. Так, ч. 12 ст. 16 ФЗ о защите юридических лиц устанавливает, что юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, проверка которых проводилась, в случае несогласия с фактами, выводами, предложениями, изложенными в акте проверки, либо с выданным предписанием об устранении выявленных нарушений, вправе в течение пятнадцати дней с даты получения указанно-
102
го документа представить в соответствующий орган государственного контроля (надзора) в письменной форме возражения в отношении акта проверки и (или) выданного предписания. Представляется уместным предоставить право юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю обжаловать указанный акт проверки либо выданное предписание об устранении выявленных нарушений в арбитражном суде в порядке административного судопроизводства.
Другой важной гарантией защиты прав юридических лиц и индивиду-альных предпринимателей на рассматриваемой стадии проведения контрольно-надзорных мероприятий является реализация положений ч. 2 ст. 17 ФЗ о защите юридических лиц. Положения приведенной нормы являются как бы «односто-
1. О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах: распоряжение Правительства РФ от 25 окт. 2005 г. № 1789-р (с изм. и доп.) // Собр. законодательства РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.
2. О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. : распоряжение Правительства РФ от 17 нояб. 2008 г. № 1662-р (с изм. и доп.) // Собр. законодательства РФ. 2008. № 47. Ст. 5489.
3. Об утверждении Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы и Плана мероприятий по реализации указанной Концепции: распоряжение Правительства РФ от 10 июня 2011 г. № 1021-р (с изм. и доп.) //Собр. законодательства РФ. 2011. № 26. Ст. 3826.
4. Информационные материалы Гзнераль-ной прокуратуры РФ о результатах надзора за исполнением законодательства в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности и снижения административного давления на бизнес. URL: http://www. genproc.gov.ru (дата обращения: 12.05.2017).
5. Собр. законодательства РФ. 2008. № 52, ч. 1. Ст. 6249.
6. URL: http://gkhrazvitie.ru/tape/news/2015/07/2907/
7. Мартынов А. В. Применение риск-ориентированного подхода при осуществлении государственного контроля и надзора как необходимое условие снижения давления на бизнес// Юрист. 2016. № 18.
ронними», рассчитанными для применения лишь на субъектов бизнеса. Представляется уместным предусмотреть и такое положение, при котором в случае проведения контрольно-надзорных мероприятий без законных оснований юридическое лицо (индивидуальный предприниматель) освобождается от административной ответственности при выявлении в ходе такой проверки нарушения законодательства, закрепив данное положения в нормах ст. 24.5 КоАП РФ.
В завершении следует отметить, что формирование системы гарантий защиты прав граждан и юридических лиц при осуществлении государственного контроля (надзора) позволит решить проблему, связанную с широким вмешательством государства в деятельность российского бизнеса.
1. On the concept of administrative reform in the Russian Federation in 2006-2010: decree of the Government of the Russian Federation d.d. Oct. 25,2005№1789 -p (as amended and addited) // Coll. of legislation of the Russian Federation. 2005. № 46. Art. 4720.
2. On the concept of long-term socio-economic development of the Russian Federation for the period until the year 2020: decree of the Government of the Russian Federation d.d. Nov. 17, 2008 № 1662-p (as amended and addited) // Coll. of legislation the Russian Federation. 2008. № 47. Art. 5489.
3. On approval of the concept of reducing administrative barriers and improve accessibility of public and municipal services for the years 2011-2013 action plan for the implementation of the concept: decree of the Government of the Russian Federation d.d. June 10, 2011 № 1021-r (as amended and addited) //Coll. of legislation the Russian Federation. 2011. № 26. Art. 3826.
4. Information materials of the Prosecutor General of the Russian Federation on the results of supervision over execution of the legislation in the sphere of protection of the rights of subjects of entrepreneurial activity and reduction of administrative pressure on business. URL: http:// www.genproc.gov.ru (date of access: 12.05.2017).
5. Coll. of legislation of the Russian Federation. 2008. № 52, pt. 1. Art. 6249.
6. URL: http://gkhrazvitie.ru/tape/news/2015/07/2907/
7. Martynov A. V. Use risk-based approach in the implementation of supervision and control as a necessary condition for reducing pressure on the business // Lawyer. 2016. № 18.
103
