CC BY
353
ВОПРОСЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА
© Шишкина Н. Э., 2005
НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ ПАРЛАМЕНТСКОЙ ЭТИКИ: ИМПЕРАТИВНЫЙ И СВОБОДНЫЙ ДЕПУТАТСКИЙ МАНДАТ
Процесс формирования российской парламентской системы, основывающийся не только на изучении и восприятии богатого опыта, накопленного зарубежными странами в этой сфере, но и на выявлении и учете собственно российских (исторических, политических и пр.) факторов, влияющих на формирование и функционирование отечественных государственно-правовых институтов, в значительной степени до сих пор представляет собой серию экспериментов (думается, слово «реформирование» более уместно было бы применять в отношении уже оформившегося института). Изменение порядка формирования Совета Федерации, далеко не бесспорно позитивный переход на полную пропорциональную систему формирования Государственной Думы - лишь некоторые (и явно не последние) звенья этой цепи. Но едва ли факт такого экспериментирования можно расценивать как однозначно негативный - ведется поиск наиболее оптимальных путей развития, пусть даже методом проб и ошибок.
Создание дееспособной и эффективно функционирующей парламентской системы - процесс длительный и многоаспектный. В последние годы наиболее четко обозначился интерес к одному из таких аспектов - формированию и развитию у парламентариев и в обществе в целом нормативно-этического мышления как необходимого условия (наряду с соответствующей нормативной базой) становления и функционирования в России института парламентской этики1. Вполне справедливым можно признать суждение о том, что работа в этом направлении может иметь далеко идущие последствия, не ограничивающиеся внутренними парламентскими рамками. Выработка более или менее четких этических представлений, формулирование критериев допустимого и недопустимого в парламентской деятельности (критериев, которые бы отражали не нравственные взгляды и предпочтения отдельных людей, пусть и депутатов, а именно платформу кодекса), обсуждение парламентских событий, в том числе на языке морали и этики, адекватном нормам политкорректности, а не только на языке частных интересов или межфракционных отношений, может изменить климат в Государственной Думе, а может быть и политический климат в стране".
Фактически речь идет об определении стандартов поведения депутатов внутри парламента и вне его, основанных на существующей системе общественных ожиданий (причем характер общественных ожиданий, содержание претензий к парламентариям должны быть адекватны состоянию самого общества), и сущности соответствующего контроля со стороны общества.
История послереволюционного периода развития представительных органов России знает два диаметрально противоположных подхода к
установлению статуса народного избранника и его положению в обществе: наделение советского депутата «императивным мандатом» и предоставление «свободного мандата» современному российскому парламентарию по примеру зарубежных стран. Каково же их содержание, насколько существенно различаются предъявляемые обществом морально-этические требования, да и степень жесткости осуществляемого обществом контроля за поведением народного избранника?
Проблема контроля над людьми, наделенными в той или иной степени прерогативами государственной власти, издавна обращала на себя внимание законодателей. Формы и способы такого контроля существенно различались. Афинское государство, считающееся самой совершенной формой античной демократии, предусматривало ряд гарантий с целью избежать чрезмерного отрыва должностных лиц от широких масс афинских граждан. Подотчетность должностных лиц носила характер ответственности за совершенные в период мандата нарушения либо состояла в обязанности давать отчет о своей деятельности по окончании срока службы. В средние века можно обнаружить уже непосредственные корни института отзыва депутата. Во времена Парижской коммуны уполномоченные, посылаемые в Национальное Собрание, «должны были строго придерживаться инструкции своих избирателей» (императивный мандат) и могли быть сменены в любое время"1.
В советские времена императивный мандат, назначением которого должна была явиться полная и жесткая ответственность и подконтрольность депутата перед избравшими его избирателями, оформился как бы в логически завершенном виде, соединив в себе все три элемента:
- обязанность депутата выполнять наказы избирателей, данные ему в период избирательной кампании;
- обязанность депутата с установленной законом периодичностью отчитываться перед своими избирателями о работе в представительном учреждении;
- право избирателей отозвать депутата, не оправдавшего доверие избирателей.
Именно институт отзыва в первую очередь и отражал зависимость депутата от моральноэтических представлений избирателей о допустимом и недопустимом поведении их избранника. Одним из оснований для постановки вопроса об отзыве могло послужить мнение жителей избирательного округа, что депутат не справляется со своими депутатскими обязанностями: не отчитывается перед избирателями, не выполняет их наказы, не ходит на сессии Совета или заседания постоянной комиссии и т. п. Иными словами, депутат поступает безответственно, нарушает те моральные обязательства, которые имеются у него
перед избирателями. Поведение депутата признается аморальным, так как нарушает узко корпоративные интересы групп избирателей, выраженные, в частности, в наказах, и не выполняет обязанности, сопряженные с возможностью реализации тех же самых корпоративных интересов.
Кроме того, совершение депутатом аморальных проступков, не совместимых с высоким званием советского депутата, также являлось основанием для его отзыва. Оценка поведения как аморального зависела от морально-нравственных предпочтений групп избирателей, поставивших вопрос об отзыве и участвующих в голосовании. Разумеется, сугубо субъективная оценка отдельного гражданина, обусловленная уровнем его культуры, интеллекта, воспитанием и т. п., тем не менее, в значительной степени основывалась на всей системе признанных в советском обществе моральных ценностей. Большей частью с морально-этических позиций оценивалось поведение депутата не внутри представительного учреждения (неэтичное отношение к коллегам, финансовая нечистоплотность, использование депутатского мандата в корыстных целях и т. п. - что, в принципе, считалось неприсущим советскому человеку), а поведение в быту.
Не беремся давать оценку моральнонравственным ценностям советского общества, равно как и императивному мандату, но все же заметим, что постановка депутата в абсолютную зависимость от мнения определенной, более или менее ограниченной (применительно к уровню Совета) группы лиц - избирателей округа, несет в себе некий элемент шантажа. Депутату предписывается (под угрозой быть отозванным) действовать строго в пределах интересов указанной группы граждан и соответствовать ею же придуманным критериям морального облика (что, впрочем,
вполне соответствовало духу всей советской административно-командной системы). Под угрозой отзыва в случае конфликта интересов избирателей округа и интересов всего населения охватываемой соответствующим Советом территории депутат, несомненно, предпочел бы мнение своих избирателей.
Несвобода советского депутата в рамках императивного мандата кардинальным образом отличается (во всяком случае, должна была бы отличаться) от свободы действий зарубежных парламентариев, не случайно к их статусу применяется формулировка «свободный мандат». Насколько действительно свободен современный парламентарий в своих действиях и решениях, каковы пределы этой свободы и ее моральноэтические рамки?
Принципиальным отличием «свободного» мандата от «императивного» является независимость и не подконтрольность (во всяком случае, юридическая) депутата перед своими избирателями:
- депутат не связан в своей деятельности наказами избирателей. Более того, в законодательных актах некоторых странах содержится прямой запрет давать такие наказы. Так, например, п. 1 ст. 38 Основного Закона ФРГ гласит, что депутаты Бундестага «не связаны наказами или указаниями»17. Но чаще всего, в законах не употребляется термин «наказы», говорится о «поручениях» депутатам. Например, п. 1 ст. 56 Конституции Австрии гласит: «Члены Национального сове-
та и члены Федерального совета при исполнении своих обязанностей не связаны никакими поручениями»7.
- депутат не обязан отчитываться перед избирателями;
- депутат не может быть отозван.
Такой характер мандата обусловлен совершенно иным подходом к пониманию места и роли депутата в обществе - депутат в Парламенте является представителем не своих избирателей, а всего народа. «Каждый член Парламента представляет Нацию и не может быть связан обязывающим мандатом при выполнении своих функций» (ст. 67 Конституции Италии); «Они (т. е. депутаты Бундестага - поясн. автора) являются представителями всего народа...» (п. 1 ст. 38 Основного Закона ФРГ); «Члены обеих палат представляют нацию, а не только тех, кто их избрал» (ст. 42 Конституции Бельгии») и т. п. Соответственно, в своей деятельности в представительном учреждении депутат руководствуется не узко корпоративными интересами лишь части населения в лице жителей определенного избирательного округа, а интересами всего народа.
Однако отсутствие подконтрольности и прямой зависимости от избирателей вовсе не означает, что депутат абсолютно свободен (или безответственен) в своем поведении - ведь ответственность не сводится только к подконтрольности и возможности быть отозванным. Депутат несет ответственность, но не перед избравшими его избирателями, а перед обществом в целом; ответственность не правовую, а морально-нравственную. Причем каждый депутат ответственен не только за свое собственное поведение, но и за поддержание авторитета самого законодательного органа, поскольку граждане оценивают работу и поведение не отдельного депутата, а всего парламента. Таким образом, на каждом депутате лежит обязанность соответствовать профессиональным и морально-этическим представлениям общества о депутатах и парламенте.
Вышеизложенное позволяет констатировать факт, что «свободный» мандат на самом деле означает лишь иной характер несвободы депутата, чем «императивный» - депутат свободен от юридической ответственности перед избирателями, но не морально-нравственной; он свободен от избирателей, но не свободен от общественного мнения. Зависимость депутата от общественного мнения, формируемого на основе устоявшихся и общепринятых в конкретном обществе моральнонравственных ценностей и общественных ожиданий от депутатов и парламента, на наш взгляд, при всей очевидной несхожести свободного и императивного мандата является их несомненной общей чертой. И это не единственный аспект несвободы «свободного» мандата.
Зарубежный законодатель, наделяя парламентария статусом свободного депутата, независимого от воли избирателей, скорее всего, видел в том залог того, что депутат именно в данном качестве принесет наибольшую пользу обществу, руководствуясь в своих действиях при осуществлении депутатских полномочий лишь государственными интересами и подчиняясь лишь законам и своей совести: «Депутаты Бундестага ФРГ. подчиняются лишь своей совести» (ст. 38 Основного Закона ФРГ); «Депутат обязан при осуществлении
своих полномочий руководствоваться законом и истиной. и не связан никакими другими указаниями» (§ 11 Конституции Финляндии); и т. п. Однако руководствоваться в своих действиях в парламенте только законами и соображениями совести депутаты оказываются не в состоянии, будучи крепко связаны еще одним свойством своего мандата - его партийностью.
Парламенты многих стран формируются на основе чисто пропорциональной или, что гораздо реже, в сочетании с мажоритарной, избирательной системы. Сущностью пропорциональной избирательной системы является партийность всех стадий избирательного процесса, а главное - обязательным требованием для включения в списки кандидатов и, соответственно, для избрания депутатом является принадлежность гражданина к какой-либо партии. Будучи избранным по партийному списку, депутат в парламенте находится в полной зависимости от партии в лице ее партийной фракции.
Как правило, внутри парламентских фракций действует жесткая партийная дисциплина, фактически любое действие депутата находится под жестким партийным контролем: депутат работает в той постоянной комиссии, куда определила его партийная фракция; депутат не может внести законопроект, не одобренный фракцией; депутат не должен по какому-либо рассматриваемому в парламенте вопросу допускать высказываний, противоречащих мнению большинства членов партийной фракции и т. д.
О какой свободе действия в парламенте может идти речь, если вполне официальным и общепризнанным считается действие принципа «Фракционной лояльности», фактически обязывающего депутата голосовать только так, как решила фракция (или даже только ее руководство). Так, депутаты нижней палаты британского парламента голосуют по указанию своего «кнута», в Бундестаге ФРГ при проведении поименного голосования возле избирательной урны стоят представители партийных фракций, указывающие, бюллетень какого цвета должен опустить в урну каждый член их фракции в соответствии с решением фракции и т. д.
Разумеется, теоретически можно допустить, что, руководствуясь своей совестью и собственными соображениями о целесообразности, этичности и т. п., депутат решит действовать вопреки воле своей партийной фракции, однако в это с трудом верится. Нарушитель партийной дисциплины, противопоставивший себя «линии партии», не только может быть подвергнут партийному наказанию, но и берет на себя большой риск не только не быть поддержанным при избрании на ключевые посты в парламенте, но и не быть включенным в партийный список на ближайших парламентских выборах. Думается, что очень немногие депутаты, когда на чаше весов окажутся их дальнейшая политическая карьера и соображения совести, решатся послушаться голоса совести.
Так настолько ли уж принципиально партийный мандат «свободного» депутата отличается от императивного?
- Императивный мандат предполагает зависимость депутата от ограниченной группы граждан в лице избирателей определенного округа, пар-
тийный - зависимость от еще гораздо меньшей группы граждан в лице членов партийной фракции;
- депутат в рамках императивного мандата действует с оглядкой на мнение своих избирателей, депутат-партиец связан зачастую не просто мнением, а директивой своей фракции;
- не оправдавший доверие избирателей депутат при императивном мандате может быть отозван, депутат-партиец, не оправдавший доверие своей партийной фракции, может быть подвержен партийной обструкции вплоть до исключения из числа членов фракции. Если же исключение из фракции будет сопровождаться автоматическим лишением депутатского мандата (а такая вероятность до сих пор является предметом обсуждения не только в России), то чем это не партийный отзыв? В любом случае, вне партии шансов на переизбрание депутатом практически не будет.
Следовательно, утверждение о том, что при императивном мандате депутат связан волей избирателей, а при свободном - только своей совестью, представляется весьма сомнительным.
Но, в любом случае, и при императивном, и при свободном мандате деятельность депутата неизбежно сопряжена с необходимостью нравственного выбора в различного рода конфликтах интересов - корпоративных, общественных, личных и частных. Кроме того, большие возможности, предоставленные депутату по статусу, и порождаемые должностным положением различные соблазны налагают на него дополнительную моральную нагрузку за свое поведение. Для поддержания в обществе должного авторитета законодательного органа и депутатов недостаточно лишь уповать на морально-нравственные качества каждого депутата, необходимо определиться с общими стандартами парламентской этики - принципами поведения депутатов, обусловленными моральноэтическими нормами самого общества и соответствующими уровню общественных ожиданий.
Думается, в наиболее общем виде эти принципы можно было бы сформулировать следующим образом:
- профессионализм;
- обязательность внутрипарламентской дисциплины;
- морально-этическая чистоплотность;
- финансовая чистоплотность;
- политкорректность в межфракционных отношениях;
- неиспользование служебного положения в корыстных целях и др.
В том или ином виде принципы парламентской этики как необходимые рамки, за пределами которых поведение депутата может расцениваться как безответственное, закрепляются как в конституциях, так и в специально разработанных законах: кодексах чести депутатов и кодексах этики правительственной службы.
1 См.: Апресян Р. Г. Парламентская этика в России: современная диспозиция. - http://adenauer.ru - Информационный сайт
российского Представительства Фонда им. Конрада Аденауэра.
П" Там же.
111 См.: Малько А. В., Синюков В. Н. Императивный мандат: Прошлое и настоящее // Правоведение. 1992. № 2. С. 12-22.
17 См.: Основной закон Федеративной Республики Германии //
Федеративная Республика Германия: Конституция и законодательные акты. М., 1991. С. 40.
7 Конституция Австрии // Конституции государств Европейского Союза. М., 1999. С. 44.
