CC BY
157
Некоторые аспекты нормативного правового регулирования государственной кадастровой оценки для целей налогообложения в России1
Райнхольд Вессели (Reinhold Wessely, Австрия)
руководитель проекта Программы ТАСИС Европейского союза «Реформирование земельных и имущественных отношений II», профессор Антон Ланкин (Россия)
начальник управления оценки объектов недвижимости филиала ФГУП «Федеральный кадастровый центр «Земля» по Южному федеральному округу, эксперт проекта Программы ТАСИС Европейского союза «Реформирование земельных и имущественных отношений II» по вопросам оценки
Введение
В настоящее время согласно российскому законодательству государственный кадастр недвижимости выполняет три основные функции:
1) учетную - государственный кадастровый учет объектов недвижимости, в том числе для целей регистрации прав на них;
2) фискальную - формирование налогооблагаемой базы на основе определения кадастровой стоимости объектов недвижимости путем проведения государственной кадастровой оценки;
3) информационную - обеспечение граждан, бизнес-сообщества, органов государственной власти и управления достоверными и юридически значимыми сведениями об объектах недвижимости, в том числе об их кадастровой стоимости.
В целях внедрения экономических методов управления земельными ресурсами и повышения эффективности использования земель начиная с 2000 года в Российской Федерации проводится государственная кадастровая оценка земель, в первую очередь для целей налогообложения.
Актуальность вопросов, связанных с организацией государственной кадастровой оценки, возросла с принятием Федерального закона от 29 ноября 2004 года № 141 «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации», вносящего изменения в Часть II Налогового кодекса Российской Федерации, вступившего в силу с 1 января 2006 года. Указанным законом была определена основа формирования налоговой базы - кадастровой стоимости земельного участка, - определяемой в рамках государственной кадастровой оценки.
1 Материал статьи подготовлен по результатам реализации проекта «Реформирование земельных и имущественных отношений II» («Land and property policy reform II») Европейского союза, осуществляемого в рамках Программы ТАСИС в период с 2005 по 2007 год.
Одной из важнейших задач проекта являлось оказание содействия органам власти России, в частности Федеральному агентству кадастра объектов недвижимости и Министерству экономического развития и торговли Российской Федерации, в процессе введения новой системы массовой кадастровой оценки в качестве базы налогообложения недвижимого имущества.
В мировой практике существуют две основные модели, использующиеся для определения налогооблагаемой базы недвижимого имущества:
1) специально установленная соответствующими органами власти стоимость («нормативная стоимость»);
2) рыночная или «близкая к рыночной» стоимость.
С процедурной точки зрения легче использовать нормативную стоимость, которая не допускает никаких разночтений, поскольку представляет собой некоторую абстрактную цифру, в то время как «близкую к рыночной» стоимость значительно труднее применять на практике по следующим причинам:
• рынки характеризуются изменчивостью;
• для определения рыночной стоимости требуется более сложный и, соответственно, более дорогостоящий подход.
Однако налогообложение недвижимого имущества должно основываться на рыночной или «близкой к рыночной» стоимости. Этому есть веские причины.
Во-первых, это вопрос справедливости. «Нормативная» стоимость, устанавливаемая государственными органами, является несправедливой по отношению к владельцу собственности и к обществу в целом, даже если соответствующие органы пользуются определенной системой. Такая система не может обеспечить равноправного отношения к каждому члену общества на основе различной ценности его имущества.
Во-вторых, существует зависимость между стоимостью имущества и общими экономическими условиями, в частности, в части инвестиций в инфраструктуру, которые способствуют увеличению стоимости недвижимого имущества. Такую зависимость можно рассматривать как совместное использование преимуществ государством и гражданами или как стимул для государства совершенствовать свою экономическую политику и увеличивать инвестиции в инфраструктуру или, говоря в целом, улучшать качество жизни своих граждан.
Системы массовой оценки земель (недвижимого имущества) во всем мире функционируют либо как часть системы управления земельными ресурсами, либо как часть фискальной системы, в которой данные земельного кадастра (или кадастра недвижимости) используются в целях налогообложения и иных целях.
Необходимость проведения массовой оценки возникла, когда правительства начали вводить налог на имущество, что потребовало проведения одновременной оценки большого количества объектов недвижимости при небольших затратах (по сравнению с затратами при проведении индивидуальной оценки рыночной стоимости в частном секторе). Считается общепризнанным то, что налоги для собственников земельных участков (недвижимого имущества) должны быть справедливыми.
Массовая оценка недвижимого имущества определяется как систематическая оценка групп объектов недвижимости по состоянию на определенную дату с использованием стандартных процедур и статистического анализа, тогда как при индивидуальной оценке определяется стоимость отдельных конкретных объектов недвижимости. Обычно государственные органы управления земельными ресурсами отвечают за массовую оценку земель (недвижимого имущества) и ведение соответствующих баз данных. Во многих странах Европы эти вопросы также находятся в ведении налоговых и финансовых органов. В некоторых странах ведущую роль в области оценки недвижимого имущества играют местные органы власти. Массовая оценка проводится как государственными, так и частными организациями.
Массовая оценка земель в целях налогообложения - это относительно новое явление (хотя первоначально кадастровая система создавалась именно в фискальных целях, для взимания земельных налогов). Массовая оценка получила свое развитие в начале XX века, когда правительства заинтересовались применением относительно недорогих однородных, точных и справедливых методик оценки всех объектов недвижимости в целях на-
логообложения. В последние годы большое влияние на массовую оценку оказывает быстрое развитие статистических моделей и компьютерных технологий.
Нормативная база
Новый Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» вступает в силу с 1 марта 2008 года (за исключением отдельных положений). Этот закон регулирует кадастровый учет земельных участков, объектов капитального строительства, зданий, сооружений, помещений и т. д. Согласно указанному Федеральному закону государственный кадастр недвижимости является федеральным государственным информационным ресурсом. В законе определены процедуры ведения кадастра и учета (основания, сроки, объекты учета и т. д.) реализации кадастровой деятельности. Переходный период, установленный до 1 января 2010 года, введен для исполнения особых положений Федерального закона № 221-ФЗ, касающихся уже зарегистрированных объектов недвижимости, а также из-за специфики реализации некоторых его положений.
К сожалению, главы, посвященные фискальным функциям кадастра, были исключены из проекта закона. Предполагается, что они станут предметом отдельного закона или будут внесены в качестве изменений в действующий Федеральный закон от 29 июля 1998 года № 135-Ф3 «Об оценочной деятельности в Российской Федерации».
Основными задачами специального законодательства, регулирующего вопросы государственной кадастровой (массовой) оценки для целей налогообложения, должны стать:
• создание особых правовых требований к кадастровой (массовой и основанной на стоимости) оценке;
• обеспечение координации между правовыми и административными аспектами оценки, оценкой и дальнейшим администрированием налогообложения;
• разграничение полномочий и обязанностей сторон, задействованных в процессе оценки;
• обеспечение межведомственного обмена информацией.
До разработки проекта такого закона проведение массовой кадастровой оценки в Российской Федерации регулируется отдельными нормативными правовыми актами (табл. 1).
Таблица 1
Нормативные правовые акты Российской Федерации, регулирующие проведение массовой кадастровой оценки для целей налогообложения
№ п/п Название нормативного правового акта Комментарий
1 Земельный кодекс Российской Федерации Статья 65 «Порядок исчисления и уплаты земельного налога» Для целей налогообложения и в иных случаях, предусмотренных настоящим кодексом, федеральными законами, устанавливается кадастровая стоимость земельного участка Статья 66 «Оценка земли» Для установления кадастровой стоимости земельных участков проводится государственная кадастровая оценка земель. Порядок проведения государственной кадастровой оценки земель устанавливается Правительством Российской Федерации. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации утверждают средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу)
2 Налоговый кодекс Российской Федерации Статья 390 «Налоговая база» главы 31 Налоговая база определяется как кадастровая стоимость земельных участков, признаваемых объектом налогообложения. Кадастровая стоимость земельного участка определяется в соответствии с земельным законодательством Российской Федерации
3 Подпрограмма «Создание системы кадастра недвижимости (2006-2011 годы)» федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002-2007 годы)» Определяет мероприятия, направленные на осуществление кадастровой оценки земли и недвижимого имущества, на определенный период
4 Постановление Правительства Российской Федерации от 25 августа 1999 года № 945 «О государственной кадастровой оценке земель» Определяет основные цели государственной кадастровой оценке земель (ГКОЗ) и источники финансирования Финансирование работ по ГКОЗ осуществляется за счет средств от взимания земельного налога и арендной платы за землю, зачисляемых в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации
5 Постановление Правительства Российской Федерации от 8 апреля 2000 года № 316 «Об утверждении Правил проведения государственной кадастровой оценки земель» (с изменениями от 11 апреля и 14 декабря 2006 года) Устанавливает правила и общие положения проведения государственной кадастровой оценки земель Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 сентября 2007 года № 590 вносятся следующие изменения в параграф 1 указанных Правил: «Организация проведения государственной кадастровой оценки земель осуществляется Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости и его территориальными органами» Для проведения указанных работ привлекаются оценщики или юридические лица, имеющие право на заключение договора об оценке, в соответствии с требованиями, установленными Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»
6 Федеральный закон от 29 июля 1998 года № 135-Ф3 «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» (в редакции федеральных законов от 21.12.2001 № 178-ФЗ, от 21.03.2002 № 31-Ф3, от 14.11.2002 № 143-Ф3, от 10.01.2003 № 15-ФЗ, от 27.02.2003 № 29-ФЗ, от 22.08.2004 № 122-ФЗ, от 05.01.2006 № 7-ФЗ, от 27.07.2006 № 157-ФЗ) Определяет основные требования к субъектам оценочной деятельности (оценщикам), уровню образования, стандартам, роль и полномочия саморегулируе-мой организации оценщиков (СРО) и т. д.
7 Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» Устанавливает правила проведения тендера на поставку товаров и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (включая предоставление услуг по оценке)
8 Гражданский кодекс Российской Федерации В статье 130 «Недвижимые и движимые вещи» дается определение объекта недвижимого имущества. К недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относится земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей, то есть те объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе леса, многолетние насаждения, здания, сооружения
9 Постановление Правительства Российской Федерации от 6 июля 2002 года № 519 «Об утверждении стандартов оценки, обязательных к применению субъектами оценочной деятельности» Дается определение общих терминов, таких как «стоимость» и ее виды, «цена», определяются этапы проведения оценки, требования, предъявляемые к оценщику и т. д.
10 Методические указания по определению кадастровой стоимости вновь образуемых земельных участков и существующих земельных участков в случаях изменения категории земель, вида разрешенного использования или уточнения площади земельного участка. Утверждены приказом Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации от 12 августа 2006 года № 222 Устанавливают правила определения/расчета кадастровой стоимости вновь образуемых земельных участков или земельных участков, характеристики которых были изменены в связи с проведением кадастрового учета
11 Постановление Правительства Российской Федерации от 11 апреля 2006 года № 206 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации в связи с совершенствованием государственной кадастровой оценки земель» Устанавливает, что Методические указания по государственной кадастровой оценке земель и нормативно-технические документы, необходимые для проведения государственной кадастровой оценки земель, разрабатываются и утверждаются Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти
12 Административный регламент Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по исполнению государственной функции по организации проведения государственной кадастровой оценки земель. Утвержден приказом Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации от 28 июня 2007 года № 215 Определяет последовательность и условия выполнения административных процедур Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость) и ее территориальными органами, правила взаимодействия Рос-недвижимости и ее территориальных органов с федеральными и региональными органами исполнительной власти в ходе выполнения государственной функции по организации проведения государственной кадастровой оценки земель
13 Приказ Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации от 3 ноября 2006 года № 358 «Об утверждении методических рекомендаций по определению кадастровой стоимости объектов недвижимости жилого фонда для целей налогообложения и методических рекомендаций по определению кадастровой стоимости объектов недвижимости нежилого фонда для целей налогообложения» Рамочный документ, содержащий рекомендации по дальнейшему развитию системы массовой оценки недвижимости в целях налогообложения, основываясь на опыте, полученном в пилотных регионах согласно Подпрограмме (см. строку 3 таблицы). В документе также дается определение объектов оценки, основных этапов сбора данных, проведения процедуры массовой оценки и т. д.
Следует отметить, что согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 11 апреля 2006 года № 206 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации в связи с совершенствованием государственной кадастровой оценки земель» Методические указания по государственной кадастровой оценке земель (ГКОЗ) и нормативно-технические документы, необходимые для проведения ГКОЗ, разрабатываются и утверждаются Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации (Минэкономразвития России) по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.
Правительством Российской Федерации установлены общие методологические принципы государственной кадастровой оценки земель, учитывающие классификацию земель по целевому назначению и виду функционального использования, а именно:
• государственная кадастровая оценка земель городских и сельских поселений, садоводческих, огороднических и дачных объединений должна осуществляться на основании статистического анализа рыночных цен и иной информации об объектах недвижимости, а также иных методов массовой оценки недвижимости;
• государственная кадастровая оценка сельскохозяйственных угодий вне черты городских и сельских поселений и земель лесного фонда осуществляется на основе капитализации расчетного рентного дохода;
• государственная кадастровая оценка иных категорий земель вне черты городских и сельских поселений осуществляется на основе капитализации расчетного рентного дохода или исходя из затрат, необходимых для воспроизводства и (или) сохранения и поддержания ценности их природного потенциала.
Основные положения методик государственной кадастровой оценки земель, осуществляющейся в Российской Федерации, отвечают современным теории и практике налоговой (массовой) оценки большинства развитых стран.
В таблице 2 приведен список принятых методик по государственной кадастровой оценке различных категорий земель и реквизиты документов, утверждающих эти методики.
Таблица 2
Утвержденные методики по государственной кадастровой оценке различных категорий земель
Категория земель Наименование методики Реквизиты приказов
Земли населенных пунктов Методические указания по государственной кадастровой оценке земель населенных пунктов Приказ Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации от 15 февраля 2007 года № 39
Земли промышленности и иного специального назначения Методика государственной кадастровой оценки земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения Приказ Федеральной службы земельного кадастра России от 20 марта 2003 года № П/49
Земли лесного фонда Методика государственной кадастровой оценки земель лесного фонда Российской Федерации Приказ Федеральной службы земельного кадастра России от 17 октября 2002 года № П/336
Земли сельскохозяйственного назначения Методические рекомендации по кадастровой оценке земель сельскохозяйственного назначения Приказ Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации от 4 июля 2005 года № 145
Земли сельскохозяйственного назначения Методика государственной кадастровой оценки земель садоводческих, огороднических и дачных объединений Приказ Федеральной службы земельного кадастра России от 26 августа 2002 года № П/307
Земли водного фонда Методические рекомендации по государственной кадастровой оценке земель водного фонда Приказ Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации от 14 мая 2005 года № 99
Земли особо охраняемых территорий Методические рекомендации по государственной кадастровой оценке особо охраняемых территорий и объектов Приказ Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации от 23 июня 2005 года № 138
Предлагаемая институциональная структура
Фискальная функция кадастра в первую очередь реализуется через проведение государственной кадастровой оценки в целях налогообложения. Государственная кадастровая оценка (ГКО) - это единый (с точки зрения используемых методов) способ расчета кадастровой стоимости недвижимости, реализованный на основе сбора и анализа данных о рынке недвижимости и влияющих на него факторов. Проведение ГКО также включает в себя проверку результатов оценки и процедуру досудебного урегулирования споров, касающихся результатов расчетов кадастровой стоимости объектов недвижимости. Сегодня ГКО проводится на уровне субъектов федерации предприятиями и организациями, находящимися в ведении Роснедвижимости, которые выбираются в ходе тендера, проводимого согласно процедуре, предусмотренной для закупок товаров и услуг для муниципальных и государственных нужд.
Опыт проведения государственной кадастровой оценки земель в России показал преимущества применения единого программного обеспечения для получения сопоставимых и поддающихся анализу результатов. Предлагаемая система региональных центров налоговой оценки, организуемых на базе существующих (или вновь созданных) предприятий и организаций, находящихся в ведении Роснедвижимости, могла бы играть роль «системного интегратора» и стать платформой для внедрения и поддержания единого программного обеспечения, используемого для проведения массовой оценки, в ходе его апробации и возможной модернизации. Наличие ноу-хау, необходимой инфраструктуры и специалистов делает возможным внедрить систему ГКО за короткие сроки при минимальных затратах.
Особый характер ГКО, являющейся одним из видов массовой оценки, предназначенный в первую очередь для целей налогообложения, предполагает проведение регулярной оценки на большой территории (территории субъекта федерации) за ограниченное время на основе единых методов. Это требует преемственности результатов (то есть использование предыдущих результатов оценки) и их сопоставимости на межрегиональном уровне, что становится возможным только в случае наличия единого координатора ГКО на региональном уровне (уровне субъекта федерации) или на уровне федерального округа. Передача услуг по осуществлению ГКО на свободный рынок при отсутствии такого координирующего звена ставит под угрозу выполнение всех указанных основных требований к оценке.
Приведем аргументы в пользу выбора типа (вида) организации-оценщика, которая будет осуществлять массовую кадастровую оценку.
1. Массовая оценка имеет свою специфику в плане организации, цели проведения, реализации и управления, отличающуюся от индивидуальной оценки («оценка за вознаграждение»). В связи с этим оценщик, имеющий право осуществлять индивидуальную оценку, не может автоматически получить право проводить массовую оценку, если соответствующие положения не будут отражены в законодательстве (либо посредством внесения изменений в существующее законодательство, либо посредством принятия нового закона о массовой оценке в целях налогообложения).
2. Несмотря на то, что профессия оценщика существует в России уже много лет и квалификационные требования к этой профессии определены, в частном секторе опыт и практика проведения массовой оценки не имеют широкого распространения.
3. Массовая кадастровая оценка должна проводиться объективно. Она не может проводиться в интересах каких-либо сторон: будь то конечные получатели поступлений от налогообложения, то есть муниципальные органы власти, или отдельные налогоплательщики. Только сильные и независимые организации могут выдерживать давление особых интересов.
4. Общественное доверие, необходимое для принятия новой системы, которая повлияет на экономическое и социальное состояние каждого налогоплательщика, скорее, вызовет не частная фирма, а государственная организация, отвечающая за формирование налоговой базы по объектам недвижимости.
Как уже было сказано, сегодня на федеральном уровне отсутствует какое-либо специальное регулирование в области массовой кадастровой оценки в целях налогообложения. Отдельные положения содержатся в различных федеральных нормативных актах Российской Федерации (Земельный, Налоговый кодексы Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации № 945 и № 315, приказ Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации № 222), но в целом они не имеют комплексный характер и иногда противоречат друг другу.
В такой ситуации довольно трудно разработать возможный вариант институциональной структуры для проведения оценки в целях налогообложения. Основу для дальнейшего развития институциональной структуры ГКО в определенной мере закладывает недавно принятый Административный регламент Роснедвижимости по исполнению государственной функции по организации проведения государственной кадастровой оценки земель и приказ Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации от 3 ноября 2006 года № 358 «Об утверждении методических рекомендаций по определению кадастровой стоимости объектов недвижимости жилого фонда для целей налогообложения и методических рекомендаций по определению кадастровой стоимости объектов недвижимости нежилого фонда для целей налогообложения».
Проанализировав указанные документы и приняв во внимание имеющийся опыт проведения государственной кадастровой оценки земель (населенных пунктов), можно сделать некоторые предложения (табл. 3).
Таблица 3
Предложения по организационной структуре института кадастровой (массовой) оценки для целей налогообложения
Организация Функции
Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости и его территориальные подразделения • подготовка документов, регламентирующих проведение государственной кадастровой оценки в субъекте Российской Федерации • формирование перечня объектов, подлежащих ГКО в субъекте Российской Федерации • проведение тендера с целью отбора организации, которая будет осуществлять ГКО • контроль хода выполнения работ по ГКО • проведение официальной экспертизы результатов оценки и представление результатов ГКО органам исполнительной власти субъекта федерации для утверждения, содействие в ходе процесса утверждения • внесение результатов ГКО в государственный кадастр недвижимости • расчет кадастровой стоимости вновь сформированных объектов недвижимости или объектов, у которых изменились характеристики (например площадь, вид использования и т. д.) • информирование населения о результатах проведения ГКО и проведение разъяснительной работы
Исполнитель работ по проведению государственной кадастровой оценки (либо в перспективе специализированные структуры, отвечающие за проведение ГКО, например региональные центры кадастровой оценки) • проверка перечня объектов, подлежащих ГКО на территории субъекта федерации • анализ перечня объектов, подлежащих оценке, и классификация объектов (подлежащих массовой или индивидуальной оценке) • анализ информации о рынке недвижимости на территории субъекта федерации • обоснование статистической модели, применяемой для осуществления массовой оценки, и факторов, влияющих на стоимость объектов недвижимости, применяемых в модели • сбор данных о факторах, влияющих на стоимость объектов и информации о сделках на рынке недвижимости из надежных источников • разработка статистической модели для массовой оценки и проведение качественного анализа этой модели • заказ индивидуальной оценки для тех видов объектов, которые подлежат индивидуальной оценке • расчет кадастровой стоимости и подготовка отчетов по результатам проведения ГКО • экономический анализ последствий введения новой налоговой базы и оказание содействия в принятии решений по этому вопросу
Оценочные компании (члены са-морегулируемой организации) • сбор информации о рынке недвижимости и ее анализ • проведение индивидуальной оценки специально определенных объектов и объектов, для которых не существует развитого свободного рынка (аэропорты, морские порты, железнодорожные станции, электростанции и т. д.) • подготовка отчетов о проведении индивидуальной оценки
Межведомственные комиссии (МВК) по кадастровой оценке на региональном и муниципальном уровнях (образуемые на основании постановлений региональных органов власти) • проверка и утверждение перечня факторов, влияющих на стоимость объектов • организация, контроль и оказание поддержки в ходе сбора первоначальных данных - информации о рынке недвижимости и факторах, влияющих на стоимость объектов (например описание социальной и инженерной инфраструктуры территории и т. д.) • предварительная проверка и координация полученных результатов проведения ГКО • урегулирование споров в досудебном порядке
Органы исполнительной власти субъекта федерации • подготовка и утверждение документов, регулирующих деятельность по проведению ГКО на уровне субъекта федерации • софинансирование работ по ГКО на уровне субъекта федерации • проверка и утверждение результатов ГКО на уровне субъекта федерации • информирование граждан об утвержденных результатах оценки
Муниципальные органы самоуправления • оценка последствий введения новой налоговой базы • установление налоговых ставок на недвижимое имущество на муниципальном уровне • опубликование результатов ГКО на муниципальном уровне
На рисунке графически представлена предполагаемая институциональная структура государственной кадастровой оценки.
10
N
Ч
Ч
Ю
О
о
00
Рис. Предполагаемая институциональная структура государственной кадастровой оценки В рисунке приняты, не используемые в тексте статьи аббревиатуры: КС - кадастровая стоимость, ГКН - государственный кадастр недвижимости, МО муниципальное образование, ИФНС - инспекция федеральной налоговой службы.
Роль саморегулируемых организаций в осуществлении государственной массовой кадастровой оценки
Сравнительный анализ проекта закона «О государственном кадастре недвижимости», который был принят в первом чтении Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, и окончательной версии текста принятого закона выявил тенденцию передачи большинства услуг, связанных с формированием объекта кадастрового учета и подготовкой необходимой документации, в частный сектор - кадастровым инженерам.
Проведение кадастровой оценки (в части определения рыночной стоимости) также предполагалось частично передать в ведение частных оценщиков.
Принимая во внимание существующий подход к проведению государственной кадастровой оценки земель населенных пунктов, которая должна завершиться в 2007 году и предполагающая участие частных компаний-оценщиков в оценке тех объектов, для которых необходимо проводить индивидуальную оценку рыночной стоимости, авторы статьи полагают, что такое партнерство между частными оценщиками и государственными структурами будет продолжаться и в дальнейшем, до тех пор, пока не будет принят специальный федеральный закон, регулирующий организационные и правовые вопросы государственной кадастровой оценки в целом.
Упомянутые предложения (см. табл. 3) относительно институционального устройства поддерживают идею создания региональных (межрегиональных) центров кадастровой (налоговой) оценки. Однако авторы понимают, что органы власти, вовлеченные в процесс организации новой системы кадастровой (массовой) оценки, отдают предпочтение иным решениям.
В любом случае институциональное устройство системы кадастровой (массовой) оценки для целей налогообложения должно учитывать следующие общепринятые принципы:
1) обеспечение регулярности и преемственности процесса ГКО и непрерывности ведения государственного кадастра недвижимости (в части экономических характеристик объектов);
2) квалификация, лицензирование, ответственность (возмещение ущерба, страхование) и продолжение мероприятий (в случае банкротства и т. п.) должны стать ключевыми вопросами, поскольку процедура массовой оценки имеет (в отличие от индивидуальной оценки) определенные особенности организации, постановки задач, порядка выполнения и администрирования;
3) объективность - ГКО не может проводиться в интересах каких-либо сторон - получателей поступлений от налогообложения или отдельных налогоплательщиков. Только сильные и независимые организации могут выдерживать давление особых интересов;
4) доверие общественности, необходимое для принятия результатов ГКО, которые непосредственно касаются интересов (социальных и экономических) каждого налогоплательщика.
Оценка недвижимости для целей налогообложения - опыт европейских стран
В европейских странах сложились различные точки зрения на понятия «земля» и «недвижимость», а также разные подходы к местному налогообложению недвижимого имущества. Под термином «недвижимость» часто подразумевают как землю, так и здания, хотя понятие недвижимого имущества может включать в себя и растения, и оборудование, а также такие вещи, как автомобили. В Дании, например, отдельными налогами облагается земля и компоненты недвижимости, относимые к одному объекту. Большинство местных налогов рассчитывается ежегодно на основе капитальной стоимости имущества или размера арендной платы, платятся такие налоги также ежегодно. В большинстве стран
налоги с продажи недвижимости взимаются на государственном уровне, хотя в Чехии, Италии, Португалии, Словакии и Испании эти налоги относятся к местным. Несмотря на такое разнообразие, имеются определенные закономерности. В каждой стране, за исключением Мальты, в какой-либо форме взимается ежегодный имущественный налог за использование земли и (или) недвижимости. Обычно такой налог взимается на местном уровне, и доходы поступают в местный бюджет.
Большинство имущественных налогов платится собственниками недвижимого имущества, хотя в одних странах налог взимается с пользователя недвижимости, а в других - с продажи. Во многих странах имеется компьютеризированная кадастровая система для регистрации информации об имуществе, которая также позволяет органам государственной власти различных уровней обмениваться информацией в ходе проведения оценки. Характер и форма таких систем значительно отличаются друг от друга: начиная от нескольких реестров, администрируемых на различных государственных уровнях, и заканчивая наличием единого реестра, администрируемого на государственном уровне. Права налогоплательщика на централизованное получение информации также различаются. В одних странах право на получение информации вообще отсутствует, тогда как в других странах налогоплательщики уведомляются о любых изменениях или о проведении новой оценки. В некоторых случаях результаты оценки и связанная с ней информация могут быть предоставлены по запросу налогоплательщика.
Наиболее часто используются четыре альтернативных подхода к определению базы для оценки объектов.
Метод, основанный на «стоимости капитала»
При использовании метода, основанного на «стоимости капитала», обычно применяется стоимость недвижимого имущества на свободном рынке на конкретную базовую дату, которой может быть и текущая дата, например начало налогового года. В Швеции берется дата за два года до налогового года. Преимущество этого подхода: органы власти, занимающиеся оценкой, имеют больше времени для изучения всей информации, необходимой для окончательной оценки. Стоимость на свободном рынке обычно определяется на основе стоимости наилучшего и (или) наиболее эффективного использования.
Метод, основанный на «величине арендной платы»
При применении метода, основанного на «величине арендной платы», используется размер арендной платы на свободном рынке на конкретную дату. В Англии, Уэльсе, Шотландии и Ирландии берется базовая дата за какое-то определенное время до изменения величины арендной платы, так же, как и в Швеции. Стоимость, рассчитанная на основе рыночной арендной платы, может быть ограничена таким фактором, как изменение вида использования, или иными изменениями. Логическим обоснованием такого подхода является то, что налог взимается с арендатора (владельца) и размер налога зависит от использования имущества на конкретный момент времени, а не от потенциальной стоимости имущества.
Метод оценки стоимости с точки зрения затрат
Метод оценки стоимости с точки зрения затрат, связанных со стоимостью строительства объекта, используется при определении стоимости недвижимости, обычно не являющейся предметом купли-продажи на рынке. Этот подход также широко используется во многих европейских странах.
Общий, или объектный, подход
При применении общего, или объектного, подхода принимается во внимание размер объекта недвижимости. Налог исчисляется по определенной ставке на квадратный метр
или за единицу, которая может меняться в зависимости от преимущественного использования объекта недвижимости. Ставки налога могут быть косвенно связаны с величиной аренды или капитальной стоимостью объекта, но обычно эта ставка устанавливается соответствующими налоговыми органами произвольно. В 1997 году Голландия отказалась от такой системы в пользу подхода на основе капитальной рыночной стоимости объекта. Во многих странах, недавно вставших на демократический путь развития, используется объектный подход в связи с недостатком информации об имуществе, ограниченным или закрытым характером рынка недвижимости, а также в связи с недостатком ресурсов для развития альтернативных систем. Ожидается, что при благоприятных обстоятельствах и наличии ресурсов большинство этих стран начнут применять метод, основанный на стоимости имущества.
Одним из ключевых факторов, влияющих на систему налогообложения недвижимого имущества, является актуальность (соответствие реальному положению) оценки недвижимости, на основании которых взимается налог. В одних европейских странах переоценка налоговой базы не проводилась уже много лет, тогда как в других странах она проводится регулярно - каждые четыре или пять лет. Во многих странах либо вообще отсутствует законодательное регулирование, обеспечивающее регулярное проведение переоценки налоговой базы, либо так часто переносится срок проведения переоценки, что налоговая база очень отдаленно отражает реальную ситуацию на рынке.
Многие страны попытались решить проблемы, обусловленные недостаточно частым проведением переоценки налоговой базы, посредством индексации. В странах, где проводится ежегодная переоценка налоговой базы, индексация может применяться в форме проведения фактической ежегодной переоценки, индексирования результатов ранее проведенной оценки или самостоятельного заполнения декларации налогоплательщиком с учетом индексации. Если новая переоценка налоговой базы проводится регулярно (через несколько лет), то метод ежегодной индексации позволяет обеспечить наличие довольно актуальной (точной) налоговой базы. Но если переоценка налоговой базы не проводилась более 10 или 20 лет, то эффективность использования такого метода сомнительна. Ситуация становится более сложной в случае, если рынок недвижимости характеризуется быстрыми изменениями, в особенности это характерно для крупных городов. Любой применяемый индекс должен быть непосредственно связан с рынком недвижимости конкретной местности и конкретным видом недвижимости. Тем не менее в большинстве случаев этот индекс является единым для всей страны и применяется ко всем видам недвижимости.
В большинстве стран используется следующая система: налогоплательщик может обратиться с требованием произвести переоценку объекта или пересмотреть расчет налога, хотя такие действия не являются основанием для отсрочки уплаты налога. В некоторых случаях первым шагом является неформальное обращение в орган власти с тем, чтобы попытаться разрешить проблему, не прибегая к более формальным процедурам. В странах, где применяется формальный подход к разрешению таких ситуаций, обращение может рассматриваться в рамках общей процедуры налоговых споров через обычные налоговые суды или общие суды, или такой спор может быть урегулирован за рамками налоговой системы, то есть в судах, учрежденных специально для этих целей.
В странах с демократическим строем в принципе возможно обжалование решений государственных органов. В случае получения информации о величине налоговой базы (в виде налогового уведомления) предметом обжалования является размер налога, который представляет собой результат умножения базы налогообложения на налоговую ставку. Однако если применяется нормативный налог, возможности обжалования ограничены, поскольку база налогообложения едина и не оставляет места для сомнений (за исключением ситуации, если состав объекта собственности был определен неправильно). То же самое относится ко всем случаям применительно к ставке налогообложения, за исключением ошибок.
Существуют два этапа процедуры обжалования:
1) административное обжалование, направленное в орган, который установил базу налогообложения;
2) обжалование через суд.
Обжалование не предполагает задержки в процессе сбора налогов. Бремя процедуры обжалования, включая расходы, несет сторона, подающая иск об обжаловании (апелляцию).
В случае использования «близкой к рыночной» стоимости как базы налогообложения теоретически вероятность ошибки может увеличиваться, и это может привести к большему числу обжалований, если только не ограничить области потенциальных ошибок и саму процедуру обжалования.
Как показывают примеры нескольких стран, обжалование базы налогообложения (как при применении нормативного налога, так и при использовании того или иного метода массовой оценки) имеет место очень редко или вообще отсутствует. Причиной является просто желание избежать длительных процедур обжалования, которые могут затруднить процесс сбора налогов. В странах Западной Европы обычно можно подать заявление об обжаловании самого налогового уведомления, которое включает основу налогообложения, а также размер налога (и таким образом, расчет налога). Во многих странах процедура обжалования имеет два уровня: административный и судебный. Также возможны обжалования судебных решений, если было нарушено конституционное законодательство или по основаниям, предусмотренным законом.
Большинство европейских стран не являются примером проведения ни массовой оценки, ни оценки в целях налогообложения, основанной на рыночной стоимости недвижимости. Правительства этих стран устанавливают определенные нормативы, что напоминает старую советскую систему. Хотя есть исключения. В таких странах, как Дания, Швеция и Литва, введены системы оценки на основании рыночной стоимости имущества.
Выводы
Отсутствие концепции институциональной организации проведения оценки в целях налогообложения и комплексной правовой базы (федерального закона), регулирующей вопросы проведения кадастровой оценки (земель и недвижимого имущества) в целях налогообложения, ведет к возникновению опасного пробела, который в будущем приведет к усложнению ситуации. В частности, это касается процедуры обжалования результатов массовой кадастровой оценки, а также иных вопросов.
С практической точки зрения процедура обжалования должна быть строго регламентирована, должны быть предусмотрены четкие основания и сроки для обжалования. Только в этом случае могут быть соблюдены и учтены как интересы государства, так и интересы частных лиц, то есть налогоплательщиков.
Поскольку технологии и методы осуществления кадастровой (массовой) оценки весьма сложны, процедуры оценки должны быть сфокусированы на вопросах эффективности и результативности всего процесса в целях достижения базового принципа налогообложения - законность и справедливость в отношении юридических и физических лиц.
Принимая во внимание тот факт, что доходы от взимания земельного налога являются значительным источником местного (муниципального) финансирования и бюджета, социальные вопросы определения налоговой базы приобретают принципиальное значение уже в настоящий момент.
Международный опыт свидетельствует о том, что рыночная стоимость имущества может быть использована для расчета налоговой базы только там, где законом предусмотрена декларация фактической цены сделки и имеется структура (включая правовую базу), обеспечивающая ведение необходимого учета.
Оптимальным решением является применение методов массовой оценки, основанных на единой методологии с использованием стандартизированного программного обеспечения для расчета кадастровой стоимости (на основе данных о ситуации на рынке недвижимости), осуществляемого специализированной организацией, что обеспечит эффективность, преемственность, непредвзятость, сопоставимость результатов на всей территории региона и страны в целом.
Литература
1. Браун K. Петер, Мойра Хепворт. Налогообложение имущества в Европе: времена меняются // Land Lines. 2001. № 2. Том 13.
2. Системы массовой оценки недвижимости в целях налогообложения в Европе // Материалы исследования Рабочей группы по управлению земельными ресурсами при Европейской экономической комиссии ООН. Ноябрь 2001 года.
Информационные источники
1. http:// www.cadastraltemplate.org/
2. http://www.cre.ru
3. http://www.kadastr.ru
4. http://www.gisa.ru/
5. http://web.worldbank.org/
6. http://www.lincolninst.edu/
МАСТЕР-КЛАСС 18—19 марта 2008 года, Москва ХОЛДИНГИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И КОРПОРАТИВНОЕ _______________________УПРАВЛЕНИЕ______________________________
• актуальные вопросы создания и функционирования холдингов
• преимущества и недостатки холдинговой модели организации бизнеса
• корпоративное управление и корпоративный контроль в холдинге
• рекомендации по разработке внутренних документов холдинговой компании
• создание единого правового пространства в системе холдинга
• правовое регулирование холдинговых компаний налоговым и антимонопольным законодательством
• правовое регулирование ответственности в холдинговых структурах
• способы финансирования в холдинге
• анализ судебной практики по крупным сделкам и сделкам с заинтересованностью
• оценка рисков при осуществлении сделок внутри холдинга
Получить более подробную информацию о семинаре Вы можете у организатора -
ЗАО «Бизнес-семинары» www.business-seminars.ru E-mail: [email protected] Тел.: (495) 937-5809 Факс: (495) 363-0258
/
Бизнес-Семинары
