CC BY
57
УДК 342.5
НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ИНСТИТУТА ДЕПУТАТСКИХ РАССЛЕДОВАНИЙ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ
© Якимова Е. М., 2008
Статья посвящена истории становления, современному состоянию и тенденциям развития института депутатских расследований законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Особое внимание было уделено анализу правовой регламентации целей, принципов проводимых депутатских расследований, а также предмета проверок.
Ключевые слова: депутатские расследования; законодательные (представительные) органы субъектов РФ; цели; принципы; предмет расследований.
Институт парламентского расследования в России получил развитие как на федеральном, так и на региональном уровне, причем данные процессы не проходили синхронно. Еще до принятия Федерального закона «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» от 25 декабря 2005 г. (далее — ФЗ РФ «О парламентском расследовании»), в ряде регионов уже существовали законы, регламентирующие процедуру проведения парламентских расследований в данных субъектах федерации: Закон Калининградской области «О депутатском расследовании в Калининградской области» [1] (далее — Закон Калининградской области), Закон Московской области «О депутатском расследовании» (далее — Закон Московской области) [2].
Законодатели Республики Саха (Якутия) регламентировали процедуру проведения депутатских расследований Постановлением Государственного Собрания (Ил Ту-мэна) от 15 июня 2005 г. ГС № 1097-Ш «О положении О депутатском расследовании» [3] (далее — Постановление Ил Тумэна Республики Саха (Якутия)). Поскольку право на проведение депутатских расследований не отнесено Конституцией Республики к полномочиям парламента Республики Саха (Якутия), данное полномочие можно отнести к иным вопросам, отнесенным законодательством к ведению Государственного собрания (Ил Тумэн). В связи с тем, что, согласно части 2 статьи 57.1. Конституции (Основного) закона республики, постанов-
лением парламента «оформляются решения по другим вопросам, отнесенным законодательством к ведению парламента республики Саха (Якутия)» [4], регламентация процедуры проведения депутатских расследований закрепляется постановлением Ил Тумэна, а не законом республики.
После принятия ФЗ «О парламентских расследованиях» пошла новая волна принятия подобных названным региональных законов (в частности, был принят Закон Иркутской области «О депутатской проверке» [5] (далее — Закон Иркутской области), Закон «О депутатском расследовании Думы Корякского автономного округа» [6] (далее — Закон Корякского автономного округа), Закон Костромской области «О депутатском расследовании Костромской областной думы» [7], Закон Брянской области «О депутатском расследовании» [8] (далее — Закон Брянской области). В 2008 г. депутатские расследования (проверки) получили регламентацию в Томской области, где 12 марта 2008 г. был принят Закон Томской области «О депутатском расследовании в Томской области» [9] (далее — Закон Томской области). В общей сложности было принято более 10 соответствующих законов.
Представляется, что разработка подобных региональных законов будет проводиться и в других субъектах Российской Федерации, поскольку законодательные акты, регламентирующие депутатские расследования (проверки) становятся необъемле-мой частью нормативно-правовой системы субъекта Российской Федерации.
В некоторых субъектах Российской Федерации временные комиссии по расследованию создавались, несмотря на отсутствие специального регионального закона, регламентирующего процедуру проведения депутатских расследований (проверок). Региональные парламенты проводили расследования в подобных случаях в соответствии с нормами Конституций (Уставов) субъектов России, а также регламентов законодательных (представительных) органов власти субъекта Российской Федерации. В частности, постановлением Тульской областной Думы от 28 ноября 1996 г. № 5/73 была образована временная депутатская комиссия по расследованию фактов задержки выплат пенсий, пособий и заработной платы работникам бюджетных организаций Тульской области [10].
В региональном законодательстве используются различные термины, определяющие название процедуры проведения парламентом контрольных мероприятий по проверке деятельности органов исполнительной власти: депутатское расследование и депутатская проверка, что порождает вопрос об их соотношении.
Малый толковый словарь русского языка дает следующее определение контролю. Контроль — это «проверка, а также наблюдение с целью проверки». В то же время, «проверить» означает «убедиться в правильности чего-нибудь, обследовать с целью надзора, контроля» [11]. Таким образом, данные понятия определяются друг через друга, что свидетельствует об их синонимичной природе.
В данной связи возникает вопрос о необходимости унификации терминологии, т. е. употреблением только термина проверка или только термина расследование, т. е. переименовании Закона Иркутской области «О депутатской проверке», единственного закона, в названии которого используется термин «проверка».
Вопрос о целях и принципах проведения расследовательской деятельности законодательными органами государственной власти субъектов Российской Федерации является, на наш взгляд, одним из основных аспектов проведения депутатских расследований (проверок), поскольку именно их выявление позволяет определить вектор развития института парламентских расследований в целом.
В большинстве региональных законов, регламентирующих работу депутатских комиссий по расследованию, выделяют цели их деятельности отдельной статьей или пунктом статьи.
Чаще всего целями депутатских расследований (проверок) называются защита прав человека и гражданина, контроль за деятельностью должностных лиц и соблюдением ими действующего законодательства, выявление причин и условий возникновения фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения депутатского расследования (проверки), а также информирование общества.
Законы Московской области и Закон Брянской области вообще не содержат положений, закрепляющих цели проведения депутатских расследований. Вывод о том, какие цели преследуются в ходе проведения данных расследований, можно сделать на основе положений Законов об основаниях проведения расследования, а также нормы, устанавливающей предмет депутатских расследований в Московской области. Представляется необходимым дополнить Закон Московской области и Закон Брянской области нормами, закрепляющими цели проведения депутатских расследований.
С целями проведения депутатских расследований (проверок) непосредственно связаны принципы их проведения, являющиеся одной из основ, на которой базируется осуществление подобного рода контрольной деятельности.
В законодательстве, регламентирующем процедуру проведения депутатских расследований (проверок), закреплены такие общеправовые принципы, как принцип законности, уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина, уважения чести и достоинства личности, равенства граждан перед законом, объективности и гласности. Кроме того, в ст. 8 Закона Московской области находит отражение принцип самостоятельности работы комиссии (представляется, что данный принцип является одним из проявлений принципа разделения властей).
Помимо общеправовых принципов закреплены и межотраслевые, отраслевые принципы. В частности, ч. 2 ст. 1 Закона Калининградской области устанавливает, что депутатское расследование «не имеет
преюдициальности, т. е. не является обязанностью для судов принять без проверки и доказательств факты, ранее установленные при проведении депутатского расследования».
Работа комиссий по расследованию (проверке) базируется, кроме того, на принципе коллегиальности, что отражено в соответствующих правовых нормах.
Следовательно, проведение депутатских расследований (проверок) базируется на целом комплексе как общеправовых, так и частных принципов, свойственных всей системе российского права.
На основе анализа норм законодательства субъектов России в сфере правового регулирования деятельности комиссий по расследованиям (проверкам) можно сделать вывод, что под предметом депутатских расследований (проверок) понимаются те факты и обстоятельства, которые могут быть расследованы региональным парламентом, а также перечень тех субъектов, деятельность которых не может стать предметом проведения проверки и обстоятельства. Иными словами, законодатель устанавливает закрытый перечень фактов и обстоятельств, которые могут стать предметом проверки (позитивное закрепление), а также устанавливает ограничения в проведении подобного рода контрольной деятельности (негативное закрепление).
Региональные законы в сфере правового регулирования проведения депутатских расследований (проверок) закрепляют предмет расследования (проверки) различными способами. В ряде законов предмет расследований определяется достаточно четко (законы Брянской, Московской областей и Корякского автономного округа, Постановление Ил Тумэна Республики Саха (Якутия)), в других (законы Иркутской, Калининградской, Костромской областей) — его можно установить только из анализа норм, указывающих понятие депутатских расследований (проверок), целей и оснований их проведения, что нельзя признать позитивным.
Единообразного подхода в определения предмета депутатских расследований (проверок) не существует. Чаще всего им выступают негативные обстоятельства, произошедшие на территории субъекта (Закон Иркутской области, Закон Калининградской области, Закон Корякского автономного ок-
руга, Курской области, Пермского края), эффективность выполнения должностными лицами своих обязанностей, соблюдение и исполнение ими законов (Закон Московской области, Закон Калининградской области, Закон Брянской области, Еврейской автономной области, Томской области).
Особенностью Закона Костромской области является установление достаточно широкого, «размытого» предмета депутатских расследований: факты и обстоятельства, представляющие большую общественную значимость для населения Костромской области и носящих негативный характер.
В Республике Саха (Якутия) предмет депутатских расследований, на наш взгляд, вообще выходит за рамки парламентского контроля, что необходимо скорректировать. Помимо собственно контроля за деятельностью должностных лиц органов исполнительной власти и местного самоуправления, депутатские расследования могут проводиться в случае совершения действий, несовместимых с установленным законодательством Республики Саха (Якутия) статусом депутата; Уполномоченного по правам человека в Республике Саха (Якутия); Уполномоченного по правам ребенка в Республике Саха (Якутия), а также в случае возникновения территориальных споров по изменению границ муниципальных образований Республики Саха (Якутия). Представляется, что установление столь широкого предмета депутатских расследований не соответствует сущности расследований как форме парламентского контроля.
Региональные законодатели устанавливают пределы депутатских расследований (проверок). Данные пределы пролегают в сфере «невторжения» парламентариев в деятельность суда, органов дознания и предварительного следствия, что основывается на принципе автономности ветвей власти.
Законы Брянской области, Курской области, Пермского края и некоторые другие содержат норму, согласно которой депутатскому расследованию не подлежит деятельность высшего должностного лица субъекта РФ — губернатора. На наш взгляд, установление подобного ограничения нецелесообразно, поскольку данное лицо является представителем исполнительной власти, обладающим наибольшими полномочиями в сфере государственного управлению на
уровне субъекта Российской Федерации, а эффективность и законность его действий должна быть обеспечена в первую очередь.
Анализ регионального законодательства в части регламентации института депутатских расследований (проверок) позволяет сделать вывод о том, что указанный институт активно развивается, становится важной частью нормативно-правовой системы субъектов Российской Федерации. Вместе с тем отдельные положения ряда региональных законов нуждаются в корректировке. И
1. О депутатских расследованиях в Калининградской области : закон Калининградской области от 04.06.2002 № 152 // Рос. газ. («Запад России»). 2002. 12 июля.
2. О депутатском расследовании : закон Московской области от 04.11.2004 № 136/2004-ОЗ // Вестн. Московской областной думы. 2004. № 11, ноябрь.
3. О положении о депутатском расследовании : постановление Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) от 15.06.2005 ГС № 1097-Ш // Якутия. 2005. № 119.
4. Конституция (Основной закон) Республики Саха (Якутия) (Принята на внеочередной одиннадцатой сессии Верховного Совета Республики Саха (Якутия) двенадцатого созыва постановлением от 04.04.1992 № 908-ХП) // Сб. законов Республики Саха (Якутия) за 1992 г. Ст. 90.
5. О депутатской проверке в Иркутской области : закон Иркутской области от 12.01.2006 № 1-оз // Вост.-Сиб. правда. 2006. № 14 —15. 26 янв.
6. О депутатском расследовании Думы Корякского автономного округа : закон Корякского автономного округа от 29.05.2006 № 172-оз // Народовластие. 2006. № 61. 1 июня.
7. О депутатском расследовании Костромской областной Думы : закон Костромской области от 16.07.2007
№ 193-4-ЗКО // СП — нормативные документы. 2006. № 31(33). 26 июля.
8. О депутатском расследовании : закон Брянской области от 06.11.2007 № 147-З // Официальная Брянщина. 2006. № 16. 13 окт.
9. О депутатском расследовании в Томской области :
закон Томской области от 28.02.2008 № 1009 // Официальные ведомости Государственной думы Томской области : сб. нормативных правовых актов. 2008.
№ 13(135)-1. 26 марта.
10. О выполнении Постановления областной Думы от 12.11.96 № 4/50 «Об образовании временной депутатской комиссии по расследованию фактов задержки выплат пенсий, пособий и заработной платы работникам бюджетных организаций Тульской области : постановление Тульской областной Думы от 28 ноября 1996 г. № 5/73 // Вестн. Тульской областной Думы. 1997. № 1 (15).
11. Лопатин В. В., Лопатина Л. Е. Малый толковый словарь русского языка. М., 1990. С. 210.
Some Aspects of Functioning the Institution of Deputy's Investigations at the Regional Level
© Yakimova E., 2008
The article dedicates to the historical formation, modern state and to some developmental tendencies of deputy's investigations institution of legislative (representative) state power bodies of Russian Federation subjects. Special attention is paid to the analyses of legal regulation of aims, principles deputy's investigations and also to subjects of legal checking.
Key words: deputy's investigations; legislative (representative) bodies of the Russian Federation subjects; aims; principles; subject of investigation.
